王兆鑫

摘 要：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是黨的十九大報告對新時代社會保障體系提出的新要求。目前我國“統(tǒng)賬結(jié)合”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度尚存在著多方面歷史遺留問題和由快速老齡化所帶來的養(yǎng)老金收不抵支問題。文章通過調(diào)研查詢最新的相關(guān)政策和數(shù)據(jù)，細(xì)致梳理分析目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度存在的問題和聚焦的改革方向，并就進(jìn)一步的改革措施展開了具有可操作性地探索。文章認(rèn)為，新時代城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)盡快實現(xiàn)法定基本保障制度定型，大力發(fā)展通過市場機(jī)制與社會機(jī)制建立的各種補充保障，全面建成多層次多支柱的社會保障體系。

關(guān)鍵詞：新時代;老齡化;城鎮(zhèn)職工;基本養(yǎng)老保險制度;制度改革

中圖分類號：F840.67 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1674-7356（2019）-01-0029-08

黨的十九大報告中指出， “按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?！背擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度作為我國社會保障制度體系中重要的組成部分，仍需進(jìn)一步發(fā)展完善甚至系統(tǒng)化的改革，適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求。

目前我國人口老齡化形勢嚴(yán)峻，2016年全國60歲及以上人口23 086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口15 003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%[1]。2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入35 058億元，比上年增長5 717億元，增長19.5;基金總支出31 854億元，比上年增長6 041億元，增長率23.4%[2]，整體支出增幅大于收入增幅。2017年國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨傅耐ㄖ?（國發(fā)〔2017〕49號） （以下簡稱“2017年49號文”），成為解決養(yǎng)老金問題，加強社會保障體系建設(shè)的重要舉措。當(dāng)前我國統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與完善主要圍繞1997年國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》 （國發(fā)〔1997〕26號）（以下簡稱“1997年26號文”）為基礎(chǔ)。2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號） （以下簡稱“2005年38號文”）就擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍、確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放、逐步做實個人賬戶、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法等方面繼續(xù)完善我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》 （國發(fā)〔2015〕2號） （以下簡稱“2015年2號文件”），啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革工作，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用①。2018年我國啟動基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，作為實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的過渡方案。

追溯歷史，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險改革已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐。但是，新時代新制度面對舊制度舊問題又衍生出了新問題，比方隱形債務(wù)問題、個人賬戶基金“空賬”運轉(zhuǎn)問題、養(yǎng)老金資金缺口問題、養(yǎng)老保險基金管理上的安全問題等等，產(chǎn)生的諸多問題都直接地影響了新時代我國社會保障體系的健康和可持續(xù)發(fā)展。同樣值得注意的是，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式中的個人賬戶部分已經(jīng)嚴(yán)重擠壓了三支柱中企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。新時代很有必要就個人賬戶未來的發(fā)展方向進(jìn)行深入探討，需要更多穩(wěn)健舉措對風(fēng)險進(jìn)行規(guī)避。本文認(rèn)為新時代應(yīng)以“統(tǒng)賬結(jié)合走向統(tǒng)賬分離，讓部分積累回歸現(xiàn)收現(xiàn)付”為發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步完善我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。

一、新時代我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險聚焦的改革方向

黨的十九大開啟了新時代國家發(fā)展新征程，以人民為中新的發(fā)展取向構(gòu)成了推進(jìn)社會保障制度體系建設(shè)新的時代背景。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險作為新時代滿足城鎮(zhèn)勞動者對美好生活的需要和維系全體人民走向共同富裕的重大制度安排，國家進(jìn)行的一系列制度改革已經(jīng)取得了巨大的成就，但這一制度體系的不平衡不充分發(fā)展格局仍未改變，諸多現(xiàn)實矛盾仍然存在，亟須通過深化改革破除地區(qū)利益、群體利益固化的藩籬，積極穩(wěn)妥地解決好制度分割、公平不足、權(quán)責(zé)不清、多層次缺失等問題。新時代城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險應(yīng)盡快實現(xiàn)法定基本保障制度定型，大力發(fā)展通過市場機(jī)制與社會機(jī)制建立的各種補充保障，全面建成多層次多支柱的社會保障體系。

（一）“統(tǒng)賬結(jié)合”繳費制度中個人賬戶何處去的問題

關(guān)于個人賬戶“做虛”還是“做實”的問題，不同學(xué)者表達(dá)了各自的觀點。在主張做實個人賬戶方面，可分為主張做實個人賬戶及逐步做實個人賬戶兩方面，認(rèn)為個人賬戶由“空賬”到實賬是中國養(yǎng)老保險制度改革成功的關(guān)鍵[3]、是應(yīng)對人口老齡化危機(jī)的關(guān)鍵之策[4]。也有學(xué)者認(rèn)為目前“統(tǒng)賬結(jié)合”模式存在爭議，認(rèn)為“名義賬戶制”是我國養(yǎng)老保障制度的一個理性選擇[5]。目前， “做實個人賬戶”主張已逐步退潮，將8%的個人賬戶作為名義賬戶，即個人權(quán)益記錄的方向正在贏得更多的共識[6]。國家政策在是否做實個人賬戶問題上，經(jīng)歷了“做實—完善—做小做實—思考名義賬戶”的轉(zhuǎn)變。1997年26號文件明確“按本人繳費工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶”;2005年28號文件中明確“逐步做實個人賬戶，完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部為個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”;2013年十八屆三中全會將“做實個人賬戶試點”改為“完善個人賬戶”，再次就是否實行名義賬戶、是否擴(kuò)大個人賬戶比例方面引起學(xué)術(shù)爭議。自2001啟動做實做小個人賬戶試點以來，至2014年底已擴(kuò)展到包括遼寧、吉林、黑龍江等13個省市，2014年底做實個人賬戶資金5 001億元[7]，而2014年底個人賬戶記賬額（即“空賬”）達(dá)40 974億元，2014年后的年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報中就再未單獨列出做實個人賬戶基金的落實情況。同樣，也有不少學(xué)者反對制度建立伊始就在基本養(yǎng)老保險中引入個人賬戶，個人賬戶的多繳多得的激勵假想并沒有實現(xiàn)[8]。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生了歷史遺留問題，部分省份養(yǎng)老金收不抵支問題嚴(yán)峻，個人賬戶的存在增加了我國養(yǎng)老保險制度的改革難度。因此， “統(tǒng)賬結(jié)合”繳費制度中個人賬戶是否繼續(xù)做實，成為左右我國養(yǎng)老保險基金安全運營的關(guān)鍵因素。

（二）擴(kuò)大養(yǎng)老保險基金來源的問題

擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，實行由國家、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險費用的辦法，建立投保繳費與養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)掛鉤機(jī)制，劃撥國有資產(chǎn)財政補貼，建立養(yǎng)老基金增值機(jī)制是目前擴(kuò)充養(yǎng)老保險基金的主要渠道，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金投資運營是新形勢下各級政府的重要工作。自2000年全國社會保障基金成立運作以來，整體投資收益良好，2016年，社保基金權(quán)益投資收益額319.40億元，投資收益率1.73%[9]。2016年，財政性撥入全國社保基金資金和股份700.60億元，其中中央財政預(yù)算撥款200億元;國有股減轉(zhuǎn)持資金和股份185.00億元;彩票公益金315.60億元②。目前已有廣東、山東、廣西壯族自治區(qū)等九個省份與全國社會保障基金理事會簽訂《基本養(yǎng)老保險基金委托投資合同》。養(yǎng)老保險金收益的擴(kuò)大意味著養(yǎng)老金支出比例的提升，從2012年1 686元到2016年的2 362元，全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金（養(yǎng)老金中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分）增長了676元，年均增長8.8%[10]。2017年人社部、財政部明確調(diào)整企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老基金水平，總體上調(diào)5.5%左右。2017年49號文的首要目標(biāo)為以彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期企業(yè)職工享受視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口為基本目標(biāo)，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。因此，擴(kuò)大養(yǎng)老保險基金的來源渠道、社會發(fā)展成果全民共享、穩(wěn)定提升基本養(yǎng)老金待遇水平成為新時代保障我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度穩(wěn)健運行的發(fā)展理念。

在養(yǎng)老金“節(jié)流”方面，2018年我國政府正在研究適時出臺漸進(jìn)式延遲退休年齡等方案措施，其基本圍繞“小步慢走，漸進(jìn)到位”的原則為公眾做好心理準(zhǔn)備。另外，我國逐年降低了基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇的上調(diào)比例，2018年總體上調(diào)的5.5%為歷年最低。

（三）實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌問題

目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金尚處省級統(tǒng)籌階段，通過實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，逐步解決各地區(qū)在職工基本養(yǎng)老保險基金收支等極不平衡的矛盾是政府和學(xué)者的一致主張。實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，將會從根本上解決養(yǎng)老保險基金省域平衡問題，進(jìn)一步提升養(yǎng)老金的共濟(jì)能力和使用效率，促進(jìn)勞動力的合理流動。2010年《社會保障法》中規(guī)定： “基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”;國家“十二五”規(guī)劃及社會保障“十二五”規(guī)劃中表述變?yōu)椤皩崿F(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”;國家“十三五”規(guī)劃和社會保障“十三五”規(guī)劃中表述為“實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。從2013年中央啟動新一輪養(yǎng)老保險頂層設(shè)計以來，應(yīng)構(gòu)建什么樣的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌制度一直存在兩種思路，一是真正意義上的全國統(tǒng)籌，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央統(tǒng)收統(tǒng)支;二是采取省級統(tǒng)籌的方式，建立中央調(diào)劑金，各省上交調(diào)劑金互補余缺?？紤]到全國統(tǒng)籌工作難以一步到位，十九大以來中央進(jìn)一步明確將實施全國統(tǒng)籌的范圍明確界定為職工基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，即社會統(tǒng)籌部分，并于2018年啟動基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，作為實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的過渡方案。

二、目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險面臨的問題

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度仍未真正“并軌”

2015年2號文件指出“實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，單位繳費比例為本單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人繳費工資的8%，按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。建立健全基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌;暫不具備條件的，可先實行省級基金調(diào)劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。建立職業(yè)年金制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費……”目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的并軌僅限于制度模式上的并軌，一改先前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員靠吃財政飯的局面，轉(zhuǎn)變?yōu)槔U養(yǎng)老金，從單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會養(yǎng)老。然而，2015年2號文件中指出“機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用”。因此，同為城鎮(zhèn)職工工作人員，其基本養(yǎng)老保險基金仍未實現(xiàn)真正意義上的并軌，仍然存在基金雙軌制?；痣p軌制的存在，無法體現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的共濟(jì)性;同樣，基金雙軌制的存在，也影響了事業(yè)單位改革過程中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作的難度③。

（二）轉(zhuǎn)軌改制中產(chǎn)生的隱形債務(wù)問題

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)歷了由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的改革。根據(jù)1997年26號文，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金繳費人群及領(lǐng)取人群分為三類：決定實施后參加工作的職工;決定實施前已經(jīng)離退休的人員;決定實施前參加工作、實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員。在養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)制改革中，由于已經(jīng)工作和退休的人員沒有過去的積累，而他們又必須按照新制度領(lǐng)取養(yǎng)老金，其中他們應(yīng)得的卻沒有“積累”的部分就被稱為養(yǎng)老金隱形債務(wù)，隱形債務(wù)產(chǎn)生了個人賬戶基金“空賬”運轉(zhuǎn)的問題。實際上，用新收繳的和借用積累的個人賬戶的基金為“老人”和“中人”發(fā)放養(yǎng)老金仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，2015年個人賬戶“空賬”額達(dá)到47 144億元[11]。養(yǎng)老金隱形債務(wù)問題即歷史缺口問題也是造成目前養(yǎng)老金資金缺口的重要原因，使得我國目前退休人員養(yǎng)老金的漲幅也創(chuàng)歷史新低。2016年我國平均職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比為2.80[12]。由于隱形債務(wù)問題和嚴(yán)峻人口老齡化背景下?lián)狃B(yǎng)比的降低，部分省份的養(yǎng)老金累計結(jié)余已為負(fù)數(shù)，如黑龍江省2016年養(yǎng)老基金赤字為232億元。

（三）養(yǎng)老金資金缺口問題

造成目前養(yǎng)老金資金缺口問題主要存在三方面原因，其一，養(yǎng)老保險制度尚處于省級統(tǒng)籌，有的甚至處于省級以下，導(dǎo)致各地區(qū)之間養(yǎng)老金收支結(jié)余無法互濟(jì)，部分養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)比高的地區(qū)因收不抵支產(chǎn)生了養(yǎng)老金缺口;其二，制度轉(zhuǎn)軌帶來的隱形成本，由現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累制轉(zhuǎn)變過程中，參保人員積累下來的、未來領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，突出體現(xiàn)在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度所提供的、在舊制度中已退休的“老人”養(yǎng)老金待遇中扣除基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，以及參加新制度的“中人”退休者的過渡性養(yǎng)老金支出的費用上，此兩筆支出形成了養(yǎng)老保險制度的歷史缺口[13]。我國退休人員領(lǐng)取到的養(yǎng)老金分為個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分，根據(jù)政策個人賬戶養(yǎng)老金為個人賬戶儲存額除以國家規(guī)定的計發(fā)月數(shù)，個人賬戶的錢領(lǐng)完后，若退休人員健在，則仍由政府繼續(xù)發(fā)給個人賬戶養(yǎng)老金，個人不用再續(xù)繳費，此部分也造成了養(yǎng)老金資金缺口的問題;其三，由于快速人口老齡化、基金增值能力不強等一系列問題所導(dǎo)致的養(yǎng)老保險基金支出增長率超過收入增長率而出現(xiàn)的缺口。養(yǎng)老金資金缺口問題進(jìn)一步加劇了對政府財政的依賴，2016年各級財政補貼資金達(dá)6 511億元。

（四） “統(tǒng)賬結(jié)合”制度個人賬戶基金“空賬”運轉(zhuǎn)問題

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變中，按照制度設(shè)計，對已退休人員發(fā)放的養(yǎng)老金是通過社會統(tǒng)籌部分解決的，但是由于新制度模式剛建立不久，現(xiàn)在的退休者沒有或者很少有個人賬戶部分的積累，養(yǎng)老金又要根據(jù)新制度視同繳費進(jìn)行發(fā)放，導(dǎo)致社會統(tǒng)籌部分資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法支付龐大退休群體的養(yǎng)老金數(shù)額。為了應(yīng)對空前巨大的養(yǎng)老金需求，國家規(guī)定企業(yè)的繳費率維持在20%，個人繳費率維持在11%作為個人賬戶部分，社會統(tǒng)籌部分資金無法落實，只能透支個人賬戶基金。由于我國社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分的資金是合并管理，也為挪用個人賬戶資金填補退休群體養(yǎng)老金提供了便捷。個人賬戶養(yǎng)老基金的透支，產(chǎn)生了個人賬戶“空賬”運轉(zhuǎn)問題，即通常所說的名義賬戶問題。在該模式下，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制，是養(yǎng)老金現(xiàn)在向未來的透支，是老人對新人的透支。隨著人口老齡化速度加快，撫養(yǎng)比的降低，若無法出臺切實可行的解決方法，我國將面臨巨大的養(yǎng)老金風(fēng)險，甚至動搖我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的根基。

2001年我國開始啟動新一輪養(yǎng)老保險改革試點工作，主要圍繞做實做小個人賬戶、提高養(yǎng)老金繳費比例、改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法、社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分養(yǎng)老基金分開管理，個人賬戶養(yǎng)老金全部由個人繳費產(chǎn)生，單位繳費不再劃入個人賬戶部分。在試點工作中發(fā)現(xiàn)做實個人賬戶難度較大、問題較多，養(yǎng)老金亟須定型。據(jù)了解，到2010年中央財政對最早做實賬戶的遼寧省的做實試點補貼處于暫時中止?fàn)顟B(tài)，并特批遼寧省向已經(jīng)做實的個人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，這意味著遼寧省做實個人賬戶的試點幾近失敗。因此，政府開始致力于加強養(yǎng)老金層次統(tǒng)籌，希望增加養(yǎng)老金互濟(jì)性的同時減少部分地區(qū)養(yǎng)老金赤字問題。

（五）養(yǎng)老保險基金管理上的安全問題

養(yǎng)老保險基金的保值增值及安全管理問題事關(guān)重大。目前，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余近四萬億，但已經(jīng)歸集并投入市場運營的資金僅占一小部分，不僅沒有發(fā)揮養(yǎng)老金基金投資運營在實現(xiàn)保值增值和增加基金籌資來源方面的重要作用，而且大量養(yǎng)老金基金貶值的問題依然存在。2005年38號文指出“基本養(yǎng)老保險基金要納入財政專戶，實行收支兩條線管理，嚴(yán)禁擠占挪用。國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現(xiàn)保值增值?！?997年26號文指出“抓緊制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理條例，加強對養(yǎng)老保險基金的管理?；鸾Y(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于2個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)”。部分省份為了促進(jìn)養(yǎng)老金增值保值，出臺專門文件開展養(yǎng)老金入市工作，如2018江蘇省出臺《省政府辦公廳關(guān)于歸集企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金委托投資運營資金的通知》，省政府研究決定，省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金委托投資運營額為1 000億元，采取保底收益方式委托投資，投資期限5年。截至目前全國已有九個省份與全國社會保障基金理事會簽訂了委托投資協(xié)定，委托投資的金額是4 300億元，加上江蘇省的1 000億元，全國養(yǎng)老金入市規(guī)模已達(dá)5 300億元[14]。2015年國務(wù)院出臺《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》 （國發(fā)〔2015〕48號） （以下簡稱“2015年48號文”），為企業(yè)年金、全國社會保障基金和基本養(yǎng)老保險基金三大支柱中的基本養(yǎng)老金投資提供了規(guī)范辦法?；攫B(yǎng)老保險基金是百姓的養(yǎng)命保命錢，但由于目前我國投資機(jī)制尚存在不足、市場機(jī)制尚不成熟、危害養(yǎng)老金安全的事件時有發(fā)生。因此，國家政府應(yīng)務(wù)必重視養(yǎng)老保險基金管理上的安全問題。

三、完善我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的對策建議

我國養(yǎng)老保險基金的問題不是總量而是結(jié)構(gòu)不當(dāng)，第一層次的基本養(yǎng)老基金一支獨大，而第二、三層次養(yǎng)老保險基金的儲備和發(fā)展明顯不足。新時代在多層次養(yǎng)老保險制度框架之下，第一層次要立足于?；荆M(jìn)一步降低替代率，為第二、三層級養(yǎng)老金發(fā)展留出空間。此外，新時代應(yīng)加強對“無保者”的覆蓋，目前我國尚有8 500萬的“無保者”，主要包括靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員（互聯(lián)網(wǎng)業(yè)、快遞業(yè)等）、中小企業(yè)人員等三種群體，特別是以農(nóng)民工為主體的從業(yè)人員。

（一）停止做實個人賬戶

本文主張我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險新制度建立伊始就不該引入個人賬戶部分，走“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的部分積累制之路。個人賬戶背離了公共養(yǎng)老金的互助互濟(jì)功能，且實踐證明，個人賬戶“多繳多得”的激勵設(shè)想并沒有實現(xiàn)。個人賬戶在理論上屬于私人財產(chǎn)，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險屬社會保險，兩者僅在性質(zhì)屬性上就存在著悖逆。但是，由于我國目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍然由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，且關(guān)于社會保險制度存在的問題不能短時間內(nèi)打破，否則將會帶來極其嚴(yán)重的后果。因此，在停止做實個人賬戶的改革工作中應(yīng)以循序漸進(jìn)的基本原則進(jìn)行。

第一，優(yōu)化名義賬戶記賬功能。我國在做實個人賬戶試點中效果并不理想，產(chǎn)生的問題較多，難度較大，但目前我國養(yǎng)老金尚處于省級統(tǒng)籌階段，部分省份個人賬戶處于“空賬”運行狀態(tài)，難以短時間內(nèi)有效解決轉(zhuǎn)軌中產(chǎn)生的問題。因此，應(yīng)將個人賬戶轉(zhuǎn)為名義賬戶，進(jìn)一步優(yōu)化其記賬功能。名義賬戶作為維護(hù)目前制度穩(wěn)定性和連續(xù)性的折中方式，最終應(yīng)使得我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制，具體操作上保持現(xiàn)有統(tǒng)賬結(jié)合模式不變，將職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶，并逐步縮小個人賬戶的繳費比例。目前應(yīng)客觀權(quán)衡個人賬戶的雙面效應(yīng)，停止做實個人賬戶試點工作，將個人賬戶轉(zhuǎn)為名義賬戶，研究出臺相關(guān)舉措，穩(wěn)步解決個人賬戶所帶來的負(fù)面效應(yīng)。名義賬戶是新時代城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的重要舉措，是逐步取締個人賬戶，發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險制度的過渡方式。

第二，逐步將社會統(tǒng)籌和個人賬戶分離，將個人賬戶部分逐步變?yōu)榈谌еＪ较碌膫€人養(yǎng)老金制度，回歸市場。將個人賬戶從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中分離出來是我國社會養(yǎng)老保險改革的一條根本之路，個人賬戶應(yīng)逐步演變?yōu)樽栽感詢π铕B(yǎng)老金，但個人賬戶的分離工作還需要其他參量的改革來配合，否則制度的收支平衡就會出現(xiàn)嚴(yán)重的問題。

（二）逐步合并機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度

目前我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革同步進(jìn)行，退休人員年基本養(yǎng)老金總體上調(diào)比例也相對一致，但兩者的養(yǎng)老保險基金尚處于各自為營的狀態(tài)，缺乏互助共濟(jì)性，沒有實現(xiàn)真正意義上的并軌。國家為了降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的阻力，保障職工待遇水平不降低，2015年2號文件中規(guī)定為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立職業(yè)年金制度④。截止到2016年，全國共有公務(wù)員719萬人，雖相較于巨大的城鎮(zhèn)職工（該地方不包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員）數(shù)量無足輕重，但仍然不符合社會保險的發(fā)展理念。

第一，合并機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分。由于個人賬戶的激勵機(jī)制和目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中個人賬目“空賬”運行的問題，會影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員對于基本養(yǎng)老保險基金合并的擔(dān)憂。因此，應(yīng)僅限于合并基本養(yǎng)老保險基金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，實現(xiàn)職工全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌互濟(jì)。

第二，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險中的職業(yè)年金和個人賬戶單獨管理。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的薪金水平較為穩(wěn)定，為了區(qū)別對待，提供暫時性的過渡方案，應(yīng)對機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險中的職業(yè)年金和個人賬戶基金單獨管理運營?？傊?，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在改革過程中應(yīng)以建立更加公平、可持續(xù)的職工基本養(yǎng)老保險體系為根本出發(fā)點。

（三）健全國有資本劃撥社保機(jī)制

2017年49號文就進(jìn)一步劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸬膶嵤┓桨高M(jìn)行了規(guī)范，該舉措力求通過適度的財政支持實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金精算平衡，也能視為我國政府為基本養(yǎng)老保險制度改革過程中產(chǎn)生的歷史遺留問題提供漸進(jìn)式的補救措施。劃撥的國有股權(quán)作為基本養(yǎng)老保險基金的重要組成部分，應(yīng)嚴(yán)格確保資金的安全性，根據(jù)國有企業(yè)的級別分別委托全國社會保障基金會或地方國有獨資公司獨立運行、單獨建賬核算，確保?？顚Ｓ?。由于我國目前社?；鹕刑幵谑〖壗y(tǒng)籌階段，部分省份對基金的運營能力水平不一，將會產(chǎn)生“搭便車”的問題。因此，中央政府應(yīng)對國有資本具體的運作管理辦法進(jìn)行細(xì)化，加強對國有資本在運營過程中的監(jiān)管，同時，劃轉(zhuǎn)基金在中央和地方運營過程中也應(yīng)參照2015年48號文中的相關(guān)規(guī)定。

全國社會保障基金理事會作為我國重要的養(yǎng)老金投資運營機(jī)構(gòu)，除了加強對全國社會保障基金的運作之外，應(yīng)積極與各個省份建立委托協(xié)定，統(tǒng)一運作基本養(yǎng)老保險基金。全國社會保障基金理事會應(yīng)著眼并服務(wù)于實現(xiàn)全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌工作，完善養(yǎng)老基金運營投資模式，強化養(yǎng)老保險基金抗風(fēng)險能力。

（四）加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌

加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌工作，建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，是有效解決各地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險基金收支極不平衡矛盾的關(guān)鍵之舉?；攫B(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度能夠均衡地區(qū)之間由于人口結(jié)構(gòu)，特別是人口的流動導(dǎo)致的撫養(yǎng)比差異過大帶來的養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)，調(diào)劑余缺，進(jìn)一步在全國范圍發(fā)揮養(yǎng)老保險互助共濟(jì)作用，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》（人社部發(fā)〔2017〕72號）的要求，各地要在基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。中央要盡快制定基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度相關(guān)辦法，根據(jù)各省的養(yǎng)老金收支情況及在不斷完善省級預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，加強對基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一調(diào)度使用。

（五）逐步調(diào)整養(yǎng)老金構(gòu)成比例和提升養(yǎng)老金待遇水平

目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的包含企業(yè)繳費費率20%和個人繳費費率8%，由于我國企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險兩支柱尚處于發(fā)展中，對第一支柱即基本養(yǎng)老保險的依賴極大，難以應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老金風(fēng)險。因此，應(yīng)積極調(diào)整養(yǎng)老金構(gòu)成比例，增強二三支柱的發(fā)展。養(yǎng)老金體系中二三支柱的發(fā)展才是真正提升養(yǎng)老金待遇水平的重要方式，而第一支柱僅僅是保障基本，實現(xiàn)社會互濟(jì)。

第一，加緊探索建立第三支柱的個人養(yǎng)老金制度。統(tǒng)賬結(jié)合中的個人賬戶部分應(yīng)成為未來脫離社會保險，并作為第三支柱中儲蓄式繳費的重要組成部分。我國基本養(yǎng)老保險的發(fā)展擠占了二三支柱的發(fā)展，無法在三支柱間形成責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，養(yǎng)老金的投資運營也僅僅是通過政府進(jìn)行宏觀把控，效率較低。第三支柱模式的建立，政府應(yīng)在三方面給予回應(yīng)。其一，個人賬戶儲蓄式的激勵機(jī)制;其二，政府強有力的稅收遞延激勵;其三，多渠道多模式的養(yǎng)老金投資增值激勵。第三支柱養(yǎng)老保險制度建設(shè)過程中，要合理分擔(dān)國家、用人單位、個人養(yǎng)老責(zé)任的要求，遞次推動三支柱養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)。截止到2017年底，第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金取得了積極進(jìn)展，全國已經(jīng)有8萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)達(dá)到了2 300多萬人，積累基金近1.3萬億元[15]。新時代第三支柱個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險應(yīng)正式進(jìn)入制度建設(shè)啟動階段，促進(jìn)與我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的有效銜接。

第二，劃轉(zhuǎn)個人繳費中的部分比例作為第三支柱基金，交由商業(yè)保險公司運營。省級政府可將通過委托地方商業(yè)保險公司為職工建立第三支柱中的個人賬戶，政府可以PPP模式鼓勵民間資本成立商業(yè)保險公司參與養(yǎng)老金運營。個人賬戶部分要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，全國社會保障基金理事會要加強對各地方養(yǎng)老金投資運營的監(jiān)管和支持引導(dǎo)。中央政府可先期通過選取部分資本市場發(fā)育較好的省市作為試點，要保障從個人賬戶劃轉(zhuǎn)出去的部分的收益率不能低于先期。

四、總結(jié)

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的改革不應(yīng)只著眼于自身的改革，還應(yīng)統(tǒng)籌對第二三支柱的影響。養(yǎng)老保險是一個體系，僅僅想通過依賴基本養(yǎng)老保險是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對巨大的人口老齡化壓力的。職業(yè)年金和企業(yè)年金、商業(yè)化養(yǎng)老保險在發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險體系發(fā)展過程中起到了很好的作用。當(dāng)前，我國應(yīng)圍繞十九大精神，加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌工作，將個人賬戶所帶來的消極影響最大化地降低，國家要正視自己的角色和責(zé)任，提高市場主體在養(yǎng)老金增值保值工作中的重要性。此外，名義賬戶不應(yīng)一直存在，僅僅是為了制度改革所做出的折中辦法。

注釋：

① ?詳細(xì)內(nèi)容見《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》 （國發(fā)〔2015〕2號），文件決定對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。② ?詳見2016年度《全國社會保障基金理事會社?；鹉甓葓蟾妗贰?/p>

③ ?詳見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），文件指出劃分事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。

④ ?2015年2號文件中規(guī)定： “建立職業(yè)年金制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休后，按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇”。

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