黃延芳

摘要：產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生于國家干預主義思潮，在不同發(fā)展階段的國家干預目標下有不同的偏向性。本文通過對日本和中國在戰(zhàn)后至今產(chǎn)業(yè)政策的實踐過程進行對比分析，得出日本產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和手段對我國產(chǎn)業(yè)政策的啟示意義，即在面對由于缺乏創(chuàng)新能力而導致的產(chǎn)能過剩問題上，中國可以借鑒20世紀70年代日本的培育扶持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)政策和以促進企業(yè)間有效競爭的組織政策，對我國目前缺乏競爭的產(chǎn)業(yè)政策實施效果進行優(yōu)化，進一步以企業(yè)間的協(xié)調(diào)性競爭促進技術(shù)創(chuàng)新能力的提升，實現(xiàn)去產(chǎn)能。

關(guān)鍵詞：國家干預主義 產(chǎn)業(yè)政策 產(chǎn)能過剩 企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

中圖分類號：F121.3

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2019）03（a）-223-02

李克強在2017年政府工作報告中指出，目前中國經(jīng)濟形勢緩中趨穩(wěn)，穩(wěn)中向好。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，發(fā)展新動能不斷增強。但同時，在步人工業(yè)化的后期階段，我國經(jīng)濟運行仍然面臨不少問題，產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級矛盾突出，而這很大程度上是由不當?shù)膰腋深A所造成，其通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人為壓低資金成本扭曲需求結(jié)構(gòu)，從而使市場微觀主體的企業(yè)在政府創(chuàng)造的景氣繁榮中為了防止產(chǎn)能短缺進一步追加投資，造成市場競爭的弱化和產(chǎn)能的進一步擴大積累。政府指導下的產(chǎn)業(yè)政策盡管在國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的歷史中發(fā)揮了重大作用，但如何從國家干預主義的視角下正確認識不同發(fā)展環(huán)境下產(chǎn)業(yè)政策的成效，如何制定出適合本國發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策有待進一步總結(jié)和探討。

隨著2015年《中共中央國務院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》提出的“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性作用”，產(chǎn)業(yè)政策的理論和實踐也迎來歷史性轉(zhuǎn)變機遇期。2016年以來，產(chǎn)業(yè)政策的是與非在學界引起了熱烈的討論，但仍存在不足之處，我國目前關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論并沒有在過去幾十年國際經(jīng)濟學界的研究成果基礎(chǔ)上做進一步討論，只是極端地將我國面臨的問題歸為是否需要產(chǎn)業(yè)政策，而不是制定怎樣的產(chǎn)業(yè)政策;另外一點不足之處是產(chǎn)業(yè)政策真正地引進地日本從70年代就開始反思其早期的產(chǎn)業(yè)政策，但目前在我國學者的討論中，幾乎沒有人提到日本執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗教訓。因此，本文基于國家干預主義的視角，對產(chǎn)業(yè)政策的演變歷程進行梳理，繼而對日本在國家干預下的產(chǎn)業(yè)政策進行分析，得出我國目前產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向以及在解決去產(chǎn)能問題上應該采取何種類型的產(chǎn)業(yè)政策。

1 中日國家干預下產(chǎn)業(yè)政策的實踐

經(jīng)過國家干預主義的萌芽期到目前的成熟發(fā)展時期，干預主義也逐漸從是否需要國家實施干預發(fā)展到國家扮演何種角色、在履行何種職能下，利用怎樣的產(chǎn)業(yè)政策來彌補市場失靈、提升國際競爭力。目前，現(xiàn)代成熟的國家干預政策是指將審慎性和靈活性相結(jié)合，審慎性是指不對國家干預持迷信態(tài)度，在實施干預時考慮政府失靈對干預效果的影響，靈活性是指根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同狀況和階段，靈活地選擇國家干預的手段或政策。

國家對經(jīng)濟的干預直接或間接作用于市場和微觀企業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策作為其實施方法之一，其政策范疇和理論形態(tài)首先產(chǎn)生于實施效果最為有效的日本，這標志著人類對產(chǎn)業(yè)政策的理性反思和邏輯提升達到了時代高度。同時，我國從建國之后也在國家干預主義的指導下采取了相應的產(chǎn)業(yè)政策，并且達到了各個階段的政策目標和國家發(fā)展目標。

1.1 日本產(chǎn)業(yè)政策的實施

日本的干預思想在明治維新時期就已經(jīng)大面積運用到經(jīng)濟發(fā)展中。在戰(zhàn)前，雖然系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)政策體系尚未出現(xiàn)，但已進入發(fā)育和體系構(gòu)造的階段。縱觀戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的發(fā)展歷程，基本遵循了日本政府產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展目標。

在經(jīng)歷了戰(zhàn)后經(jīng)濟復興時期和經(jīng)濟高速增長時期后，日本政府將趕超世界先進水平作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)政策的目標是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高級化和重化工業(yè)化，大規(guī)模引進歐美國家的先進技術(shù)，并開發(fā)自己的主導技術(shù)和核心技術(shù)。在持續(xù)高速增長近18年后，設(shè)備投資迅速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速實現(xiàn)高級化，經(jīng)濟逐步進入穩(wěn)定增長期，石油危機以后，產(chǎn)業(yè)政策從追求增長型經(jīng)濟轉(zhuǎn)為利用增長型經(jīng)濟。到了90年代后的全面國際化時期，日本經(jīng)濟的長期蕭條成為了產(chǎn)業(yè)政策衰敗的轉(zhuǎn)折點，產(chǎn)業(yè)政策的作用極大削弱，其內(nèi)容也由直接介入弱化為間接、誘導型的政策。進入21世紀后的后危機時代后，產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)“新增長戰(zhàn)略”提出了重振日本經(jīng)濟，全面提升產(chǎn)業(yè)競爭力的長期目標，且今后日本的重點在于創(chuàng)造“需求”為主、扶持文化產(chǎn)業(yè)等“軟產(chǎn)業(yè)”出口、培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)活力上。

1.2 中國產(chǎn)業(yè)政策的實施

我國干預主義思想的發(fā)展演變大致可以分為三個階段，從建國初期到改革開放、接著到加入WTO至今，且干預思想的趨勢是從戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復期濃重的國家干預主義即計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)向進一步開放市場，利用市場自發(fā)的調(diào)節(jié)機制與資源配置機制來實現(xiàn)經(jīng)濟的高速發(fā)展，發(fā)展到目前全球化背景下國家的適度干預。

同時，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變、國家干預主義的不斷弱化以及市場作用的不斷加強，產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容和作用手段也在發(fā)生變化。2000年以來至今，產(chǎn)業(yè)政策以促進重點產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，產(chǎn)業(yè)政策不斷細化、覆蓋范圍不斷擴大，除了制定針對總體經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策外，針對重點產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策也不斷增多。

目前，對于產(chǎn)業(yè)政策學界已經(jīng)有非常多的討論，且大多是對產(chǎn)業(yè)政策的實施效果進行經(jīng)驗分析。從其效果來看，產(chǎn)業(yè)政策的有效性不僅深受獨特的中央與地方關(guān)系的影響，同時還在很大程度上取決于地方政府與企業(yè)的關(guān)系，而兩組關(guān)系的變化又與不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度和市場化水平密切相關(guān)，表現(xiàn)為欠發(fā)達地區(qū)的政府在追求短期經(jīng)濟效益的偏好下會使得產(chǎn)業(yè)政策更容易偏離預期目標;市場化水平的提高有助于優(yōu)化其實施效果（孫早等，2015）。另外，從產(chǎn)業(yè)政策中的稅收優(yōu)惠和研發(fā)補貼政策對產(chǎn)出增長率和全要素生產(chǎn)率增長的影響來看，其可以實現(xiàn)產(chǎn)出的增長，但卻不能促進生產(chǎn)率的提高（舒銳，2013）。而對微觀企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力的影響，選擇性產(chǎn)業(yè)政策只激勵企業(yè)策略性創(chuàng)新，企業(yè)為“尋扶持”而增加創(chuàng)新“數(shù)量”，創(chuàng)新“質(zhì)量”并沒有顯著提高。從以上實施效果來看，中國目前通過資金或稅收優(yōu)惠實施的選擇性產(chǎn)業(yè)政策不僅本身對微觀企業(yè)沒有發(fā)揮預期效果，還會受到市場環(huán)境和地方政府以及政府考核目標的影響。因此，在目前中國經(jīng)濟亟待轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，需要依靠什么類型的產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)創(chuàng)新，中國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向如何有待進一步探討。

2 國家干預下我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向

青木昌彥強調(diào)，在產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行時，政府的角色是增進市場與增進社會，目的是讓社會和市場發(fā)揮更大作用。產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展需要借鑒別國的有力經(jīng)驗，通過學習日本的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)宏觀方面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)政策和以促進市場有效競爭為目的的產(chǎn)業(yè)組織政策相結(jié)合，可以實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展以及技術(shù)的不斷創(chuàng)新。

2.1 日本產(chǎn)業(yè)政策的借鑒意義

日本20世紀70年代中期至80年代初期為大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)時期，其經(jīng)濟環(huán)境特征與目前我國面臨的狀況較為相似，經(jīng)濟由持續(xù)高速增長向平穩(wěn)增長轉(zhuǎn)換，且技術(shù)發(fā)展由模仿創(chuàng)新改進的漸進式創(chuàng)新向突破性的自主創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換，在國際市場上與美國的貿(mào)易摩擦不斷加劇，同時國內(nèi)仍面臨一系列社會問題，如嚴峻的環(huán)境污染問題、城市化惡性膨脹帶來的交通問題、農(nóng)村人口大量外流造成的老齡化問題等。因此，對這一時期日本產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗的借鑒有助于我國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮更加積極的效果。其制定的產(chǎn)業(yè)政策的根本作用不是強調(diào)政府在市場中的主導作用，而是在指明技術(shù)創(chuàng)新道路的前提下，發(fā)揮企業(yè)主導型作用機制，通過企業(yè)主導和政府產(chǎn)業(yè)組織政策的輔助作用來促進市場的有效競爭，進而通過競爭性的市場狀態(tài)及企業(yè)間的相互作用來引發(fā)大規(guī)模的技術(shù)創(chuàng)新，以促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，這一時期日本政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，指出產(chǎn)業(yè)的重點領(lǐng)域和技術(shù)創(chuàng)新方向由物理科學轉(zhuǎn)為生物科學和人體科學，為產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展方向和市場動向指明了方向;在產(chǎn)業(yè)組織上，通過對反壟斷法的修改、卡特爾和企業(yè)兼并重組政策以及中小企業(yè)政策，實現(xiàn)了國內(nèi)系列化結(jié)構(gòu)下企業(yè)之間的有效競爭，從而使得日本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)水平有了極大的提高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，且在技術(shù)水平上，日本在43個主要技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)趕上了世界先進水平，自主創(chuàng)新能力初步形成。

2.2 我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向

目前中國的產(chǎn)業(yè)政策最大的特點之一是限制競爭，也就是對在位大企業(yè)進行保護和扶持，而對來自中小企業(yè)的競爭與威脅進行較為嚴格的限制。正如許小年日前在談到中國經(jīng)濟的創(chuàng)新問題時指出，中國目前面臨的產(chǎn)能過剩問題實質(zhì)是在產(chǎn)業(yè)政策保護下企業(yè)競爭力度的衰弱和創(chuàng)新能力的缺乏。其阻止了市場對資源的自發(fā)配置，導致落后的技術(shù)與市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得以維持，這種滯后的限制競爭的政策儼然已經(jīng)不適應當前中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀。

在國家干預的視角下，對于產(chǎn)業(yè)政策未來發(fā)展方向的討論，顧昕（2017）將產(chǎn)業(yè)政策概括為配置主義和協(xié)調(diào)主義，在市場與政府的角色對比中，強調(diào)協(xié)調(diào)主義下政府扶持者的角色與作用，認為應該學習日本發(fā)展協(xié)調(diào)性功能主義政策，以企業(yè)創(chuàng)新為中心，以社群機制為主導，同時發(fā)揮保護中小企業(yè)的協(xié)調(diào)作用，政府應以促進市場機制和增強社群機制作為基本職能。而江飛濤則從產(chǎn)業(yè)政策的社會性作用出發(fā)，提出未來中國產(chǎn)業(yè)政策的方向是以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主體，以完善公共服務體系為核心，在推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型時要更加注重產(chǎn)業(yè)政策制定程序和組織機制的轉(zhuǎn)型。

我國在產(chǎn)業(yè)向信息化、智能化升級的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換關(guān)鍵階段，為提高企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，需要借助政府的力量，同時借鑒日本在70年代中期到80年代初的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。首先，政府應對需要解決的技術(shù)難題進行合理的分析評價及預見，繼續(xù)按照產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策文件《中國制造2025》中指明的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方向，大力發(fā)展智能制造工程與工業(yè)強基工程，利用尖端技術(shù)加大對傳統(tǒng)制造業(yè)進行重點改造與綠色升級;同時，注重運用產(chǎn)業(yè)組織政策，發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，為企業(yè)營造良好的競爭環(huán)境。積極推動企業(yè)重組，淘汰落后企業(yè)與落后技術(shù)，從而形成具有一定規(guī)模的企業(yè)，通過發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟效用，提高企業(yè)競爭力和市場集中度，形成一個有效競爭的市場，為下一步企業(yè)自身進行高效率的技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)提供充足的資金與政策力量，使企業(yè)在較高集中度的市場技術(shù)外圍網(wǎng)絡中，加強技術(shù)信息傳播與創(chuàng)新合作，形成具有中國特點的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。

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