劉亮軍

摘?要：隨著《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（修訂草案）的即將實(shí)施，各級(jí)政府如何支持和規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)監(jiān)管備受社會(huì)關(guān)注。新法新政下，非營(yíng)利性民辦高校將成為中國(guó)民辦高等教育的主體力量，更加凸顯公益性。文章立足政府治理視角，圍繞非營(yíng)利性民辦高校實(shí)際問題，分析政府如何開展規(guī)制監(jiān)管。研究表明，通過“完善組織機(jī)構(gòu)、明確監(jiān)管重點(diǎn)、建立約束機(jī)制”三項(xiàng)監(jiān)管措施，為政府規(guī)制監(jiān)管非營(yíng)利性民辦高校提供了“善治”選擇，可為發(fā)揮民辦教育分類管理中政府職能的效度提供有益參考。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利性民辦高校;政府監(jiān)管;治理策略

2016年以來，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育進(jìn)一步發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）等系列法律和文件的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)民辦高等教育進(jìn)入分類管理、分類發(fā)展的新時(shí)代。截止2019年2月，有29個(gè)省級(jí)行政區(qū)域出臺(tái)了關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見。在新的“二分法”背景下，民辦高?！盃I(yíng)非”選擇仍在過渡期。2019年3月27日，在教育部辦公廳印發(fā)的《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2019年工作要點(diǎn)》中指出：規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為，研究制定非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理、財(cái)務(wù)監(jiān)管和民辦高校內(nèi)部治理等辦法。這充分說明，政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校監(jiān)管的適切性需求。目前研究非營(yíng)利性民辦高校政府規(guī)制監(jiān)管的較少，石邦宏（2008）提出“監(jiān)管民辦高校教育質(zhì)量”，雋同強(qiáng)（2011）和潘留仙、陳文聯(lián)（2015）提出“非營(yíng)利性民辦高校約束機(jī)制建設(shè)”等問題，這些研究提出民辦高校發(fā)展需要政府“善治”監(jiān)管，而政府的“善治”監(jiān)管需要可行的監(jiān)管政策支撐。老子曰：“政善治，事善能?！?著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為：善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治程度越高，管理的有效性也就越高。[1]政府“善治”成為新時(shí)代政府監(jiān)管民辦高校進(jìn)行分類發(fā)展的主要舉措，不容忽視。為此，本文嘗試轉(zhuǎn)換研究角度，站在政府治理視角，正視非營(yíng)利性民辦高校規(guī)制監(jiān)管存在的現(xiàn)實(shí)問題，聚焦“組織建設(shè)、管控重點(diǎn)和機(jī)制約束”等問題，強(qiáng)化政府規(guī)制監(jiān)管的“善治”行為，積極回應(yīng)國(guó)家制定非營(yíng)利性民辦高校政府監(jiān)管政策的切實(shí)需要。

一、非營(yíng)利性民辦高校政府監(jiān)管是促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的要求

“支持與規(guī)范”是國(guó)家對(duì)民辦高等教育發(fā)展和治理的法理定位，一手抓支持，一手促規(guī)范，兩者缺一不可，共同組成了我國(guó)民辦高等教育的政策體系。在支持和規(guī)范中，規(guī)范是基礎(chǔ)和前期，若不能實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展，加大支持就失去了意義，加大支持建立在規(guī)范發(fā)展的前提下。當(dāng)前，非營(yíng)利性民辦高校的舉辦方存在經(jīng)濟(jì)利益訴求，學(xué)校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的不合理、辦學(xué)行為的不規(guī)范等原因決定政府須加大規(guī)制監(jiān)管。

（一）防止非營(yíng)利性民辦高校舉辦方逐利傾向的需要

投資總是在尋找某種利益，不圖利益回報(bào)的投資往往是缺乏責(zé)任的行為。 [2]我國(guó)民辦高等教育辦學(xué)的基本特征是投資辦學(xué)。[3]逐利是我國(guó)民辦高校在初級(jí)發(fā)展階段投資辦學(xué)的必然特性。實(shí)施分類管理后，大多數(shù)民辦高校會(huì)選擇成為非營(yíng)利性民辦高校，但是其舉辦者并不會(huì)在短期內(nèi)完全改變投資辦學(xué)的訴求。舉辦者會(huì)利用自己對(duì)民辦高校的控制權(quán)，通過多種方式獲得回報(bào)，若不加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的規(guī)制監(jiān)管，分類管理會(huì)存在流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。首先，舉辦者可以利用舉辦者變更的方式獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，民辦高校的舉辦者可以是社會(huì)組織（主要是投資公司）或個(gè)人，舉辦者享受特定的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。舉辦者變更實(shí)際上就是學(xué)校舉辦權(quán)的交易行為，容易導(dǎo)致學(xué)校資源的外流?！睹翊俜ā沸薷囊院?，國(guó)內(nèi)多所民辦高校將舉辦者由自然人變更為教育公司。舉辦者變更為教育公司以后，公司層面的股東變更只需要在工商部門登記，民辦高校的實(shí)際控制人往往通過公司層面的股東變更獲利，教育行政部門很難實(shí)施有效的監(jiān)管。目前已有部分民辦高校舉辦者通過轉(zhuǎn)讓、變更學(xué)校獲取數(shù)億元經(jīng)濟(jì)收益。其次，舉辦者的關(guān)聯(lián)交易缺乏有效的監(jiān)管手段。在投資逐利理念下，部分“非營(yíng)利性民辦高?！钡霓k學(xué)者，以“非營(yíng)利之名”既獲得國(guó)家稅收等有關(guān)優(yōu)惠政策，又通過有關(guān)協(xié)議和關(guān)聯(lián)交易方式獲得利潤(rùn)，在某種程度上導(dǎo)致宏觀層面推導(dǎo)的民辦教育分類管理失去現(xiàn)實(shí)意義。[4]據(jù)有關(guān)媒體統(tǒng)計(jì)，《民促法》修訂公布后不到2年的時(shí)間，已有民生教育、新高教集團(tuán)、宇華教育集團(tuán)、春來教育集團(tuán)等7家教育公司在港股上市。截止目前，A股或港股已經(jīng)或擬證券化的民辦高校共33所（其中獨(dú)立學(xué)院9所、獨(dú)立設(shè)置的民辦本科院校14所、民辦?？?0所）。這些上市的教育公司所控制的民辦高校，大多都準(zhǔn)備選擇非營(yíng)利性民辦高校，上市教育公司的大部分利潤(rùn)均通過關(guān)聯(lián)交易的方式從高校獲得，這種關(guān)聯(lián)交易也會(huì)損害學(xué)校自身的利益。所以，非營(yíng)利性民辦高校舉辦者的逐利傾向要求政府加大規(guī)制監(jiān)管。

（二）完善非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的需要

非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)是其科學(xué)管理和可持續(xù)發(fā)展的核心問題，是彰顯辦學(xué)能力和管理水平的重要標(biāo)志。首先，內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的不合理制約學(xué)校民主決策與科學(xué)發(fā)展。民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委主要發(fā)揮政治核心、保障監(jiān)督職能。但在實(shí)際中仍有部分民辦高校董事會(huì)攬權(quán)較多，權(quán)力較大，聘任的校長(zhǎng)成為“打工者”，校長(zhǎng)治校職權(quán)沒有得到保障，選派的黨委書記雖然在黨務(wù)方面職責(zé)明確，但參與學(xué)校董事會(huì)進(jìn)行重大決策方面的話語(yǔ)權(quán)不夠。董事會(huì)、黨委和行政職能在民主管理、群策群力、分工合作等方面還存在錯(cuò)位，校內(nèi)頂層的“三駕馬車”還沒有形成并駕齊驅(qū)之勢(shì)，導(dǎo)致民辦高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)存在問題，在一定程度上影響學(xué)?？茖W(xué)決策與管理效率。其次，普遍而濃厚的家族化影響非營(yíng)利性民辦高校健康發(fā)展。當(dāng)前民辦高校存在橫向和縱向兩個(gè)方面的家族化。橫向家族化是指多個(gè)家庭成員共同擔(dān)任民辦高校要職參與學(xué)校管理，縱向家族化是指舉辦者子女接班成為新的決策者。一定范圍內(nèi)的家族化管理有利于民辦高校提高決策和管理效率，但若存在某些家庭成員素養(yǎng)不高、家庭內(nèi)部關(guān)系不和的現(xiàn)象，甚至有的學(xué)校因此產(chǎn)生激烈矛盾而導(dǎo)致學(xué)校倒閉，嚴(yán)重制約和阻礙了學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。第三，民辦高校監(jiān)事監(jiān)督職能存在缺失?！睹翊俜ā肥状翁岢鲆晟泼褶k學(xué)校的監(jiān)督機(jī)制，《若干意見》也提出民辦學(xué)校要建立監(jiān)事（會(huì)）。監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督民辦高校規(guī)范辦學(xué)、科學(xué)決策的重要機(jī)構(gòu)。根據(jù)調(diào)查，目前很多非營(yíng)利性民辦高校建立的監(jiān)事會(huì)，仍是由舉辦方家族成員擔(dān)任監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，主要存在履行監(jiān)督職能不夠，監(jiān)事權(quán)限發(fā)揮不夠甚至成為擺設(shè)，直接參與學(xué)校重大事項(xiàng)決策較少的問題，造成監(jiān)事會(huì)監(jiān)督工作職能缺失、師生及利益相關(guān)者權(quán)益得不到有效保障。綜上所述，非營(yíng)利性民辦高校法人治理的不完善需要政府加強(qiáng)規(guī)制監(jiān)管。

（三）規(guī)范非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)行為的需要

非營(yíng)利性民辦高校規(guī)范辦學(xué)是其贏得社會(huì)正面形象的重要載體，是民辦高校賴以生存的基本條件。然而，仍有部分非營(yíng)利性民辦高校在財(cái)務(wù)管理、師資隊(duì)伍建設(shè)和教學(xué)質(zhì)量等方面存在一些不適當(dāng)行為，給民辦高校帶來較大的負(fù)面影響。首先，財(cái)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)導(dǎo)致學(xué)校產(chǎn)生一定的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)?！懊褶k高校投資辦學(xué)的性質(zhì)決定了其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的必然性，而這其中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最主要、最關(guān)鍵、也最具破壞性?！盵5]民辦高校由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的特殊性，財(cái)務(wù)管理實(shí)行的仍是集中制管控。大多數(shù)學(xué)校沒有實(shí)行經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)劃與預(yù)算制度，在學(xué)校財(cái)務(wù)管理執(zhí)行與監(jiān)督方面存在漏洞。經(jīng)費(fèi)使用中也存在一些變換或調(diào)整支出范圍的問題，在經(jīng)費(fèi)設(shè)立、保障配置、監(jiān)管審計(jì)等方面規(guī)范不夠，造成經(jīng)費(fèi)使用效率不高，制約辦學(xué)效益。其次，教師人事管理不規(guī)范造成學(xué)校辦學(xué)聲譽(yù)下降。民辦高校教師人事關(guān)系基本上是合同聘任制，青年教師在職收入和退休后的社會(huì)保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公辦高校，教師會(huì)把自己工資待遇和保障與同類公辦高校對(duì)比，一有好的機(jī)會(huì)就有人跳槽離開。有的民辦高校不能按時(shí)發(fā)放工資和福利待遇，不能保障教師合法權(quán)益，缺乏必要的人文關(guān)懷，如爆出“開除患癌女教師”等負(fù)面新聞就是例證，降低了民辦高校對(duì)教師的吸引力和民辦高校的社會(huì)聲譽(yù)。第三，主要教學(xué)環(huán)節(jié)質(zhì)量問題造成學(xué)校的社會(huì)信任危機(jī)。大多數(shù)非營(yíng)利性民辦高校是非學(xué)歷教育升格為高職或高職升格為本科的院校，學(xué)校定位于應(yīng)用型人才培養(yǎng)，部分民辦高校的學(xué)生校外實(shí)習(xí)教學(xué)一直沿襲高職階段的固有模式，定期組織學(xué)生到校外企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)實(shí)習(xí)鍛煉，由于企業(yè)用工時(shí)間和生產(chǎn)實(shí)際的不同，很多專業(yè)的學(xué)生被安排到與所學(xué)專業(yè)對(duì)口率不高的崗位進(jìn)行跟崗，因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間和勞動(dòng)強(qiáng)度等問題，造成學(xué)生與企業(yè)發(fā)生摩擦，進(jìn)而學(xué)生家長(zhǎng)也與學(xué)校產(chǎn)生矛盾，家長(zhǎng)又會(huì)把問題訴至社會(huì)媒體，媒體報(bào)道造成社會(huì)對(duì)民辦高校教學(xué)質(zhì)量的有效度產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響民辦高校的整體辦學(xué)聲譽(yù)。

二、非營(yíng)利性民辦高校政府監(jiān)管的三大缺失

政府規(guī)制監(jiān)管是促進(jìn)非營(yíng)利性民辦高校發(fā)展與規(guī)范不可或缺的重要手段。民辦教育實(shí)施分類管理后，政府規(guī)制監(jiān)管的質(zhì)量直接決定了國(guó)家支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的效度。當(dāng)前，非營(yíng)利性民辦高校政府規(guī)制監(jiān)管主要存在組織機(jī)構(gòu)不健全、規(guī)制監(jiān)管重點(diǎn)不明確、規(guī)制監(jiān)管機(jī)制不完善等三個(gè)方面的問題。

（一）監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)薄弱

非營(yíng)利性民辦高校占據(jù)民辦高等教育的三分之二體量，但是政府監(jiān)管非營(yíng)利性民辦高校的組織建設(shè)還較薄弱。首先，政府規(guī)制監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)不健全。在國(guó)家層面沒有專門的民辦教育行政管理機(jī)構(gòu)，只在教育部發(fā)展規(guī)劃司下設(shè)民辦教育管理處，部門工作人員少，研究制定落實(shí)民辦教育政策措施的人力資源明顯不足，難以把握全國(guó)民辦高校實(shí)際動(dòng)態(tài);在地方層面只有部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立民辦教育處（科），同樣是人員少。從國(guó)家到地方的監(jiān)管沒有形成體系，監(jiān)管口徑也不一致。各級(jí)政府對(duì)民辦高校的規(guī)制監(jiān)管普遍存在“四不”現(xiàn)象，即機(jī)構(gòu)不健全、人員不到位、職責(zé)不明確、監(jiān)管不深入。民辦高校在辦學(xué)實(shí)際工作中遇到問題時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)無處咨詢、無法推進(jìn)、無能為力。其次，行政部門多頭規(guī)制監(jiān)管問題普遍存在。根據(jù)《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施<國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見>任務(wù)分工方案》，教育、民政、工商、稅務(wù)、公安、消防、衛(wèi)生等部門都負(fù)有對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管職責(zé)，要對(duì)民辦高校進(jìn)行規(guī)制監(jiān)管，但是各部門監(jiān)管民辦高校的制度和實(shí)際行動(dòng)無法形成組織合力，沒有實(shí)現(xiàn)主管部門牽頭，協(xié)助部門配合，齊抓共管的統(tǒng)一治理模式。一些省份尚未建立相應(yīng)的省級(jí)民辦教育聯(lián)席會(huì)議制度。有些行政部門把民辦高校作為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)看待，對(duì)民辦高校開展規(guī)制監(jiān)管工作時(shí)經(jīng)常是集權(quán)式干預(yù)多、服務(wù)少，管理越位或者缺位多，協(xié)同服務(wù)少，造成規(guī)制監(jiān)管主管部門權(quán)力較大、民辦高校辦學(xué)自主性較弱的局面。

（二）監(jiān)管的重點(diǎn)不明確

政府規(guī)制監(jiān)管非營(yíng)利性民辦高校的制度未明確監(jiān)管重點(diǎn)，以至于在實(shí)際工作中監(jiān)管抓手不夠。首先，內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不合理。非營(yíng)利性民辦高校的發(fā)展屬性決定了其治理結(jié)構(gòu)的單一性。創(chuàng)辦者仍實(shí)行“家族化、夫妻店、兄弟連”的“自主任性”中小企業(yè)管理模式。[6]有的學(xué)校認(rèn)為只要規(guī)模不減，學(xué)校就一直會(huì)立于不敗之地，而任性單一的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)民辦高等教育由粗放到精細(xì)化的發(fā)展需求，特別是政府、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等利益相關(guān)者都在關(guān)注自己的利益保障，學(xué)校內(nèi)部治理制度存在明顯不足。其次，資產(chǎn)和財(cái)務(wù)一直未得到有效監(jiān)管。比如教育部25號(hào)令要求民辦學(xué)校進(jìn)行資產(chǎn)過戶，但是仍有大量的民辦高校沒有進(jìn)行資產(chǎn)過戶?！睹翊俜ā芬?guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵占。但根據(jù)筆者對(duì)91所民辦高校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，94.4%的民辦學(xué)校設(shè)立了學(xué)校名稱的銀行基本賬戶，還有5.6%的民辦學(xué)校尚未設(shè)立學(xué)校名稱的銀行基本賬戶，資金管理不規(guī)范。民辦高校財(cái)務(wù)成為監(jiān)管最薄弱的環(huán)節(jié)。第三，辦學(xué)章程的審核與執(zhí)行監(jiān)管還未到位。章程是大學(xué)的“基本法”，只有制定了完善的大學(xué)章程，才能圍繞章程制定學(xué)校各個(gè)方面的“部門法”。 [7]章程的制定需要政府的審核，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民辦高校章程制定和執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督。[8]但是，目前大多數(shù)民辦高校的辦學(xué)章程未通過省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)，導(dǎo)致政府規(guī)制監(jiān)管規(guī)范協(xié)議的缺失。

（三）監(jiān)管的機(jī)制不健全

政府規(guī)制監(jiān)管非營(yíng)利性民辦高校機(jī)制決定了監(jiān)管工作的質(zhì)量和有效度。首先，未建立長(zhǎng)效的規(guī)制監(jiān)管機(jī)制。除有民辦普通高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)外，還未有系統(tǒng)的非營(yíng)利性民辦高校評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)家對(duì)高校的監(jiān)管主要是教學(xué)評(píng)估，本科高校5年一輪，高職院校是教學(xué)診斷評(píng)價(jià)，這些評(píng)估周期太長(zhǎng)。雖然大多數(shù)省份開展了民辦高校年檢制度，但有的地區(qū)的年檢流于形式，不能很好地發(fā)揮監(jiān)管作用，民政部門和教育行政部門職能相互交叉。其次，未能主動(dòng)把握學(xué)校瞬時(shí)性辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判干預(yù)。由于非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)者不同的教育理念、價(jià)值觀、對(duì)教育規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律的不同把握等緣由，有時(shí)缺乏對(duì)外部環(huán)境政策和內(nèi)部苗頭性問題的研判，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)可能隨時(shí)發(fā)生。這些突發(fā)性辦學(xué)事件讓政府和學(xué)校束手無策。如：因?yàn)檗k學(xué)土地問題處理不當(dāng)，當(dāng)?shù)厝罕娂w圍堵校門，經(jīng)常干擾正常辦學(xué);學(xué)生發(fā)生意外突然傷亡，引發(fā)家屬組織人員大鬧學(xué)校，干擾正常教學(xué)秩序;學(xué)生因?qū)W籍等原因產(chǎn)生上訪事件等等，一旦學(xué)校和管理部門對(duì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)未及時(shí)掌控，就會(huì)出現(xiàn)區(qū)域性群體事件，給辦學(xué)造成不良影響。第三，對(duì)違規(guī)辦學(xué)行為的執(zhí)法力度缺失。非營(yíng)利性民辦高校由于辦學(xué)資金緊張，特別是以舉辦工科、醫(yī)學(xué)和藝術(shù)類學(xué)科為主的民辦高校，學(xué)科專業(yè)儀器設(shè)備要求高，有的學(xué)校為節(jié)約辦學(xué)成本會(huì)壓縮開支，有的甚至違反有關(guān)規(guī)定減少實(shí)踐課程。部分學(xué)校壓縮教師社會(huì)統(tǒng)籌上繳比例，而社會(huì)勞動(dòng)保障部門缺乏對(duì)民辦高校嚴(yán)格執(zhí)法，造成教師合法權(quán)益受損。

三、非營(yíng)利性民辦高校政府監(jiān)管的“善治”路徑

“認(rèn)真分析民辦高校面臨風(fēng)險(xiǎn)，按照非營(yíng)利性民辦學(xué)校特點(diǎn)建立防范和監(jiān)管辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制是促進(jìn)民辦教育可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在?！?[9]“對(duì)民辦高等教育辦學(xué)活動(dòng)僅靠‘服務(wù)者自覺’和‘消費(fèi)者警覺’遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，它不能僅僅依靠類似于私人產(chǎn)品市場(chǎng)上的‘企業(yè)自律’和‘買者注意’規(guī)則，還必須有賴于強(qiáng)有力且符合邏輯的外部監(jiān)督機(jī)制。”[10]所以，在國(guó)家上位法的規(guī)制下，通過“建立組織機(jī)構(gòu)、明確監(jiān)管重點(diǎn)、強(qiáng)化約束行為”等主要舉措，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的“善治”監(jiān)管。

（一）完善監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)

主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家“放管服”政策，建立專門的民辦教育規(guī)制監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保障政府職能的落實(shí)。①落實(shí)2017年8月14日國(guó)務(wù)院同意建立的民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，共同破解民辦教育發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。有全國(guó)人大代表曾建議教育部增設(shè)民辦教育管理司，在國(guó)務(wù)院和教育部指導(dǎo)下協(xié)同有關(guān)職能部門做好政策制定與督查工作，這一建議在目前非常具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。在地方層面，加強(qiáng)規(guī)范各省域和地市級(jí)民辦教育管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，配足配齊人員編制。加強(qiáng)中央和地方的溝通協(xié)作，構(gòu)建國(guó)家、省和地市三級(jí)民辦教育管理系統(tǒng)，明確工作職責(zé)和規(guī)制監(jiān)管流程，配置專門人員從事民辦教育管理與服務(wù)工作。落實(shí)國(guó)家非營(yíng)利性民辦高校管理制度，確定年度工作計(jì)劃和重點(diǎn)推進(jìn)工作，定期組織相關(guān)職能部門有計(jì)劃開展非營(yíng)利性民辦高校的調(diào)查研究、集體會(huì)商研討，有效協(xié)同相關(guān)部門解決共性問題，讓非營(yíng)利性民辦高校在國(guó)家支持和規(guī)范的政策下快速發(fā)展。

（二）明確監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域

從政府監(jiān)管角度來看，政府對(duì)學(xué)校面面俱到的監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的，但是抓住內(nèi)部治理、財(cái)務(wù)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和教學(xué)質(zhì)量等四項(xiàng)重點(diǎn)是政府落實(shí)民辦教育分類管理的必然要求。一是優(yōu)化內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。非營(yíng)利性民辦高校是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的而設(shè)立的非營(yíng)利法人。我國(guó)民辦教育分類管理的實(shí)踐剛剛起步，面對(duì)特殊的發(fā)展背景和民辦高校法人治理中存在的一些痼疾，如果沒有相對(duì)完善的法律制度對(duì)兩類民辦高校的治理結(jié)構(gòu)分別進(jìn)行規(guī)制，那么分類管理很可能流于形式抑或出現(xiàn)混同。[11]用現(xiàn)代大學(xué)制度指導(dǎo)學(xué)校做好內(nèi)部法人治理工作，政府統(tǒng)一核準(zhǔn)并公開民辦高校辦學(xué)章程，完善法人章程建設(shè)，逐步推進(jìn)“家族化”單一管理向利益相關(guān)者共同治理發(fā)展，建立“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、黨委組織保障、校長(zhǎng)執(zhí)行治學(xué)、師生主動(dòng)參與”的“五位一體”內(nèi)部治理體系。二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作監(jiān)管力度。建議加快研究制定《非營(yíng)利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管辦法》，核定學(xué)校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)入制度，實(shí)行舉辦者親屬回避制度和第三方審計(jì)制度。重點(diǎn)監(jiān)管學(xué)費(fèi)收入是否進(jìn)入學(xué)費(fèi)專戶，年度預(yù)算是否向師生公開和在主管部門備案，資產(chǎn)和負(fù)債管理是否準(zhǔn)確在賬，資金使用是否符合財(cái)務(wù)規(guī)定要求。鑒于非營(yíng)利性民辦高校的非營(yíng)利屬性，特別要對(duì)包括VIE結(jié)構(gòu)在內(nèi)的關(guān)聯(lián)交易財(cái)務(wù)進(jìn)行跨部門嚴(yán)格協(xié)同監(jiān)管。三是強(qiáng)化落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制監(jiān)管。政府監(jiān)管部門要監(jiān)管民辦高校是否落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)是否過戶到學(xué)校名下，舉辦者是否有侵害學(xué)校合法權(quán)益的情況發(fā)生，是否從源頭上存在不規(guī)范資產(chǎn)交易和顯性的民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)情況。四是加強(qiáng)教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管。研究改進(jìn)地方教育行政部門年檢工作不足，由教育部民辦教育主管部門牽頭，制定非營(yíng)利性民辦高校年檢標(biāo)準(zhǔn)，各省市具體組織實(shí)施，及時(shí)糾正學(xué)校教學(xué)方面的不規(guī)范行為，做到不走形式，客觀考評(píng)，年檢結(jié)果向社會(huì)公布并與學(xué)校辦學(xué)獎(jiǎng)懲掛鉤。根據(jù)國(guó)家新發(fā)布的專業(yè)類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，制定并組織開展民辦高校專業(yè)評(píng)估，推動(dòng)學(xué)校參加國(guó)家組織的教學(xué)工作評(píng)估，把政府監(jiān)管教學(xué)質(zhì)量落到實(shí)處。

（三）建立監(jiān)管的“善治”機(jī)制

教育是育人的活動(dòng)，教育服務(wù)是一類特殊的“商品”。對(duì)各級(jí)各類民辦學(xué)校的舉辦及運(yùn)營(yíng)，都不能放任自流，而應(yīng)建立起相應(yīng)的行政監(jiān)管措施。[12]各國(guó)普遍注重和加強(qiáng)對(duì)私立教育的管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，通過相關(guān)法律和評(píng)價(jià)機(jī)制將辦學(xué)行為置于國(guó)家監(jiān)督之下。[13]建立政府規(guī)制監(jiān)管機(jī)制是保障國(guó)家推動(dòng)非營(yíng)利性民辦高校健康發(fā)展的基本規(guī)范。

1.建立三方組織監(jiān)測(cè)認(rèn)證制度。認(rèn)證制度是美國(guó)高等教育領(lǐng)域的重要質(zhì)量保障模式，營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立高校要想獲得聯(lián)邦政府的項(xiàng)目資助，必須通過聯(lián)邦教育部認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。[14]建立社會(huì)三方組織監(jiān)測(cè)認(rèn)證是國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，開展非營(yíng)利性民辦高校認(rèn)證工作是政府支持學(xué)校的重要審核程序。一是按照國(guó)家“管評(píng)辦”分離政策，政府公開招標(biāo)確定認(rèn)可社會(huì)合法三方組織。結(jié)合民辦高校分類管理制度，研制非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)監(jiān)測(cè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，通過定期開展非營(yíng)利性民辦高校監(jiān)測(cè)認(rèn)證工作，將認(rèn)證結(jié)果分為合格與不合格兩個(gè)等級(jí)。二是建立監(jiān)測(cè)認(rèn)證結(jié)果與政府財(cái)政扶持政策掛鉤制度，根據(jù)政府扶持非營(yíng)利性民辦高校的有關(guān)政策，對(duì)于辦學(xué)規(guī)范、特色明顯、師生滿意度高的非營(yíng)利性民辦高校政府授予“民辦非營(yíng)利性監(jiān)測(cè)認(rèn)證合格高?！保o予政府專項(xiàng)財(cái)政支持;對(duì)于辦學(xué)不規(guī)范、師生不滿意、社會(huì)聲譽(yù)不好的民辦高校下達(dá)限期整改通知書，在整改期限內(nèi)民辦教育管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管控財(cái)政支持、招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置和教學(xué)科研項(xiàng)目申報(bào)，對(duì)超整改期限仍未通過監(jiān)測(cè)認(rèn)證的學(xué)校吊銷辦學(xué)許可證。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)防范與聯(lián)合執(zhí)法制度。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范與聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制是政府規(guī)制監(jiān)管的剛性舉措。一是建立非營(yíng)利性民辦高校風(fēng)險(xiǎn)防范干預(yù)制度。教育行政部門要定期指導(dǎo)和培訓(xùn)非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者和校長(zhǎng)，用制度指導(dǎo)舉辦方堅(jiān)持公益性和遵照教育規(guī)律，淡化逐利，正確處理辦學(xué)效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡關(guān)系，通過前置性規(guī)范減少民辦高校不規(guī)范辦學(xué)行為的發(fā)生，促進(jìn)辦學(xué)者回歸教育初心、回歸人才培養(yǎng)本位。二是建立并實(shí)施多部門協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。按照法律程序做好聯(lián)合執(zhí)法的各項(xiàng)工作論證，向社會(huì)公示處置非營(yíng)利性民辦高校違法執(zhí)法工作規(guī)范。當(dāng)非營(yíng)利性民辦高校遭遇“突變型”辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和違法違規(guī)辦學(xué)行為時(shí)，在國(guó)家民辦教育管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府教育行政部門結(jié)合地方公安部門牽頭成立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)對(duì)違規(guī)行為、校園風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)、師生重大危機(jī)、教學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)開展聯(lián)合執(zhí)法。用好政府規(guī)制監(jiān)管應(yīng)急機(jī)制，一旦學(xué)校出現(xiàn)較大危機(jī)時(shí)，啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案，協(xié)同相關(guān)機(jī)構(gòu)，組織各方力量保障學(xué)校平穩(wěn)運(yùn)行，保護(hù)師生員工的合法權(quán)益，維護(hù)民辦高校的正面形象。

3.建立學(xué)校信息公開與披露制度。非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)信息公開與披露是其社會(huì)誠(chéng)信度的重要體現(xiàn)。民辦高校信息披露可以從高校、監(jiān)管部門和三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行提供。[15]一是建立規(guī)制監(jiān)管學(xué)校重要信息查詢平臺(tái)。按照教育部2010年頒布的《高等學(xué)校信息公開辦法》的要求，建立非營(yíng)利性民辦高校信息公開平臺(tái)，由省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，按照日常業(yè)務(wù)管理掌握信息，和社會(huì)三方監(jiān)測(cè)認(rèn)證結(jié)果，通過官方平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布學(xué)校的辦學(xué)許可證、法人變更、誠(chéng)信辦學(xué)和認(rèn)證結(jié)果等重要信息，讓社會(huì)、家長(zhǎng)、學(xué)生等利益相關(guān)者了解學(xué)校的辦學(xué)信息。二是委托社會(huì)組織建立學(xué)校常規(guī)辦學(xué)信息發(fā)布平臺(tái)。按照非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)章程，委托非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟等社會(huì)組織，統(tǒng)一向社會(huì)公布學(xué)校的辦學(xué)條件、教學(xué)科研、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理模式、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、師生成果等常規(guī)性信息，定期向社會(huì)公布年度辦學(xué)質(zhì)量報(bào)告，保障家長(zhǎng)、學(xué)生、管理部門的知情權(quán)，幫助學(xué)校樹立良好社會(huì)形象，讓社會(huì)知曉學(xué)校的辦學(xué)實(shí)際，吸引考生選擇到學(xué)校求學(xué)深造。

四、結(jié)語(yǔ)

政府監(jiān)管的“善治”是落實(shí)國(guó)家推進(jìn)“放管服”政策的有效手段，是國(guó)家治理民辦高校的重要責(zé)任。政府監(jiān)管模式是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是高等教育事關(guān)民族興旺、人民福祉和國(guó)家未來。[16]多元化、服務(wù)型、督導(dǎo)式的監(jiān)管是未來政府監(jiān)管民辦高校的理性選擇。隨著《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（修訂草案）的逐步實(shí)施，強(qiáng)化民辦高校規(guī)制監(jiān)管的綜合改革等舉措仍然任重而道遠(yuǎn)，而政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的“善治”監(jiān)管卻需在不斷的實(shí)踐與探索中前行。

注釋：

①李孝軒在2018年8月23日《人民政協(xié)報(bào)》發(fā)表《上市教育機(jī)構(gòu)如何看待民促法實(shí)施條例送審稿？》，文中建議教育部增設(shè)民辦教育管理司。筆者也認(rèn)同此建議。

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（責(zé)任編輯?劉第紅）