徐玉德 張若丹 李化龍

【摘要】隨著公共行政理念向新公共治理過渡，PPP模式功能從公共服務市場化逐步向推動國家善治演進。從國際經(jīng)驗來看，引入私人資本彌補基礎設施投資缺口仍是運用PPP模式的主要目標，各國PPP管理制度框架各具特點，操作模式演化具有繼承性。我國應在借鑒PPP國際經(jīng)驗的基礎上，從合理界定PPP模式功能定位、構建審慎的預算管理制度、打造開放的PPP市場以及鼓勵社會組織參與PPP項目等方面引導和推進PPP的有序發(fā)展。

【關鍵詞】國際視域;PPP;公共管理;公共治理;特許經(jīng)營;預算管理

【中圖分類號】F283

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）13-0134-6

隨著新公共管理運動的浪潮，政府和私人資本合作模式（PPP）在全球范圍內得到廣泛應用。從國際經(jīng)驗來看，基礎設施領域引入市場機制的最初目的主要是優(yōu)化跨期預算。但市場并非萬能，政府與市場供給之外仍然有大量的多樣化公共服務需求需要滿足。非營利性公益組織作為銜接公眾需求與政府之間的橋梁，能夠有效填補公共服務的空隙。在推動國家治理現(xiàn)代化的時代背景下，我國PPP逐漸走向高質量規(guī)范化發(fā)展道路。厘清各國PPP模式演進過程中制度變遷的軌跡，有利于以其興衰為鑒，把握公共治理變革中PPP模式演化的內在邏輯，進而為探索規(guī)范PPP發(fā)展的路徑提出有益建議。

一、從善管到善治：PPP演進的兩個階段

（一）市場參與提高公共服務供給效率階段

20世紀80年代，英、美“重塑政府”的新公共管理運動推動了市場力量參與公共服務供給。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，均面臨著新增與維護基礎設施支出的財政缺口。以英國為例，撤切爾夫人推動的英國版供給側改革逐步縮減中央對地方的財政撥款，推動了地方公共事業(yè)的民營化。公共基礎設施和服務領域引入私人資本投資有效地緩解了財政壓力，從而推動了PFI模式的產(chǎn)生。PPP模式通過鼓勵私人資本參與投資，公共基礎設施交由私人實體建設，公共設施維護和公共服務也向私人部門外包，市場力量以其豐富的經(jīng)驗和技術優(yōu)勢提高了項目建設運營效率。市場機制的引入使政府的公共服務職能部分地向規(guī)劃與監(jiān)督轉變，PPP模式在全球范圍內得到廣泛運用。

PPP模式的高效運作離不開一整套覆蓋項目生命周期的市場化交易制度。公共基礎設施項目的管理控制系統(tǒng)可以劃分為三個部分：事前的計劃和目標設定系統(tǒng)、事中的衡量和監(jiān)督系統(tǒng)以及事后的評估和反饋系統(tǒng)。成本與收益的平衡是評價最終效果的關鍵，英國財政部將物有所值界定為全生命周期內風險、成本、效益以及質量的最優(yōu)組合，同時賦予了物有所值經(jīng)濟性、效率性與效果性的價值內核。PFI模式的成功使物有所值評價成為全球PPP采購理念的共同基準。政府方還依賴財政承受能力評價對項目預算進行控制。公共服務市場化采購環(huán)節(jié)增加了交易成本，由于私營投資者的努力程度難以觀察，PPP履約產(chǎn)生了委托代理問題。應對的措施是以市場化采購機制增強政府方的談判能力。物有所值、財政承受能力評價與市場化采購組成項目事前計劃的主要管理框架。為對公共基礎設施建造于運營進行質量控制，需要為項目建設設定全面的質量管理目標，并對產(chǎn)出結果進行持續(xù)評估。常見的做法是根據(jù)行業(yè)和回報機制設計績效考核體系，保障考核指標并與績效掛鉤，以期達成項目管理要求的產(chǎn)出、社會與環(huán)境效益目標。項目評估與監(jiān)督方面，覆蓋PPP項目全過程的審計制度可為項目監(jiān)管反饋有用信息。此外，公眾監(jiān)督等外部治理機制的引入，能夠回應利益相關者訴求。

（二）多元治理共同推動公共治理善治階段

新公共治理理念下，國家的角色從公共服務的提供者向統(tǒng)籌者轉變。市場方法關注成本、績效與輸出控制，但其更多地指向公共產(chǎn)品的提供。在現(xiàn)代國家中，政府與市場二元劃分難以描述社會福利生產(chǎn)者的結構，公共行政學引入了“網(wǎng)絡”一詞來描述人與組織的復雜連結關系[1]。市民個體的需求匯聚成地區(qū)化的公共服務需求，依托于家庭、社區(qū)以及民間組織等治理主體進行交流，并通過政治過程提出規(guī)劃。政府供給仍然是公共服務最主要的生產(chǎn)方式，但“自下而上”產(chǎn)生的多樣化需求使得公共服務難以通過官僚制下行政規(guī)劃的方式滿足。市場參與可以彌補政府公共投資能力的不足，但市場也僅能提供有限的公共產(chǎn)品，社會組織甚至能人的自組織為公共服務提供了重要補充。社區(qū)、市民社會在福利生產(chǎn)過程中的作用愈加不容忽視，合作的目標也從提供基本公共設施和服務逐步向解決社會可持續(xù)發(fā)展中存在的各類問題轉變。

伙伴關系概念如何定義是界定公私合作方職能的關鍵。PPP中的伙伴關系（Partnership）是依賴于雙方共識達成的風險投資合作關系[2]，在特定語境下也可被視為政府通過與公司或市民社會的合作努力撬動資源、技術和市場力量以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的工具[3]。新的治理環(huán)境要求政府、市場與市民社會的參與者可以在一個制度化的框架中相互依存，并為達成一項公共價值而進行合作，使PPP開啟了網(wǎng)絡化治理的新方式。PPP模式賦予政府元治理的功能，即為尋求科層制、市場以及網(wǎng)絡治理的協(xié)調，克服治理失靈而進行的治理[4]。理論上，中立的國家在公共治理過程中充當著掌舵的角色，采用績效管理、預算管理、信任與價值管理等方式，控制公共部門行動的環(huán)境[5]。國家勢必要承擔起統(tǒng)籌發(fā)展的角色，通過劃定職責邊界，調和政府、市場與網(wǎng)絡的沖突，推動公共服務領域的善治。在規(guī)劃的具體操作層面，制度建設與戰(zhàn)略規(guī)劃形成了實踐的兩翼。一方面應加強治理體系的制度建設，促進多元主體合作的順利進行，如按法律、引導、指南、框架等機制替代直接命令;另一方面是做好戰(zhàn)略規(guī)劃，形成不同治理主體的共同治理目標，進而推動PPp模式向多元化發(fā)展。公共管理意義上的善治是指在一種開放、負責與有效監(jiān)督下運行的公共服務體系。社會組織參與作為國家與社會的橋梁，通過擔任技術協(xié)調人或作為政府購買服務提供方等方式參與PPP項目，可使其在這一過程中成為協(xié)調政府、市場與社會關系，以達成善治的有效路徑。

二、發(fā)達國家PPP模式的發(fā)展脈絡與基本經(jīng)驗

（一）歐洲PPP模式的發(fā)展與運用：法國、英國與德國

1.法國：多樣化的特許經(jīng)營模式。法國早在19世紀就采用特許經(jīng)營模式運作城市基礎設施。20世紀80年代，隨著《權力下放法案》的頒布，法國央地分權改革使地方自治權明顯增強。地方政府最初采用合同安排復雜的METP模式運作PPp項目。METP模式下私人資本負責建設更新和維護，收益主要來源于政府部門付費。但METP模式具有采購過程不透明、成本過高等缺陷，終因違反政府采購法案被參議院禁止，取而代之的是BEA模式（行政租賃長期合同）。1993年推出的《薩班法案》將特許經(jīng)營更名為公共服務委托，規(guī)定其必須采用競爭性采購機制，并對合同期限和采購程序進行監(jiān)管。1994年隨著公共物權法案的頒布，政府部門引入了類似BEA模式的AOT模式（臨時占有許可）以及LOA模式（含購買選擇權租賃）。2003年推出合作期限靈活的BEH模式（醫(yī)療長期租賃合同）。

2002年，法國在監(jiān)獄等領域正式引入PPP模式。2004年頒布的《合伙合同法》，對合伙合同（ Part-nership Contracts）的風險評估、合同形式、競爭性談判機制等做出了詳細規(guī)定。同年，PPP管理部門MAPPP成立，具體負責PPP項目的評估、監(jiān)督并為其提供專家支持。法國PPP市場社會資本高度集中，前三大工程建設機構獲得了絕大多數(shù)PPP合同。2008年全球金融危機后，政府的反周期措施促進了法國PPP市場的擴容。2012年后，市場隨著法國公共財政危機和政治上對PPP的再評估而逐步萎縮。2016年，法國廢除了《合伙合同法》，轉而采納了歐盟2014年頒布的新公共采購指令。根據(jù)EPEC數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年年末法國共有pPP項目182個，項目總值為378億歐元，其中交通項目占比最大，總計45個項目，總值為218.46億歐元。

2.英國：PFI模式的興起與停滯。20世紀80年代開始，英國進行了民營化改革。90年代末保守黨政府在公共支出下滑之際開始推動PFI的實施。因預算控制較好，加之項目負債無須被記錄到政府資產(chǎn)負債表而倍受推崇。在《公共合同法》與《公共事業(yè)合同法》的規(guī)制框架下，PPP模式采購程序清晰規(guī)范，物有所值評價等采購流程成為后進國家學習的制度模板。但PFI被政界和媒體不斷詬病。英國下議院財政委員會發(fā)布的評估報告稱，PFI項目的資本成本普遍超過8%，而政府傳統(tǒng)融資項目的長期資本成本僅有4%。此外，PFI項目投資的市場集中度較高，其中國防領域CR4達到了0.67，國民健康、交通、水務等領域均超過0.5。市場集中的后果是單一投資者積累了過多的風險，而當風險超過其承受能力時，政府方不得不為其提供服務的PPP項目提供處置方案，造成風險重新回流至政府方。例如，2011年英國財政部宣布對PFI項目進行改革，并于2012年發(fā)布了PF2框架。PF2雖然提高了政府方出資水平，并提出更加嚴格的財政約束要求，但并未扭轉PFI的衰落。英國審計署2018年的報告稱自2012年推行PF2以來，只有6個PF2項目融資落地[6]。2018年英國政府預算報告中指出PFI與PF2項目不靈活且過于復雜，同時預算責任辦公室在年度財政風險報告中認為PFI項目帶來了顯著的財政風險，導致PF2項目被停用。根據(jù)英國HMT項目數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計信息，截至2017年3月月末，英國現(xiàn)有PFI和PF2項目共計715個（669個在運營期，16個項目在建），總資本價值為591億英鎊。

3.德國：政府付費與使用者付費并行。20世紀80年代末，PPP開始在德國廣泛運用，1994年《遠程公路建設私人融資法》允許私人部門承擔聯(lián)邦公路的建設運營任務。2002年德國各州相繼成立PPP中心，隨后德國交通部成立PPP特別行動組負責PPP項目管理[7]。2004年PPP在公共投資中占比超過4%隨著人們逐漸認識到私人投資效率并非一定高于公共部門[8]，且PPP出現(xiàn)行政任務不履行等問題，金融危機后Ppp模式的運用逐漸減少[9]。德國自2016年起實施歐盟公共采購法案，采用招投標程序進行政府采購。德國最常用的Ppp合同模式是“建設一移交一運營”（Inhabermodell）模式，占項目總量的70%～80%，此外還有“建設一運營一移交”（Erwer-bermodel）等常見的7種模式[10]，采用授予特許權方式直接向使用者收費的項目較少。德國有65%的PPP項目采用項目融資方式舉債，pPP項目主要投資于教育、文化等領域，單個項目較小，投資者也多為中小企業(yè)。德國為pPP項目所形成的債務風險設計了嚴格的管理標準。聯(lián)邦政府和各州政府在2009年制定了《新債務限額法案》，德國人將其稱為“債務剎車”（debt brake）[11]。債務消減計劃限制了聯(lián)邦政府借債水平，規(guī)定2016年德國結構性赤字不得超過國內生產(chǎn)總值的0.35%，2020年各州也不能新增任何債務。根據(jù)德國現(xiàn)有會計規(guī)則，在考慮債務剎車情況下PPP項目產(chǎn)生的負債時，僅需按照預算實際支付給私人合作方的金額計入，間接推動了PPP的運用。

（二）北美PPP模式發(fā)展與運用：美國與加拿大

1.美國：以交通項目特許經(jīng)營為主的P3模式。1989年美國第一個現(xiàn)代P3項目E-470高速公路動工，收費公路成為美國P3市場主要行業(yè)?；A設施維護需求與預算縮減疊加，致使新建和維修基礎設施投資不足，推動了PPP模式的運用。美國交通部（USDOT， The United States Department of Trans-portation）作為交通P3的主要監(jiān)管機構，控制著大量的資金預算。USDOT將P3s定義為“公共機構與私營部門之間形成的由私營部門交付和融資合同協(xié)議”。一般而言，P3項目由私人部門負責融資，各州不提供國家擔保，但為了支持州P3的發(fā)展，聯(lián)邦政府會通過聯(lián)邦擔?；鸬仁侄翁峁┰鲂糯胧?。

P3的付費模式主要包括三類：一是收費特許權，即私人投資方承擔項目建設運營責任以換取收費權力，政府方通常以某種方式限制通行費率;二是影子收費特許權，即私人投資方根據(jù)流量收到使用付費，該機制一般設定付費的最低和最高標準以限制收入總額;三是可用性付費，私人投資方根據(jù)設施在指定性能水平下的可用性收取付款。相應地，具體操作方式多樣，包含特許經(jīng)營、BOT以及O&M等多種類型。私營部門承擔市場風險的意愿有限使得可用性支付占比越來越高。P3的立法權和項目財政支出責任主要在州政府，當前已有37個州具有PPP相關法律。總體而言，P3在美國尚處于早期階段，但美國P3市場發(fā)展迅速，2008年加州公共雇員退休系統(tǒng)基金、教師退休系統(tǒng)基金和部分私營養(yǎng)老基金等均對基礎設施投資表現(xiàn)出投資意向。

2.加拿大：以政府付費項目為主的P3模式。2003年加拿大開始推廣PPP模式。加拿大P3項目典型的操作模式是“設計一投標一建造”（DBB），常見的P3運作方式包括“建設一融資”（BF）、“設計一建設一融資”（DBF）等，運營和維護（O&M）以及“設計一建設一操作一維護”（DBOM）的使用頻率較低。從聯(lián)邦到省級層面均參與P3項目的管理。在聯(lián)邦層面的主要管理機構包括：PPP加拿大（也稱為P3 Canada）、加拿大公共工程政府服務部P3組（PWGSC， Public Works Government Services Cana-da）以及財政委員會的P3團隊（Treasury Board）。其中P3 Canada擔任P3各方面的顧問工作，還協(xié)助管理加拿大各級政府發(fā)起基礎設施項目融資基金。在省級層面，安大略省、俾詩省等設立了專門機構。在加拿大的P3項目中，通常需要在采購過程開始之前進行大量的準備工作，在外部顧問幫助下準備詳細的適用性論證并進行物有所值分析。由于大多數(shù)基礎設施項目都沒有產(chǎn)生收入，大多數(shù)P3項目都基于“可用性付費”。加拿大P3項目的典型融資模式是股權投資配合短期銀行貸款和長期私募債券的組合。加拿大P3項目所涉及的行業(yè)逐步拓展，從醫(yī)院、法院等社會基礎設施資產(chǎn)類逐步拓展至公共交通、供水與污水處理廢水、固體廢物等領域。

（三）亞太PPP模式發(fā)展與運用：日本、韓國與澳大利亞

1.日本：PFI模式為主，特許經(jīng)營為輔。日本PPP模式的運用始于20世紀90年代，日本經(jīng)濟泡沫破滅后，財政收入急速下滑，大公司轉向海外運營，中央和地方政府財政收入越來越難以負擔基礎設施維護管理和更新的成本，政府轉而通過引入私人部門投資來維護和改善現(xiàn)有基礎設施。此外，由于全球經(jīng)濟持續(xù)低利率，更多投資者對投資基礎設施產(chǎn)生興趣。作為其經(jīng)濟戰(zhàn)略的一部分，中央政府積極推動為私營部門提供新商機的公私合作伙伴關系，著重推動機場、供水、污水和收費公路等領域的特許經(jīng)營。1999年頒布的“促進私人融資倡議法”（《PFI法案》）為PPP提供了法律依據(jù)。PFI項目由中央政府、地方政府或政府相關組織采購，日本還允許私人實體主動發(fā)起PFI項目。多數(shù)項目通過競爭性程序遴選為正式項目，然后向市場招標。日本《PFI法案》先后于2001年、2005年、2011年和2013年進行了修訂，2011年后允許使用特許權模式，私營實體通過收取特許權使用費來賺取收入，而政府方可能通過收取特許權費獲得額外收入。日本超過80%的PPP項目為可用性付費項目，PFI項目采用“建設一轉讓一運營”（BTO）或“建設一運營一移交”（BOT）模式運作。中央政府內閣辦公室下屬的PFI推廣辦公室（PFI Pro-motion Office）負責PFI的推廣，當前己發(fā)布《采購流程指南》《物有所值指南》《風險分配指南》《合同指南》《特許經(jīng)營指南》等操作指引，為實際問題和法律解釋提供詳細的指導。截至2017年，PFI項目累計完成666個，年投資額占GDP比重約為0.5%，年均增加50個左右項目。

2.韓國：BTO模式與BTL模式并行。韓國PPP模式的發(fā)展始于20世紀90年代。1994年，韓國政府頒布《促進社會資本參與基礎設施投資法》（簡稱《PPP法》），在全國范圍內推廣PPP模式。韓國PPP主要為使用者付費與政府付費項目，其中使用者付費項目主要采用“建設一移交一運營”（BTO）模式，私人部門建設完成后移交給政府方并由政府方負責項目運營，1999年該法增加了最低收入保障等條款（于2009年廢除）。2005年《PPP法》再次修訂，引入“建設一移交一租賃”（BTI）模式，BTL僅運用于政府發(fā)起項目，私人部門建設完成后將資產(chǎn)移交給政府方，并由政府方向私人部門支付租賃款。BLT項目占韓國項目總量的三分之二左右，同時租賃付費被視為地方政府債務。2005年《PPP法》修訂后，韓國將原公共投資管理中心（PIMA）與私人基礎額設施投資管理中心（PICKO）合并為公司合作基礎設施投資管理中心（PIMAC），其主要職能包括項目預先評估與政策研究與推動PpP市場發(fā)展與跨國合作等。韓國是地方享有高度自治權的單一制國家，PPP管理機構主要分為國家與地方政府兩個層級。國家層面的管理機構主要是經(jīng)濟與財政部和各行業(yè)的主管部門，其中，經(jīng)濟與財政部負責PPP法律法規(guī)和政策的制定與發(fā)布工作，并對整個行業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃。截至2014年，韓國已頒布12部相關的PPP指南，除此之外還頒布了《PPP法案實施令》《PPP項目規(guī)劃>等不同層次的PpP運作制度體系。為防止PPP項目可能產(chǎn)生的財政風險，韓國設計了中期財政支出框架與支出限額管理要求，PPP項目年度的支出總額不得超過政府支出的2%。

3.澳大利亞：特許經(jīng)營為主的PPP模式。澳大利亞PPP模式的運用有近30年歷史，超過半數(shù)均為交通基礎設施項目。澳大利亞沒有PPP的具體立法框架，2005年澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布了《國家PPP政策》和《國家PPP指南》，為各州PPP運作提供統(tǒng)一指引。在聯(lián)邦政府和州政府中通常設有PPP管理機構。Infrastructure Australia是根據(jù)2008年生效的《澳大利亞基礎設施法案》設立的開創(chuàng)性立法機構，其主要職能是就相關政策和基礎設施投資的法律等，向聯(lián)邦、州、地區(qū)和地方政府提供建議。澳大利亞典型的PPP安排包括DCM（設計一建造一維護），DC-MO（設計一建造一維護一運營），BOO（建造一擁有一運營）和BOOT（建造一擁有一運營一移交）等。澳大利亞沒有設置PPP的行業(yè)負面清單，幾乎所有類別的公共基礎設施都可以通過PPP模式運作，其中運輸和社會基礎設施項目最為突出。政府通常會以物有所值為依據(jù)評估PPP模式可行性。聯(lián)邦政府和州政府PPP采購設有區(qū)間值，通常在5000萬至1億澳元之間，一些司法管轄區(qū)還允許捆綁項目以達到門檻。澳大利亞的PPP項目主要包括政府發(fā)起項目與市場發(fā)起項目兩類。除了在某些司法管轄區(qū)對海外投資有許可要求，外國資本投資PpP項目不受限制。除新南威爾士州特殊的主權擔保機制外，澳大利亞政府通常不會為PPP項目提供擔保。澳大利亞的會計準則將政府付費項目計入政府方資產(chǎn)負債表，2019年1月起澳大利亞會計準則委員會第1059號準則《AASB 1059-特許經(jīng)營協(xié)議》也要求將特許服務資產(chǎn)與負債計入政府方報表。與英法類似，澳大利亞PPP市場的集中度較高，最大的PPP承包商所占據(jù)的市場份額超過30%，在一定程度上限制了市場規(guī)模的擴張[12]。

三、我國發(fā)展PPP模式的本原邏輯與對策建議

（一）把握PPP模式的本原邏輯，合理界定其功能定位

我國PPP模式歷經(jīng)30余年的發(fā)展，從以社會資本緩解基礎設施建設資金短缺，到以市場機制提高公共服務效率，PPP模式經(jīng)歷了從改革嘗試向法治化、規(guī)范化運作的轉變[13]。我國PPP模式的發(fā)展具有繼承性與發(fā)展性，20世紀80年代引入外資參與發(fā)電項目的成功使特許經(jīng)營模式運用延續(xù)至今，2014年以來多樣化PPP項目的建設快速發(fā)展，采購、監(jiān)督與財政管理等制度相繼建立，形成了規(guī)模巨大的PPP項目市場。但PpP多偏重于大型項目，公民多樣化的公共服務需求未能得到足夠重視。這就要求對市民需求具有信息優(yōu)勢的社區(qū)組織與社會組織更多地參與到PPP項目當中。1995年由鶴童老年公益基金會以“公辦民營”與“公建民營”等方式運營的鶴童養(yǎng)老院是非營利組織公私合作項目的典型代表。當前社會組織參與PPP項目還存在較多的制度障礙，加之受制于科層制管理的行政思維，社會組織在公共治理中的作用受到的重視不足。

PPP不僅僅是國家單向尋求社會資金向公共基礎設施的投入，更重要的是通過社會資本的技術優(yōu)勢和信息優(yōu)勢實現(xiàn)國家、市場與社會之間的公共服務供需互動，滿足社會多元化的公共服務需求。建立以人為本的PPP發(fā)展模式，實現(xiàn)PPP的規(guī)范有序發(fā)展，需要從合作目標入手，從國家、市場與社會三個層面重新界定其功能定位。一是以促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標，發(fā)揮PPP模式牽引功能。政府與社會資本的合作是基于政府與市場關系的重塑。政府采購、財政分權、金融監(jiān)管、國有企業(yè)管理、社會組織管理等制度安排都與PPP在時間縱向維度與空間橫向維度形成關聯(lián)。為實現(xiàn)政府規(guī)制功能從管制向治理轉變，需要就行政、財政與社會管理等制度做出必要的調整。PPP模式的創(chuàng)新實踐可形成改革牽引力，成為國家治理現(xiàn)代化的加速器，推動管理框架的不斷完善，加快政府職能轉變。二是以建立公平、開放的基礎設施投融資市場為目標，善用PPP模式融資功能。規(guī)范PPP投融資市場機制對PPP項目市場的發(fā)展至關重要。首先，建立公平的競爭機制需要消除項目采購與融資過程中的產(chǎn)權歧視，實現(xiàn)項目資源與金融資源的市場化配置。其次，基礎設施投融資市場的開放包括參與主體的開放和實施行業(yè)的開放。制定允許社會組織、外資參與PPP項目的規(guī)則，拓寬公共服務行業(yè)運用PPP模式范圍，能夠更大限度地發(fā)揮PPP模式融資功能。三是以社會福利水平的最大化為目標，強化PPP項目公益服務職能。社會資本參與公共服務的最終目標是補足民生領域基礎設施投資短板，提升全社會的福利水平。一方面可以通過融資支持、社會組織參與等政策引導使PPP進一步深入民生領域，另一方面可加大財政向住房、醫(yī)療、健康、教育等民生基礎設施的支出力度，減少社會公眾的付費負擔。

（二）建立審慎透明的預算管理機制，保障PPp市場規(guī)范有序發(fā)展

國家承擔著元治理的規(guī)劃功能，PPP的發(fā)展過程可以以國際經(jīng)驗為鏡鑒，通過PPP制度安排的改革和創(chuàng)新回應利益相關方的訴求。在預算管理方面，一是可以逐步建立經(jīng)常預算與資本預算相分離的復式預算制度，進一步提升預算管理水平;二是加速中期預算框架管理落地，提升預算編制的前瞻性、可持續(xù)性，增強財政資金統(tǒng)籌能力;三是PPP可簡化付費方式，在現(xiàn)有的三分類基礎上強化資產(chǎn)經(jīng)營性評估，嚴控或取消可行性缺口補助項目，從源頭上降低或有債務產(chǎn)生的可能性。政府會計和審計管理體系的完善有利于更加規(guī)范透明地反映政府負債水平。在會計規(guī)則方面，一是可在《政府會計規(guī)則第8號——負債》的基礎上，適時出臺《PPP與特許經(jīng)營》會計準則，提高財務信息的可靠性;二是國家審計監(jiān)督應以經(jīng)濟性、效率性和效果性為目標，對PPP項目進行跟蹤審計，加強外部監(jiān)督的實施效果。

（三）吸納社會組織融入國家治理，推動PPP模式革新迭代

社會組織非營利性的價值導向能夠更好地適應公共服務的公益性目標，社會組織參與PPP項目具有經(jīng)濟和理念上的雙重動力。首先，社會組織參與PPP項目，能夠獲得政府投入或運營付費，有助于減小其支出壓力，成功的項目運作還能協(xié)助其獲得更多的發(fā)展基金。其次，PPP模式能夠與社會組織的服務理念相契合。社會組織以其信息優(yōu)勢能夠更好地發(fā)現(xiàn)市民的公共服務需求，民生類PPP項目可與社會組織的運營目標高度匹配。吸納社會組織參與到PPP項目當中能夠充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用。但在我國的制度環(huán)境下，社會組織參與PPP仍存在落地難等問題，面臨的主要障礙來自于自身與國家兩個方面。從其自身來看，我國社會組織整體數(shù)量較少、專業(yè)性不足、資源整合能力不強，難以滿足PPP項目大規(guī)模資金投入的需求。從國家特征來看，社會組織不可能形成西方語境中與國家力量并駕齊驅的市民社會，社會組織代表的多元化利益訴求需要在合作主義框架下尋求與國家決策機構的結合。

吸納社會組織參與PPP項目，需要國家的支持與社會組織的協(xié)調配合。如何在國家治理中納入社會組織是理順新時期國家與社會的關切，行政吸納服務模式為重塑政府與社會的合作關系提供了一種可行的解決方案。一是國家仍處于權威地位并對社會組織進行控制，但可通過國家與社會的功能替代實現(xiàn)互動。在治理實踐上，可吸納社會組織與社區(qū)組織以咨詢機構或投資方身份參與PPP項目，形成公私部門整合的治理結構。二是借鑒現(xiàn)有的PPP項目示范制度，推廣運作良好的PPP項目，總結其成熟經(jīng)驗，為吸引更多的社會組織參與形成標桿。三是為社會組織參與PPP提供法治保障與政策支持。例如創(chuàng)新社會組織管理制度，提高《社會團體登記條例》《基金會管理條例》等的法律地位等，并給予社會組織稅收、土地、金融等方面的政策支持。

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