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摘?要：“雙一流”政策的有效執(zhí)行是確保其政策目標(biāo)順利實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。運用委托代理理論，對“雙一流”政策執(zhí)行活動展開分析，旨在探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，“雙一流”政策執(zhí)行中存在以逆向選擇與道德風(fēng)險為代表的委托代理問題。通過推動利益整合、促進(jìn)信息共享、完善激勵機(jī)制和優(yōu)化監(jiān)督方式等措施，可解決“雙一流”政策執(zhí)行中的委托代理問題，從而構(gòu)建“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：“雙一流”;政策執(zhí)行;委托代理;優(yōu)化路徑

近年來，為了提升我國高等教育綜合實力與國際競爭力，中央政府出臺了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡稱《方案》）重大戰(zhàn)略決策，即“雙一流”政策。政策執(zhí)行活動是實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的作用只占了10%，其余的90%則取決于政策執(zhí)行”[1]。因此，本文借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的委托代理理論（Principal-Agent Theory），嘗試對“雙一流”政策執(zhí)行過程展開分析，以期為我國高等教育“雙一流”政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)提供政策建議。

一、問題的提出

早在政策科學(xué)創(chuàng)立之初，就有學(xué)者注意到了公共政策執(zhí)行活動的重要性，他們認(rèn)為“政策過程”包括諸多步驟與環(huán)節(jié)，而政策執(zhí)行則是其中一個必不可少的重要階段。[2]20世紀(jì)60年代，隨著約翰遜（Lyndon Johnson）政府啟動的“偉大社會”（Great Society）項目的失敗，美國公共政策領(lǐng)域興起了一場轟轟烈烈的“執(zhí)行運動”。公共政策執(zhí)行活動的本質(zhì)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)將一項政策方案轉(zhuǎn)化為具體實踐活動的能動過程。因此，公共政策執(zhí)行過程中存在著一種以政治（政策）與行政（執(zhí)行）二分理論為前提的委托代理關(guān)系。[3]受到委托代理關(guān)系模式的影響，地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行活動中容易出現(xiàn)代理人問題。

公共政策執(zhí)行中的委托代理問題早已受到學(xué)界的重視。例如，丁煌等學(xué)者認(rèn)為政策制定者與執(zhí)行者之間存在一條復(fù)雜的委托代理鏈條，層級鏈條越長越容易引發(fā)政策執(zhí)行者基于其“信息優(yōu)勢”的投機(jī)行為，從而出現(xiàn)信息噪音干擾、政策執(zhí)行效益降低和激勵錯位等道德風(fēng)險問題[4];通過對我國中央與地方政府以及各級地方政府之間在政策執(zhí)行中行為選擇的分析，深入探討了道德風(fēng)險的本質(zhì)[5];并且指出在信息不對稱和激勵不相容條件下，政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體基于自身利益的博弈行為容易產(chǎn)生逆向選擇問題[6]。另外，也有學(xué)者研究了教育政策執(zhí)行中的委托代理問題。例如周建民等學(xué)者分析了“985”政策執(zhí)行中政府與項目學(xué)校、項目學(xué)校與“平臺”和“基地”、“平臺”和“基地”與“成員”之間的三種委托代理關(guān)系，并對因利益目標(biāo)沖突和信息不對稱所引發(fā)的道德風(fēng)險問題進(jìn)行了剖析。[7]楊玉蘭認(rèn)為，由于我國研究生教育民族招生政策執(zhí)行中各級政府之間、研究生培養(yǎng)單位、家長或考生等主體之間的委托代理關(guān)系交錯體現(xiàn)，容易引發(fā)道德風(fēng)險與逆向選擇的委托代理問題，并對此提出了四項具體的化解策略。[8]

那么，“雙一流”政策執(zhí)行活動中存在哪些委托代理問題呢？這些委托代理問題的根源是什么？其破解策略有哪些？本研究基于上述研究成果，重點探究“雙一流”政策執(zhí)行中委托代理問題的具體表現(xiàn)、生成機(jī)理及破解策略，從而促進(jìn)“雙一流”政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

二、理論工具及其適用性分析

20世紀(jì)60年代末70年代初，以威爾遜（Wilson）和簡森（Michael C.Jensen）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在對傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的契約理論進(jìn)行逐步完善的基礎(chǔ)上，提出了委托代理理論。薩賓頓（David E.M.Sappington）認(rèn)為，委托代理理論的核心內(nèi)容是討論在對代理人行為缺乏有效監(jiān)督的情況下，委托人采取何種措施才能激勵代理人按照他們的意愿行事。[9]威爾遜強調(diào)，委托代理理論建立在兩個假設(shè)之上：一是委托人和代理人都是”經(jīng)濟(jì)人”，兩者之間的利益存在沖突;二是委托人和代理人之間信息不對稱，代理人可能利用自身信息優(yōu)勢，謀取自身利益最大化。[10]委托人與代理人日常關(guān)系中存在逆向選擇（adverse selection）和道德風(fēng)險（moral hazard）兩種基本的委托代理問題，其中，逆向選擇發(fā)生在雙方簽訂合同之前，而道德風(fēng)險則發(fā)生在雙方簽訂合同之后。道德風(fēng)險又可以分為兩種類型，即隱藏行動（只能觀測到結(jié)果，觀測不到行為）的道德風(fēng)險和隱藏信息（只能觀測到行為，觀測不到自然的選擇）的道德風(fēng)險。[11]有學(xué)者認(rèn)為，委托人可以采取以下三種措施解決代理人問題：其一，通過一定的激勵方式，代理人出于團(tuán)結(jié)考慮而與委托人的目標(biāo)保持一致;其二，通過直接監(jiān)管和強制命令的方式來控制代理人的行為;其三，通過一般規(guī)則產(chǎn)生激勵，促使代理人基于自身利益考慮而追求委托人的利益。[12]

·教育管理·基于委托代理理論的“雙一流”政策執(zhí)行優(yōu)化路徑探索

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的委托代理理論同樣適用于分析公共政策范疇的“雙一流”政策執(zhí)行問題。

簡森（Michael C.Jensen）認(rèn)為，委托代理關(guān)系可以看作一個或多個人（委托人）雇用另一個人（代理人）代表他們執(zhí)行某些任務(wù)的契約關(guān)系。[13]為了提升我國高等教育整體實力，中央政府適時出臺了“雙一流”政策方案，而后將政策執(zhí)行事宜委托給了地方政府，并且賦予地方政府較大的行政決策權(quán)力。地方政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定具體的“雙一流”政策實施方案，并對其執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。由此，中央與地方在“雙一流”政策執(zhí)行過程中存在一種契約關(guān)系，即地方政府遵照上述契約，代表中央政府具體實施“雙一流”政策。另外，“雙一流”政策執(zhí)行活動滿足委托代理關(guān)系的假設(shè)前提。根據(jù)公共選擇理論，無論是中央政府還是地方政府，兩者均是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，兩者的“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)不一致。其中，中央政府站在國家整體發(fā)展的角度，旨在滿足全體公民的利益訴求，而地方政府主要作為地方利益的代表者，致力于地方利益以及個人利益的最大化。同時，中央與地方政府之間“雙一流”政策執(zhí)行信息不對稱。受到目標(biāo)不一致和信息不對稱等條件的制約，作為代理人的地方政府的“雙一流”政策執(zhí)行活動時常偏離中央政策目標(biāo)，最終出現(xiàn)以逆向選擇和道德風(fēng)險為代表的委托代理問題。

三、“雙一流”政策執(zhí)行中的委托代理問題審視

（一）“雙一流”政策執(zhí)行中的逆向選擇問題

由于中央政府對于“雙一流”政策執(zhí)行情況缺乏充分的了解和有效監(jiān)督，部分地方政府采取投機(jī)取巧的方式，片面追求各種易于衡量的量化指標(biāo)的達(dá)成，由此獲得中央政府更多的財政資助和政策優(yōu)惠，而那些堅持大學(xué)特色發(fā)展與本土化路徑的地方政府則容易被淘汰出局，最終出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇問題?！斗桨浮奉C布以后，地方政府相繼出臺“雙一流”政策執(zhí)行方案，積極貫徹落實中央政府的各項政策要求。地方政府“雙一流”政策執(zhí)行路徑主要有兩種：一是“肢解”中央政策內(nèi)容，聚焦于各種量化指標(biāo)，片面地追求量的積累以快速提升當(dāng)?shù)馗咝：蛯W(xué)科排名。地方政府在“雙一流”建設(shè)過程中過分看重量化指標(biāo)排名以及一流學(xué)科和一流大學(xué)所占的比重，具有數(shù)量化的目標(biāo)定向特征。[14]二是全面理解政策本質(zhì)內(nèi)涵，將中央政策要求與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀緊密結(jié)合，探索特色化、本土化“雙一流”建設(shè)之路。譬如，一些地方政府將“雙一流”建設(shè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級對接，振興老工業(yè)基地和突出生態(tài)優(yōu)勢，從而拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。[15]

在缺乏委托人有效監(jiān)督的情況下，作為代理人的地方政府往往出于自身利益最大化的考慮，著力提升那些易于衡量并快速見效的顯性指標(biāo)，造成“雙一流”建設(shè)中的“指標(biāo)化”、“同質(zhì)化”現(xiàn)象。在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，作為委托人的中央政府由于受到信息不對稱的限制，在不了解地方政府“雙一流”政策執(zhí)行現(xiàn)狀的情況下，通常將各種易于衡量的顯性指標(biāo)或者排名作為評價“雙一流”建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。正如一位學(xué)者所言：“這使指標(biāo)本身從一種監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)和管理手段演變成需要追求的目標(biāo)。”[16]有些地方政府采取投機(jī)取巧的方式，憑借“優(yōu)良”的指標(biāo)考核和排名競爭結(jié)果，獲得了中央政府的財政資助和政策傾斜，而真正致力于“潛心教書育人”、“立德樹人”、“靜心治學(xué)”以及“弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”的地方政府，則在“雙一流”建設(shè)活動中逐漸失去競爭優(yōu)勢。

逆向選擇容易導(dǎo)致地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中盲目跟風(fēng)，只看重短期收益忽視高校和學(xué)科建設(shè)的長期規(guī)劃。此外，逆向選擇也是造成高等教育發(fā)展不平衡問題的重要原因。由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)馗咝？梢垣@得較為充裕的資金，能夠通過重金招攬帶有各種“頭銜”的高端人才，更容易在各類評選活動中勝出和獲得更多財政資助;中西部和東北地區(qū)由于受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的限制，當(dāng)?shù)馗咝＋@得的財政資金相對不足，學(xué)校待遇不高，留不住優(yōu)秀人才，因而在各類評選中也就容易被淘汰，財政資助也相應(yīng)地逐漸減少，如此循環(huán)往復(fù)，最終出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，從而加劇高等教育發(fā)展的不平衡現(xiàn)象，不利于我國高等教育整體水平的提升。[17]

（二）“雙一流”政策執(zhí)行中的道德風(fēng)險問題

有些地方政府利用自身信息優(yōu)勢，通過隱藏信息和行為的方式，使得“雙一流” 建設(shè)符合自身利益最大化訴求，造成“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)的偏移，最終出現(xiàn)道德風(fēng)險問題。

首先，“雙一流”政策的盲目執(zhí)行。部分地方政府盲目地將“雙一流”建設(shè)等同于高校和學(xué)科排名競爭，忽視當(dāng)?shù)靥厣髮W(xué)與學(xué)科建設(shè)。截至2017年12月底，全國各?。▍^(qū)、市）均頒布了“雙一流”政策實施方案，有的省市甚至早于中央政府先行制定“雙一流”建設(shè)方案。例如上海市頒布《高等學(xué)校學(xué)科發(fā)展與優(yōu)化布局規(guī)劃（2014-2020年）》（2014年11月）、廣東省制定《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》（2015年4月）及出臺《關(guān)于推動我省高等教育新一輪提升發(fā)展的若干意見》（2015年5月）。雖然地方政府在較短時間內(nèi)出臺了具體的執(zhí)行方案，能夠確保“雙一流”政策及時得到貫徹落實，但是容易出現(xiàn)因政策理解不充分而盲目執(zhí)行的現(xiàn)象。中央政府提出，“雙一流”建設(shè)必須“堅持中國特色”和“扎根中國大地”。部分地方政府卻忽視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，盲目地將“雙一流”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等同于進(jìn)入國內(nèi)或世界一流大學(xué)和一流學(xué)科排行榜。而這些標(biāo)準(zhǔn)則容易轉(zhuǎn)化為“標(biāo)準(zhǔn)化”，將“世界一流”因素變成一套所有大學(xué)和學(xué)科的發(fā)展方向和目標(biāo)[18]，勢必造成高?；?qū)W科建設(shè)的同質(zhì)化現(xiàn)象。譬如某直轄市提出，2020年實現(xiàn)1所大學(xué)綜合實力排名進(jìn)入全國前50名、1所大學(xué)進(jìn)入全國前90名及新增2所大學(xué)進(jìn)入全國前100名;3個左右學(xué)科進(jìn)入全球基本科學(xué)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫（Essential Science Indicators，ESI）排名前1‰、20個左右學(xué)科進(jìn)入前1%、10個左右學(xué)科在國內(nèi)權(quán)威第三方評價中進(jìn)入前10%、20個左右學(xué)科進(jìn)入前20%。同樣的，中部某省在“一流學(xué)科建設(shè)”中指出，2020年確保6個以上的學(xué)科進(jìn)入ESI排名的前1‰、20個左右進(jìn)入前200位、70個以上進(jìn)入前1%，而在國內(nèi)學(xué)科評估中，排名第一的學(xué)科約占全國總數(shù)的10%、大約60個學(xué)科進(jìn)入前5名、120個左右學(xué)科進(jìn)入前30%。

其次，“雙一流”政策的選擇執(zhí)行。部分地方政府通過投機(jī)取巧的方式選擇那些見效快的建設(shè)項目，不重視甚至忽視短期內(nèi)無法獲得顯著效果的項目。譬如一些地方政府非常重視對“雙一流”建設(shè)的財政投入，相對忽視高校管理制度改革與創(chuàng)新。截至2017年2月，在已出臺建設(shè)方案的23個省份中，有11個省指定經(jīng)費保障措施，經(jīng)費總額高達(dá)400億左右，其中北京市預(yù)計投入100億，廣東省各級財政三年計劃投入超過100億，山東省擬在“十三五”期間籌集50億，河南省則投入31億，就連作為西部欠發(fā)達(dá)省份的寧夏，也預(yù)計增加高等教育專項資金2億。[19]地方政府“雙一流”建設(shè)經(jīng)費，除了用于支持重點實驗室和創(chuàng)新平臺建設(shè)以外，其中很大一部分用于高端人才引進(jìn)。例如河南某大學(xué)給引進(jìn)的首席科學(xué)家提供3000萬元的科研啟動經(jīng)費，浙江某大學(xué)給院士500萬元年薪，天津某大學(xué)給院士500萬元住房補貼，上海某大學(xué)給學(xué)科領(lǐng)軍人才提供800萬元住房補貼和100萬元年薪。[20]在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，地方政府通過提高薪資福利待遇吸引人才本無可厚非，但是通過重金“挖人”則有投機(jī)取巧之嫌。因為地方政府不是利用人才管理和激勵機(jī)制的創(chuàng)新對高?，F(xiàn)有教師進(jìn)行培養(yǎng)，而是選擇重金引進(jìn)“兩院院士”、“長江學(xué)者”以及“杰出青年基金獲得者”等具有各種頭銜的高端人才，通過這種投機(jī)取巧的方式快速提升當(dāng)?shù)馗咝：蛯W(xué)科排名，以期獲得巨額的 “雙一流”項目資金。

再次，“雙一流”政策的替換執(zhí)行。有些地方政府將“雙一流”標(biāo)準(zhǔn)替換成“雙一流”建設(shè)的根本目的，或者是將“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)替換成各種量化指標(biāo)。其一，將“雙一流”標(biāo)準(zhǔn)替換成“雙一流”建設(shè)的根本目的?！斗桨浮访鞔_規(guī)定了“雙一流”建設(shè)要以“立德樹人為根本”，“突出人才培養(yǎng)的核心地位”，“將學(xué)生成長成才作為出發(fā)點和落腳點”，“培養(yǎng)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”?！半p一流”建設(shè)的根本目的是有效地發(fā)揮高校的育人功能，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興提供有力支持。但是從地方政府出臺的“雙一流”政策方案來看，部分地方政府明顯地淡化“雙一流”建設(shè)的育人功能，著力通過財政投入、人才引進(jìn)、績效評估以及國際合作等方式，實現(xiàn)“一流大學(xué)建設(shè)”和“一流學(xué)科建設(shè)”政策目標(biāo)?！半p一流”不是當(dāng)前我國“雙一流”建設(shè)的根本目的，而是通過“雙一流”建設(shè)項目來逐步提升我國高等教育整體發(fā)展水平，培育具有高尚情操、堅強意志、健全人格和國際視野的新時代公民。其二，將“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)替換成各種量化指標(biāo)。在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，一些地方政府出于簡單易行和見效顯著的功利性目的，片面地將“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)替換成各種量化指標(biāo)。比如，進(jìn)入國內(nèi)百強和世界一流排行榜的高校數(shù)量、進(jìn)入ESI學(xué)科數(shù)目、具有各種頭銜的高端人才規(guī)模等。由此，“雙一流”政策執(zhí)行過程中的唯指標(biāo)化，辜負(fù)了大學(xué)的核心使命，諸多大學(xué)必然在“雙一流”建設(shè)的名義下逐漸失去其合法性基礎(chǔ)，并且與“雙一流”政策目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。[21]

四、“雙一流”政策執(zhí)行中委托代理問題的成因剖析

（一）中央與地方間“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)不一致

受到“經(jīng)濟(jì)人”自身利益最大化訴求的制約，作為委托人的中央政府與作為代理人的地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中的目標(biāo)是不一致的。中央政府旨在通過“雙一流”建設(shè)提升我國高等教育整體水平，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。譬如《方案》明確提出，“雙一流”建設(shè)的總體目標(biāo)是推動一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列或前列，使之在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面發(fā)揮重大作用。[22]由于受到行政區(qū)行政思想的影響，地方政府“雙一流”政策執(zhí)行的根本目的，通常是追求地方、部門或個人利益最大化，容易偏離中央政府的政策要求?！袄嬖谕苿踊蛞种迫藗兊男袨橹邪缪葜鴺O為重要的角色，利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力，正是利益推動著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策。”[23]改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及中央政府一系列放權(quán)讓利政策的出臺，地方政府獲得越來越多的自主發(fā)展權(quán)，在當(dāng)?shù)厣鐣卫碛绕涫墙?jīng)濟(jì)發(fā)展活動中的積極性得到了較大的提高。與此同時，地方政府的利益主體意識逐漸覺醒，在教育政策執(zhí)行過程中經(jīng)常與中央政府展開各種利益博弈，由此導(dǎo)致兩者“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)不一致。綜上，中央與地方政府間“雙一流”政策執(zhí)行政策目標(biāo)不一致，是引發(fā)委托代理問題的重要原因之一。

（二）中央與地方間“雙一流”政策執(zhí)行信息不對稱

由于中央政府出臺的政策方案一般需要委托地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實，因此地方政府比中央政府更了解一項政策執(zhí)行的現(xiàn)狀、進(jìn)展及阻礙因素等信息。受到“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)屬性和政治晉升壓力的影響，地方政府傾向于有選擇地向上傳遞政策執(zhí)行信息，即所謂“報喜不報憂”現(xiàn)象，從而進(jìn)一步加劇了中央與地方政府之間的信息不對稱問題。例如地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，熱衷于向中央政府傳遞“雙一流”建設(shè)資金數(shù)額、重點建設(shè)一流大學(xué)和學(xué)科數(shù)量以及高層次人才引進(jìn)規(guī)模等“正面”信息，至于當(dāng)?shù)亍半p一流”建設(shè)中實際遇到的瓶頸等“負(fù)面”信息則鮮有公布。另外，中央政府想要了解地方政府的政策執(zhí)行實況，需要進(jìn)行信息收集、實地調(diào)查與訪談等活動，從而產(chǎn)生大量的成本，這構(gòu)成了中央政府搜尋政策執(zhí)行信息的障礙[24]，不利于中央與地方政府之間信息不對稱問題的緩和。“雙一流”政策執(zhí)行中存在的信息不對稱問題，阻礙中央政府對地方政府政策執(zhí)行活動的有效監(jiān)督，這就為地方政府的不良政策執(zhí)行行為提供了滋生的土壤，最終導(dǎo)致委托代理問題的出現(xiàn)。

（三）“雙一流”政策執(zhí)行中存在激勵不相容問題

由于“地方政府從虛假執(zhí)行行為中獲得的收益大于忠實執(zhí)行行為獲得的收益”[25]，從而產(chǎn)生激勵不相容問題。“雙一流”政策執(zhí)行中的激勵不相容主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，地方政府從重視各種量化指標(biāo)積累以快速提升當(dāng)?shù)馗咝：蛯W(xué)科排名的行為中獲得的收益大于探索“雙一流”特色化、本土化建設(shè)所獲得的收益。雖然從長遠(yuǎn)來看，地方政府的特色化、本土化“雙一流”建設(shè)路徑有利于提高當(dāng)?shù)卮髮W(xué)和學(xué)科發(fā)展的一流水平，但是由于其不重視國內(nèi)百強和世界一流排行榜的高校數(shù)量、ESI學(xué)科數(shù)目、具有各種頭銜的高端人才規(guī)模而導(dǎo)致排名并不是“遙遙領(lǐng)先”，從而錯失中央政府的下一輪財政資助和政策優(yōu)惠，這進(jìn)一步誘使地方政府片面地追求大學(xué)和學(xué)科排名，最終產(chǎn)生委托代理問題。其二，地方政府官員從重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為中獲得的收益大于著力“雙一流”建設(shè)所獲得的收益?；凇敖?jīng)濟(jì)參與人”和“政治參與人”的雙重特征，地方官員尤為重視以GDP增長為基礎(chǔ)的政治晉升博弈，通過發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以增加晉升機(jī)會。[26]雖然“雙一流”建設(shè)也有利于提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是由高等教育發(fā)展帶動地方經(jīng)濟(jì)水平提升的作用在短期內(nèi)并不能看到顯著效果，因此，地方政府官員如果將太多精力放在“雙一流”政策執(zhí)行上，勢必造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模在短期內(nèi)取得較大增加的期望落空而失去政治晉升的機(jī)會。

（四）中央對地方“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)督不完善

“雙一流”政策執(zhí)行中出現(xiàn)委托代理問題的一個基本條件是參與約束機(jī)制的缺乏，其中最突出的表現(xiàn)就是監(jiān)督機(jī)制的孱弱。[27]近年來，隨著我國民主法治建設(shè)的不斷進(jìn)步，我國已經(jīng)建立了較為完善的監(jiān)督體系，對于規(guī)范地方政府權(quán)力行使和提高行政效率發(fā)揮了重要作用。但是目前我國政府監(jiān)督制度還存在一些不足，尤其是中央對地方政府監(jiān)督的方式不科學(xué)。首先，過于依賴自上而下的監(jiān)督方式。例如，中央政府重視對地方政府“雙一流”建設(shè)過程實施動態(tài)監(jiān)測，以便于及時發(fā)現(xiàn)問題和提出改進(jìn)策略，相對忽視其他力量參與監(jiān)督的重要作用。因此，中央政府想要了解“雙一流”建設(shè)現(xiàn)狀則必須通過地方政府的匯報，而地方政府官員基于政治晉升考慮，其匯報的內(nèi)容往往是經(jīng)過“篩選”的信息，由此不利于中央政府對“雙一流”建設(shè)情況的全面把握。其次，偏重于事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是政策執(zhí)行活動結(jié)束以后進(jìn)行的監(jiān)督評估工作，雖然事后監(jiān)督也能及時發(fā)現(xiàn)地方政府在“雙一流”建設(shè)中存在的問題和采取適當(dāng)措施予以糾正，卻已經(jīng)造成重大損失，更何況“雙一流”建設(shè)事關(guān)高校人才培養(yǎng)，之前的損失將無法彌補。

五、“雙一流”政策執(zhí)行中委托代理問題的破解策略

（一）推動“雙一流”政策執(zhí)行利益整合

“雙一流”政策執(zhí)行活動中之所以會面臨委托代理問題，其根本原因是由于中央與地方政府之間的目標(biāo)不一致所導(dǎo)致的利益博弈行為，但是這種博弈現(xiàn)象是可以通過各種措施予以調(diào)和的。首先，明確“雙一流”政策的根本目標(biāo)?！半p一流”政策的盲目執(zhí)行、選擇執(zhí)行及替換執(zhí)行，均與地方政府沒有充分理解“雙一流”政策的根本目標(biāo)相關(guān)。有些地方政府片面地理解中央政策內(nèi)容，將“雙一流”建設(shè)等同于大學(xué)或?qū)W科之間的排名競爭，并采取投機(jī)取巧的方式追求顯性指標(biāo)的提升，導(dǎo)致“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)的偏離。因此，中央政府應(yīng)該加強與地方政府之間的交流與互動，促使地方政府明確“雙一流”政策的根本目標(biāo)，確保地方政府的政策執(zhí)行活動始終保持在中央政府的政策目標(biāo)范圍之內(nèi)。其次，正確處理國家利益和地方利益之間的關(guān)系。作為委托方的中央政府所代表的是國家整體利益，其“雙一流”政策執(zhí)行活動以提高我國高等教育發(fā)展的整體水平為根本目標(biāo)，從而實現(xiàn)我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越。但是，由于作為代理方的地方政府擁有多重身份，是中央政府、地區(qū)、部門以及個人利益的多方代表者，其“雙一流”政策執(zhí)行目標(biāo)必然呈現(xiàn)出多樣化特征。基于此，地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行活動中，需要正確處理國家利益和地方利益之間的關(guān)系，國家利益優(yōu)先于地方利益，地方政府的“雙一流”建設(shè)不應(yīng)與“雙一流”政策根本目標(biāo)發(fā)生沖突。總之，中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，應(yīng)該加強交流與互動，以實現(xiàn)兩者利益的整合。

（二）促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行信息資源共享

采取多種措施促進(jìn)中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行中的信息資源共享，以解決兩者之間的信息不對稱問題。其一，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行的信息公開。代理方積極主動公開信息是解決委托代理關(guān)系中信息不對稱問題的首要條件。地方政府需要改變狹隘的“地方主義”思想，以國家高等教育整體水平提升的戰(zhàn)略大局為重，積極地向中央政府公開當(dāng)?shù)亍半p一流”政策執(zhí)行信息，而不是將自身信息優(yōu)勢視為與中央政府展開利益博弈的資本。其二，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行的信息傳遞。從當(dāng)前“雙一流”政策執(zhí)行信息傳遞情況來看，存在傳遞渠道單一和傳遞時間滯后的問題。中央政府可通過構(gòu)建“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，利用信息技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整及政府職能整合等方式，實現(xiàn)中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行中的信息傳遞和共享，以提高“雙一流”政策執(zhí)行信息傳遞質(zhì)量。其三，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行的信息隱私保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計，2015年可能造成網(wǎng)站上個人信息泄露的漏洞多達(dá)1410個，涉及網(wǎng)站1282個，可能泄露的個人信息量高達(dá)55.3億條;就漏洞修復(fù)率而言，社會團(tuán)體的修復(fù)率最高（16.7%），其次是事業(yè)單位（10.7%）和企業(yè)（8.3%），政府的修復(fù)率最低（6.3%）[28]，存儲在政府內(nèi)部的個人信息安全系數(shù)較低，很容易發(fā)生公民隱私泄露事件。因此，在推進(jìn)中央與地方政府在“雙一流”政策執(zhí)行信息共享過程中，應(yīng)該重視對個人隱私信息的保護(hù)，并盡快出臺《中華人民共和國公民隱私保護(hù)法》或《中華人民共和國政務(wù)公開個人數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，為加強個人隱私保護(hù)提供法律依據(jù)。

（三）完善“雙一流”政策執(zhí)行激勵機(jī)制

解決道德風(fēng)險和逆向選擇問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建一種激勵機(jī)制，以促使代理人的契約行為能夠最大程度地符合委托人的效用目標(biāo)。正如柯武剛等學(xué)者所言，在一定的激勵機(jī)制作用下，代理人能夠出于團(tuán)結(jié)的考慮與委托人的目標(biāo)保持一致。[29]中央政府在“雙一流”政策方案中明確提出，要通過績效評估的方式，建立激勵約束機(jī)制和鼓勵公平競爭。在績效評估過程中，需要堅持以下基本原則：首先，評估主體的多元化。在傳統(tǒng)績效評估模式下，評估活動主要是由上級或中央政府承擔(dān)，評估主體比較單一，容易影響評估結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)該建立健全績效評估機(jī)制，積極采用第三方評價，提高評估結(jié)果的科學(xué)性和公信度。此外，需要鼓勵各類高校的管理者和師生踴躍參與“雙一流”政策執(zhí)行績效評估活動，以促進(jìn)評估主體的多元發(fā)展，從而提高評估結(jié)果的客觀性與公正性。其次，評估內(nèi)容的多樣性。避免把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為評估“雙一流”政策執(zhí)行效果的唯一指標(biāo)，而且要將師資隊伍建設(shè)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、高校綜合改革以及現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)等內(nèi)容納入重點評估范圍，逐步提高評估內(nèi)容的多樣化，從而確保“雙一流”政策執(zhí)行評估的全面性。再次，評估結(jié)果的充分應(yīng)用。中央政府需要根據(jù)績效評估結(jié)果，動態(tài)調(diào)整“雙一流”建設(shè)資助范圍，對那些執(zhí)行有力、進(jìn)展良好的地方政府，適當(dāng)?shù)卦黾又С至Χ?對于部分執(zhí)行不力、缺乏實效的地方政府，則要減少財政資助和政策優(yōu)惠甚至是淘汰出局，以激勵地方政府有效貫徹“雙一流”政策。

（四）優(yōu)化“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)督方式

除了完善激勵機(jī)制以外，還需要不斷優(yōu)化外部監(jiān)督的方式，對代理人的“雙一流”政策執(zhí)行活動進(jìn)行有效約束，從而實現(xiàn)以委托人為代表的社會整體利益最大化。首先，綜合使用自上而下和自下而上兩種監(jiān)督方式。中央政府在監(jiān)督地方政府“雙一流”政策執(zhí)行活動的過程中，要確保政策執(zhí)行信息來源渠道的多樣化，除了參考地方政府匯報的政策執(zhí)行信息以外，還需要充分發(fā)揮第三部門和公民等社會主體的民主監(jiān)督作用，從而提高“雙一流”政策執(zhí)行信息的客觀性。其次，綜合發(fā)揮事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的整體作用。為了避免事后監(jiān)督因時效性不高而帶來的高等教育資源浪費問題，中央政府需要將事前、事中和事后三種監(jiān)督方式結(jié)合起來，促進(jìn)不同類型監(jiān)督方式的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)三種監(jiān)督方式整體作用的有效發(fā)揮。例如，可通過“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)的構(gòu)建及運行，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將中央與地方政府進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)中央政府對地方政府“雙一流”政策執(zhí)行信息的實時共享，以便于及時發(fā)現(xiàn)“雙一流”建設(shè)中存在的問題并及時采取措施予以糾正。綜上，通過優(yōu)化監(jiān)督方式，綜合使用自上而下和自下而上以及事前、事中和事后多種監(jiān)督方式，可促進(jìn)“雙一流”政策的穩(wěn)固執(zhí)行。

需要指出的是，委托代理理論作為西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，其理論假設(shè)除了強調(diào)委托人與代理人之間的信息不對稱以外，還重點突出了兩者之間的目標(biāo)不一致。實際上，由于我國地方政府身份的多重性，中央與地方之間的關(guān)系是非常復(fù)雜的。譬如，作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府與中央政府之間的政策執(zhí)行目標(biāo)是不一致的，但作為“公共人”的地方政府則與中央政府的利益訴求一致?；凇袄硇越?jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提的委托代理理論，用于解釋中央與地方之間的“雙一流”政策執(zhí)行活動，仍然存在一定的局限性。因此，不能簡單地套用委托代理理論的分析模型及其結(jié)論，而是應(yīng)該借鑒委托代理理論分析問題的思路和方法，對我國現(xiàn)實情況進(jìn)行具體問題具體分析，以更好地解決現(xiàn)實問題。[30]由此，分析“雙一流”政策執(zhí)行中存在的委托代理問題，需要結(jié)合我國高等教育發(fā)展實際，避免對國外經(jīng)典理論的照搬照抄，從而探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

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