周華

【摘要】資本市場(chǎng)的舞弊案件引發(fā)了社會(huì)輿論對(duì)會(huì)計(jì)問題的強(qiáng)烈關(guān)注，法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫的《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》一書呼吁上市公司披露事實(shí)，美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與紐約證券交易所嘗試提出會(huì)計(jì)的總體原則，公共會(huì)計(jì)師行業(yè)積極游說證券法的起草人員，這些都是羅斯福新政期間出臺(tái)的美國(guó)聯(lián)邦《1933年證券法》得以確立注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度的社會(huì)背景。注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)本質(zhì)上是中介機(jī)構(gòu)以審計(jì)為由所提供的收費(fèi)服務(wù)，至今仍是證券市場(chǎng)會(huì)計(jì)監(jiān)管面臨的一大頑疾。

【關(guān)鍵詞】證券法;注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì);公共會(huì)計(jì)師行業(yè);審計(jì)制度確立

【中圖分類號(hào)】F239

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）08-0074-7

一、美國(guó)聯(lián)邦證券法出臺(tái)前的社會(huì)環(huán)境

1932年是大選之年，媒體對(duì)克魯格案和參議院調(diào)查情況的報(bào)道讓社會(huì)公眾普遍認(rèn)識(shí)到了金融運(yùn)行機(jī)制中所存在的諸多缺陷。羅斯福順應(yīng)民意，提出了對(duì)金融架構(gòu)實(shí)行根本變革的施政綱領(lǐng)。學(xué)術(shù)界提出的關(guān)于加強(qiáng)信息披露的主張為后續(xù)立法提供了理論依據(jù)。

1.克魯格案引起舉世轟動(dòng)。1932年3月，“火柴大王”（Match King）伊瓦·克魯格（Ivar Kreugev）自殺于法國(guó)巴黎寓邸。克魯格是20世紀(jì)20年代的風(fēng)云人物，一度被譽(yù)為“世界上最偉大的金融天才”，被許多國(guó)家的政要封為顧問，還是許多外國(guó)政府的債主。他1913年（時(shí)年33歲）投身火柴事業(yè)，把瑞典火柴銷往全球（還在中國(guó)發(fā)展有瑞中洋行、美光火柴等火柴事業(yè)），成為國(guó)際火柴壟斷巨頭，旗下有四百多家關(guān)聯(lián)公司。但股市崩盤令其金字塔騙局?jǐn)÷?，這個(gè)彌天騙局遂成為重磅新聞。受瑞典政府委托對(duì)克魯格案進(jìn)行全面國(guó)際調(diào)查的普華會(huì)計(jì)公司，算是順便享用了一次免費(fèi)廣告。普華會(huì)計(jì)公司的調(diào)查總共歷時(shí)5年，提交調(diào)查報(bào)告57份。調(diào)查表明，克魯格捏造了數(shù)以億計(jì)的資產(chǎn)，胡編濫造資產(chǎn)負(fù)債表和利潤(rùn)表，致使上當(dāng)者不計(jì)其數(shù)。作為克魯格的忠實(shí)追捧者，美國(guó)投資者也飽受其害。

金融原來可以這么搞？克魯格案令美國(guó)公眾大開眼界。美國(guó)國(guó)會(huì)開始考慮通過立法遏制猖獗的金融騙局。

2.《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》一書呼吁上市公司披露事實(shí)。1932年7月，法學(xué)家阿道夫·伯利（Adolf Berle）和經(jīng)濟(jì)學(xué)者加德納·米恩斯聯(lián)袂出版著作《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》.引發(fā)學(xué)術(shù)界乃至社會(huì)輿論的強(qiáng)烈關(guān)注。該書融合法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角，運(yùn)用大量事實(shí)，刻畫了在股權(quán)分散的背景下，少量資本利用控股公司架構(gòu)控制整個(gè)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，以及財(cái)富分配過度集中于少數(shù)公司和個(gè)人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)?？傮w上，該書側(cè)重于刻畫社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)并提出改進(jìn)藥方。

會(huì)計(jì)和審計(jì)問題幸運(yùn)地被列入他們的藥方。伯利在該書前言中說道：“感謝普華會(huì)計(jì)公司總經(jīng)理、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)喬治·O.梅先生，其精辟的評(píng)論、豐富的經(jīng)驗(yàn)、令人愉悅的才智，在很多地方都使我們茅塞頓開”。

該書第三篇針對(duì)公司管理層與分散的投資者之間所存在的利益分歧，提出了一系列涉及會(huì)計(jì)和審計(jì)行業(yè)發(fā)展的重大建議。該篇第一章概括了證券市場(chǎng)的三大功能，即：為買方和賣方提供自由交易的機(jī)會(huì);提供價(jià)值衡量的平臺(tái);提供流動(dòng)性。第二章指出，會(huì)計(jì)信息對(duì)證券市場(chǎng)運(yùn)行具有重要意義，會(huì)計(jì)原則還沒有完全被法律原則認(rèn)可，其原因部分在于會(huì)計(jì)師之間缺乏共識(shí);會(huì)計(jì)規(guī)則有望在法律體系中找到屬于自己的位置。該章還列舉了八類操縱利潤(rùn)的會(huì)計(jì)手法。第三章探討了股份公司信息披露的方式等問題，贊揚(yáng)了紐約證券交易所要求上市公司提交定期報(bào)告的做法。該書第三篇反復(fù)討論何謂“事實(shí)”、上市公司應(yīng)當(dāng)披露哪些事實(shí)。作者承認(rèn)，這些問題都是懸而未決的重要理論問題。

《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》一書盛贊紐約證券交易所制定的信息披露要求，該書所提的許多建議在1933年春的證券立法中得以體現(xiàn)。

3.佩科拉聽證會(huì)引起社會(huì)輿論對(duì)會(huì)計(jì)問題的強(qiáng)烈關(guān)注。1932年，參議院銀行委員會(huì)針對(duì)華爾街的運(yùn)作問題組織了一系列聽證會(huì)，試圖弄清楚股市崩盤的原因并從中尋找預(yù)防措施。1933年1月，頗負(fù)盛名的紐約地區(qū)助理檢察官費(fèi)迪南德·佩科拉以每月區(qū)區(qū)250美元的身價(jià)被任命為該委員會(huì)的首席顧問。他的團(tuán)隊(duì)調(diào)查了紐約證券交易所、摩根銀行、大通國(guó)民銀行和花旗銀行的一千人馬，給媒體提供了許多引人入勝的話題。金融界的敗德行為一再挑戰(zhàn)人們的道德底線。由于佩科拉卓有成效的調(diào)查，參議院的聽證會(huì)又被稱作“佩科拉聽證會(huì)”（Pecora Hearings）。美國(guó)證監(jiān)會(huì)成立時(shí)，佩科拉被委任為首屆委員。

二、美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與紐約證券交易所的合作進(jìn)展

1928～1933年間，紐約證券交易所會(huì)員收取的傭金占證券經(jīng)紀(jì)人傭金總收入的90%以上。全國(guó)最大的公眾公司幾乎全部在紐約證券交易所上市交易。1932年，全美至少還有33家成規(guī)模的證券交易所，此外還有柜臺(tái)交易市場(chǎng)。但紐約證券交易所的上市交易證券占全美的3/4，此時(shí)，普華會(huì)計(jì)公司的客戶囊括了紐約證券交易所700家上市公司中的146家。

1.紐約證券交易所采納梅先生的建議。1932年，美國(guó)各證券交易所內(nèi)交易的股份數(shù)共約5億份，約有75%的股份在紐約證券交易所掛牌交易。但紐約證券交易所僅有約250的上市公司公布年度報(bào)告，證券交易所也沒有強(qiáng)制要求上市公司聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)年度報(bào)告實(shí)施審計(jì)。

“美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與證券交易所合作特別委員會(huì)”的工作成效斐然。1932年4月，紐約證券交易所要求所有申請(qǐng)上市的股份公司與該交易所簽署協(xié)議，自協(xié)議簽署之日起三個(gè)月后（即從同年7月1日起），其所提交的年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)依照各州注冊(cè)會(huì)計(jì)師法具備執(zhí)業(yè)資格的獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師審計(jì)，審計(jì)證書（Certificate）與年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)一并提交給紐約證券交易所，只有鐵路公司例外。這些審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)遵循聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)1929年頒布的《財(cái)務(wù)報(bào)表的驗(yàn)證（修訂版）——聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)提交的程序方法》的規(guī)定，獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)就財(cái)務(wù)報(bào)表的公允性、一致性及其是否遵循了“認(rèn)可的會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)慣例”（Accepted Accounting Practices）發(fā)表意見。這是紐約證券交易所首次提出“認(rèn)可的會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)慣例”這一概念。為了給申請(qǐng)上市的公司留有必要的準(zhǔn)備時(shí)間，紐約證券交易所在1933年7月1日前沒有把審計(jì)證書列為上市的必要條件。

1932年9月22日（此時(shí)距美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與紐約證券交易所合作特別委員會(huì)成立已有兩年之久），梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)致信紐約證券交易所的上市委員會(huì)，提交了一系列建議。其中提及“公認(rèn)原則”、“認(rèn)可的方法”等概念。

梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)在信函中提出，紐約證券交易所首先要教育社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)賬目的意義、價(jià)值及其不可避免的局限性，然后應(yīng)確保股份公司公布的賬目更有信息量，更具權(quán)威性。接著又談到，從會(huì)計(jì)學(xué)的角度來看，企業(yè)很多支出不僅是為了本期獲益，更是為了在未來很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)獲益，對(duì)這種支出如何進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)學(xué)的中心問題，如何確定計(jì)入資產(chǎn)的開支，在實(shí)踐中往往難以評(píng)估和判斷;主張對(duì)大型企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行年度評(píng)估的設(shè)想既不可行也不值得提倡;資產(chǎn)負(fù)債表和利潤(rùn)表在很大程度上是個(gè)人主觀判斷的產(chǎn)物，這些報(bào)表的價(jià)值究竟幾何，在很大程度上取決于做出判斷的人的才干和誠(chéng)信度。

梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)認(rèn)為，應(yīng)允許各股份公司從“時(shí)下流行的多種會(huì)計(jì)做法”中自行確定會(huì)計(jì)處理方法，但要求披露其所采用的會(huì)計(jì)處理方法并保持會(huì)計(jì)處理方法的一貫性。如果投資者知道股份公司所采用的會(huì)計(jì)方法，并知道其一貫采用該方法，那么究竟這個(gè)會(huì)計(jì)規(guī)則的具體細(xì)節(jié)是什么，相對(duì)來說就不那么重要了。這種立場(chǎng)代表了梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)所堅(jiān)持的重視披露、不注重建設(shè)統(tǒng)一規(guī)則的思想，也是“會(huì)計(jì)是一種藝術(shù)”的理念的體現(xiàn)。

對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表和利潤(rùn)表，梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)在信函中談到，企業(yè)的盈利能力對(duì)于評(píng)估該企業(yè)的價(jià)值至關(guān)重要，因此，利潤(rùn)表通常遠(yuǎn)比資產(chǎn)負(fù)債表更為重要。事實(shí)上，歷年資產(chǎn)負(fù)債表的變動(dòng)情況比資產(chǎn)負(fù)債表本身更重要。會(huì)計(jì)慣例的形成自覺或不自覺地建立在上述理念之上。會(huì)計(jì)規(guī)則的首要目標(biāo)是在利潤(rùn)表中正確地做增減記載。如果能做到這一點(diǎn)，各種開支余數(shù)自然也就在資產(chǎn)負(fù)債表中各就其位，資產(chǎn)負(fù)債表自然也就是正確的了。因此，梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)認(rèn)為，紐約證券交易所應(yīng)當(dāng)努力確保股份公司公布的利潤(rùn)表成為衡量其盈利能力的指示器。這一觀點(diǎn)是對(duì)當(dāng)代流行的“資產(chǎn)負(fù)債觀”的反證。

梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)還認(rèn)為，沒有必要對(duì)股份公司的現(xiàn)行會(huì)計(jì)做法進(jìn)行變革，主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是盡可能滿足投資者的信息訴求，而不是固守法律形式和行業(yè)傳統(tǒng)，此觀點(diǎn)后來發(fā)展為“實(shí)質(zhì)重于形式”原則;會(huì)計(jì)實(shí)質(zhì)上是一種連續(xù)的歷史記錄，為了得到正確的解釋和合理的預(yù)測(cè)，就必須了解長(zhǎng)期的歷史律動(dòng)，區(qū)分長(zhǎng)久趨勢(shì)和短期波動(dòng)，僅對(duì)現(xiàn)狀略知皮毛是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，此觀點(diǎn)正確指出了會(huì)計(jì)的性質(zhì)，但其著眼點(diǎn)卻是為了幫助投資者“以歷史預(yù)測(cè)未來”。

在上述信函的附件1中，梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)提出了五項(xiàng)會(huì)計(jì)的“總體原則”：

（1）未實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)不得直接或間接地（如通過調(diào)整該項(xiàng)未實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的方式）計(jì)入公司的利潤(rùn)表賬戶。在日常經(jīng)營(yíng)中，當(dāng)企業(yè)的銷售得以成立時(shí)，可認(rèn)定其利潤(rùn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但是，無法合理確信能夠收到銷售價(jià)款的情形除外。這種例外情形可見于某些行業(yè)（如屠宰加工行業(yè)）的存貨項(xiàng)目，由于無法合理確定其存貨成本，因此，該行業(yè)的慣例是按照銷售凈價(jià)來記賬，這種情形下所記載的金額可能會(huì)大于其成本。

（2）資本公積一律不得用于抵減當(dāng)期或未來年度的費(fèi)用，其產(chǎn)生原因在所不問。此條所允許的例外情形是，在企業(yè)重組時(shí)，重組后的公司可能被豁免債務(wù)，這種情況下的會(huì)計(jì)處理往往是調(diào)整企業(yè)的費(fèi)用。這是因?yàn)?，如果將相關(guān)事實(shí)充分地披露給股東，讓他們采取正式行動(dòng)，那么，即便不進(jìn)行重組也能達(dá)到相同的結(jié)果。

（3）子公司在被兼并進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)之前所形成的盈余公積不應(yīng)當(dāng)計(jì)入母子公司合并報(bào)表中的合并盈余公積;母公司也不應(yīng)當(dāng)將子公司從該項(xiàng)盈余公積中分派的利潤(rùn)計(jì)入自己的利潤(rùn)賬戶。

（4）允許股份公司在某些情況下（如在充分披露的前提下）將其所持有的庫存列為自己的資產(chǎn)。但該庫存股票所收到的股利不應(yīng)當(dāng)計(jì)入該公司利潤(rùn)賬戶。

（5）股份公司對(duì)于與該公司的管理人員、職工或關(guān)聯(lián)公司有關(guān)的應(yīng)收票據(jù)或應(yīng)收賬款，應(yīng)當(dāng)在報(bào)表中單獨(dú)予以列示，而不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)地列入報(bào)表中的“應(yīng)收票據(jù)”或“應(yīng)收賬款”項(xiàng)目。

從上述五項(xiàng)“簡(jiǎn)陋”的會(huì)計(jì)“總體原則”可以看出，當(dāng)時(shí)證券市場(chǎng)上的會(huì)計(jì)手法是多么的花樣繁多，會(huì)計(jì)規(guī)則的彈性是多么大。

在上述信函的附件2中，梅先生率領(lǐng)的特別委員會(huì)將向紐約證券交易所提出的第四條建議中提及的“會(huì)計(jì)方法聲明書”解釋為統(tǒng)領(lǐng)資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表和盈余公積表（Surplus Account）的報(bào)表項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理“原則”（Principles）的總結(jié)?！皶?huì)計(jì)方法聲明書”共分為三個(gè)部分。第一部分探討的是“賬目的一般基礎(chǔ)”，要聲明“所公布的賬目是否為合并報(bào)表，如果是合并報(bào)表，決定合并范圍的規(guī)則是什么;對(duì)于未納入合并范圍的子公司和其他受控公司，母公司是如何對(duì)那些公司的利潤(rùn)和虧損進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的”。第二部分探討的是“資產(chǎn)負(fù)債表”.列舉了資本資產(chǎn)（Capital Asset，相當(dāng)于如今所稱的固定資產(chǎn)）、存貨、證券、現(xiàn)金及應(yīng)收款項(xiàng)、遞延費(fèi)用、負(fù)債和準(zhǔn)備金等各個(gè)報(bào)表項(xiàng)目的會(huì)計(jì)“原則”。值得注意的是，這一部分著重分析了存貨項(xiàng)目中所包含的企業(yè)集團(tuán)成員之間內(nèi)部交易的未實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的會(huì)計(jì)處理，上市交易證券（Marketable Securities）的分類，壞賬準(zhǔn)備和因承諾所形成的或有負(fù)債等的會(huì)計(jì)處理問題。第三部分探討的是“利潤(rùn)表”，提到了利潤(rùn)表報(bào)表項(xiàng)目的具體劃分。

1933年1月6日，紐約證券交易所主席理查德，惠特尼（Richard Whitney）簽發(fā)公告，宣布自1933年7月1日起，所有申請(qǐng)上市的公司都必須聘請(qǐng)依照各州注冊(cè)會(huì)計(jì)師法獲得執(zhí)業(yè)資格的獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師，對(duì)其年度資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表和公積金表進(jìn)行審計(jì);獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師必須審計(jì)所有的子公司，審計(jì)范圍不小于聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)1929年5月發(fā)布的《財(cái)務(wù)報(bào)表的驗(yàn)證》所做的規(guī)定。該公告同時(shí)聲明，經(jīng)由洲際商務(wù)委員會(huì)實(shí)施監(jiān)管的鐵路公司可以（但不要求）遵循上述規(guī)定。

1933年1月12日，紐約證券交易所上市委員會(huì)把美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的建議信呈交給了聯(lián)邦參議院的銀行及貨幣委員會(huì)。此時(shí)，參議院主導(dǎo)的佩科拉聽證會(huì)正在進(jìn)行中。

2.審計(jì)師對(duì)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)回報(bào)的衡量。1933年1月31日，惠特尼致信在紐約證券交易所上市的各公司的董事會(huì)主席，督促各公司配合做好年報(bào)審計(jì)工作，要求各公司向紐約證券交易所上市委員會(huì)出具審計(jì)師的信函，其中須對(duì)惠特尼信中所提及的六個(gè)問題做出回應(yīng)。該文件提及“認(rèn)可的會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)慣例”（Accepted Accounting Practices）等概念。

同年2月24日，九個(gè)會(huì)計(jì)公司聯(lián)名致信惠特尼，一方面表達(dá)了竭力配合紐約證券交易所推廣獨(dú)立審計(jì)的決心，另一方面小心地對(duì)自己的職業(yè)責(zé)任進(jìn)行了界定。這份信中提及：“我們充分認(rèn)識(shí)到界定審計(jì)師的責(zé)任和幫助投資者正確理解財(cái)務(wù)審計(jì)這些問題的重要性，既不能低估審計(jì)的意義，也不能夸大其對(duì)保護(hù)投資者利益的積極作用?！?/p>

三、《1933年證券法》授予公共會(huì)計(jì)師行業(yè)對(duì)公眾公司的審計(jì)權(quán)

1.羅斯?！靶抡奔捌溆绊憽?932年，民主黨人富蘭克林·D.羅斯福競(jìng)選美國(guó)總統(tǒng)，他提出實(shí)行“新政”的競(jìng)選綱領(lǐng)，并以壓倒多數(shù)的選票獲勝。1933年3月4日，羅斯福宣誓就任美國(guó)總統(tǒng)。自3月到6月，羅斯福在“百日新政”期間制定了15項(xiàng)重要法律，其中，第一份法律《銀行休業(yè)法》是美國(guó)國(guó)會(huì)3月9日通過的，宣布聯(lián)邦政府對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的《1933年證券法》是5月27日通過的，規(guī)定金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)政策和創(chuàng)建聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的法律——《格拉斯-斯蒂格爾法案》，是于6月16日通過的。

羅斯福新政是一個(gè)顛覆利益集團(tuán)的重大政治現(xiàn)象。在這一過程中，金融集團(tuán)的利益很快就受到金融管制和稅收政策的抑制。決定性的角色回歸政府人員，因而也就回歸到國(guó)家的中央職能部門手中。羅斯福政府毫不猶豫地尋求與工會(huì)組織建立聯(lián)盟，以對(duì)抗雇主，對(duì)大資產(chǎn)階級(jí)所有者與大企業(yè)也抱著對(duì)立的態(tài)度。傾向于承認(rèn)勞工權(quán)利的新立法也建立了，且有著相應(yīng)的社會(huì)保障措施與之相呼應(yīng)，如公共養(yǎng)老金系統(tǒng)（時(shí)稱“社會(huì)保險(xiǎn)”）。時(shí)至今日，這個(gè)系統(tǒng)仍然是很大一部分老齡人口的重要收入來源。通過對(duì)資本家利益施加限制而在管理層與大眾之間達(dá)成的新社會(huì)妥協(xié)的平衡，在其溫和的意義上，使得社會(huì)狀況得到了實(shí)質(zhì)性的改變。

2.《1933年證券法》關(guān)于證券市場(chǎng)會(huì)計(jì)與審計(jì)的制度安排。羅斯福兌現(xiàn)了他在競(jìng)選時(shí)的承諾，上任伊始就立即著手制定聯(lián)邦法律整頓證券市場(chǎng)。

羅斯福委托其故交——哈佛大學(xué)法學(xué)院教授菲利克斯·弗蘭克福特（Felix Frankfurter）主持起草《1933年證券法》。弗蘭克福特是哈佛大學(xué)法學(xué)院的行政法專家，他挑選了哈佛大學(xué)法學(xué)院教授詹姆斯.M.蘭迪斯、剛從證券法實(shí)務(wù)界加入政府機(jī)關(guān)的律師托馬斯·G.科科倫和執(zhí)業(yè)律師本杰明·V.科恩，協(xié)助其起草這部法律。蘭迪斯是弗蘭克福特在哈佛大學(xué)法學(xué)院指導(dǎo)的學(xué)生，在導(dǎo)師的提攜下成為哈佛大學(xué)法學(xué)院最年輕的教授、第一位立法學(xué)專業(yè)教授。蘭迪斯精通行政法、公用事業(yè)法，當(dāng)時(shí)也已經(jīng)對(duì)各州的藍(lán)天法進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查。1933年4月21日，蘭迪斯和科恩完成并提交了草案修改稿。5月27日，國(guó)會(huì)通過《1933年證券法》。

后來，弗蘭克福特作為羅斯福的智囊，還挑選了負(fù)責(zé)在第一年執(zhí)行《1933年證券法》的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)官員、第一屆美國(guó)證監(jiān)會(huì)的大部分委員以及很多高級(jí)職員。1939年1月，弗蘭克福特被羅斯福提名為聯(lián)邦最高法院大法官（他在聯(lián)邦最高法院一直服務(wù)到1962年8月）。蘭迪斯1933～1934年任聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員，1935～1937年擔(dān)任美國(guó)證監(jiān)會(huì)第二任主席，1938～1946年任哈佛大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)?！?933年證券法》的立法宗旨是“要求跨州銷售或者境外銷售的證券發(fā)行人，對(duì)證券的特征提供充分和公平的披露，避免證券銷售中的欺詐等現(xiàn)象”?！?933年證券法》的“附錄一”（Schedule A）是該法的核心，其中列出了詳細(xì)的信息披露清單，反復(fù)強(qiáng)調(diào)公眾公司的財(cái)務(wù)報(bào)表必須交由獨(dú)立的公共會(huì)計(jì)師或注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。該法律要求證券發(fā)行人必須向聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)提交備案文件并向投資者公布招股說明書，該法還授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)推進(jìn)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定適用的會(huì)計(jì)概念。

美國(guó)聯(lián)邦《1933年證券法》強(qiáng)制要求上市公司聘請(qǐng)公共會(huì)計(jì)師實(shí)施審計(jì)，這種制度安排固化了該行業(yè)與證券行業(yè)的同盟關(guān)系。這樣，美國(guó)的公共會(huì)計(jì)師行業(yè)歷盡艱辛，終于找到聯(lián)邦證券法作為其最大的靠山。

1933年，1157家上市公司都提供了年度財(cái)務(wù)報(bào)表，超過60%的公司還提供了季度報(bào)告。當(dāng)年年底，紐約證券交易所至少有85%的公司定期接受注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)。審計(jì)后的定期財(cái)務(wù)報(bào)表迅速變成了司空見慣的資料，其速度之快，掩蓋了財(cái)務(wù)報(bào)表始終存在的不可信的問題。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的律師同年在國(guó)會(huì)作證時(shí)指出，他們所調(diào)查的公用事業(yè)行業(yè)，通過用評(píng)估價(jià)值或重置價(jià)格替換公司資產(chǎn)負(fù)債表中以原始成本為基準(zhǔn)的記賬方法，將賬面價(jià)值調(diào)高超過10億美元;公司的利潤(rùn)表也同樣具有迷惑性。

四、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度進(jìn)入美國(guó)聯(lián)邦證券法的前因后果

1.美國(guó)聯(lián)邦證券法設(shè)立注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度的原因?！?933年證券法》之所以決定由公共會(huì)計(jì)師行業(yè)對(duì)公眾公司的財(cái)務(wù)報(bào)表實(shí)施審計(jì)，是多重因素綜合作用的結(jié)果。

第一，法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界共同認(rèn)識(shí)到了確保證券信息披露真實(shí)性的重要性。里普利在1925～1926年間的猛烈譴責(zé)引起了社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反響，惡劣的會(huì)計(jì)操縱是里普利所抨擊的主要問題之一。公眾認(rèn)識(shí)到，華爾街一直是一個(gè)缺乏監(jiān)管的場(chǎng)所。伯利和米恩斯合著的《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》一書也使得社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到了證券信息披露對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平的重要性，他們二人關(guān)于確保信息披露真實(shí)性的主張?jiān)谧C券法中得到了體現(xiàn)。

第二，在第一部聯(lián)邦證券法起草期間，紐約證券交易所已經(jīng)要求公眾公司聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)其財(cái)務(wù)報(bào)表。自從梅先生在1926年倡導(dǎo)公共會(huì)計(jì)師行業(yè)與紐約證券交易所合作以來，美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)積極作為，促使紐約證券交易所在1933年1月要求公眾公司提交經(jīng)審計(jì)的會(huì)計(jì)報(bào)表。梅先生所供職的普華會(huì)計(jì)公司擔(dān)任了紐約證券交易所的顧問。紐約證券交易所向參議院提交了其與美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)開展合作的來往信函。

第三，公共會(huì)計(jì)師行業(yè)努力塑造積極的社會(huì)形象，并積極游說立法機(jī)構(gòu)。公共會(huì)計(jì)師行業(yè)積極參與公共事務(wù)，努力提高社會(huì)地位。1932年6月，《財(cái)富》雜志關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的正面宣傳具有較大影響。

此外，哈斯金斯和賽爾斯公司高級(jí)合伙人、紐約注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)阿瑟·H.卡特（Arthur Carter）在國(guó)會(huì)作證時(shí)所做的游說功不可沒。此前，由于社會(huì)輿論曾將公共會(huì)計(jì)師行業(yè)視為導(dǎo)致大蕭條的誘因之一.美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)擔(dān)心會(huì)引火燒身，因此，該協(xié)會(huì)沒有出席羅斯福新政期間的任何一場(chǎng)聽證會(huì)。其結(jié)果是，第一稿“證券真實(shí)法”（Truth-in-Securities Act）壓根就沒有提及“審計(jì)師”一詞，后續(xù)的立法論證中甚至出現(xiàn)了指定政府審計(jì)師的提法。所幸的是，阿瑟，卡特出席了參議院的聽證會(huì)，并勸說他們?cè)谧C券法中建立注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，這樣更有利于證券法的順利實(shí)施。

第四，該法的起草過程比較倉(cāng)促，是由三位法學(xué)家在很短的時(shí)間內(nèi)設(shè)計(jì)出臺(tái)的，存在論證不足的問題。羅斯?？偨y(tǒng)1933年3月4日發(fā)表就職演說。他的施政方針包括嚴(yán)格監(jiān)督銀行業(yè)、信貸及投資的機(jī)制，杜絕投機(jī)。就職后不久，羅斯福命令司法部長(zhǎng)和聯(lián)邦貿(mào)易部部長(zhǎng)配合休斯頓·湯普森起草證券法草案，該草案照搬了英國(guó)《公司法》的很多規(guī)定，其中包括關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的制度。這部法律并沒有創(chuàng)造新的規(guī)則，準(zhǔn)確地說，它是“集腋成裘”之作。稍后，該草案又經(jīng)過弗蘭克福特、蘭迪斯等法學(xué)家修改，于1933年5月27日通過國(guó)會(huì)表決。這部只用了兩個(gè)多月就設(shè)計(jì)出臺(tái)的美國(guó)聯(lián)邦第一部證券法從頒布之日起就存在爭(zhēng)議。最具掃蕩性的力量來自羅斯?？偨y(tǒng)的競(jìng)選班底成員雷蒙德·C.莫利（Raymond C.Moley）和阿道夫·伯利（Adolf Berle）。莫利私下說，“法案是在不充分的辯論中匆匆通過的”;伯利公開譴責(zé)這項(xiàng)法律“把主要的問題保留下來，沒有解決”。

綜上可知，《1933年證券法》倉(cāng)促推出，實(shí)屬必然。事實(shí)上，美國(guó)各州在證券立法經(jīng)驗(yàn)上也乏善可陳，美國(guó)第一部證券法直到1911年才由堪薩斯州制定公布。因此，前述三位曠世奇才能夠如此神速地完成起草工作，著實(shí)值得稱贊。

2.注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度的局限性?！?933年證券法》所確立的注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度后來成為許多國(guó)家證券法效仿的樣板，但這種機(jī)制設(shè)計(jì)存在明顯的缺陷。

一方面，在這種機(jī)制設(shè)計(jì)下，公共會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)際上根本無法發(fā)揮監(jiān)督功能。由于公共會(huì)計(jì)師行業(yè)所從事的是收費(fèi)的審計(jì)服務(wù)，因此，會(huì)計(jì)公司的審計(jì)意見常常取決于客戶（被審計(jì)單位）的喜好。在被審計(jì)單位造假的情況下，公共會(huì)計(jì)師行業(yè)要么按被審計(jì)單位的意思照辦，要么辭職（即“用腳投票”）。它至多只能通過“用腳投票”的形式發(fā)揮監(jiān)督作用。

另一方面，在這種機(jī)制設(shè)計(jì)下，公共會(huì)計(jì)師行業(yè)還要背負(fù)強(qiáng)加給它的侵權(quán)責(zé)任。依法理而論，被審計(jì)單位（即委托人、公眾公司）委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所（代理人）審查其會(huì)計(jì)報(bào)表，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的收費(fèi)服務(wù)本應(yīng)只向委托人負(fù)責(zé)。但《1933年證券法》卻要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所為公眾利益服務(wù)，這樣，不特定的第三人得以向會(huì)計(jì)師事務(wù)所主張侵權(quán)責(zé)任。在傳統(tǒng)上，大陸法系一般規(guī)定，投資者在起訴注冊(cè)會(huì)計(jì)師時(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明注冊(cè)會(huì)計(jì)師存在過失。但《1933年證券法》對(duì)此做出重大改變，投資者只需說明其由于購(gòu)買某公司的證券遭受了損失，而該公司的財(cái)務(wù)報(bào)表存在誤導(dǎo)性，此時(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任的是注冊(cè)會(huì)計(jì)師。注冊(cè)會(huì)計(jì)師為了擺脫責(zé)任，需要證明投資者的損失與財(cái)務(wù)報(bào)表無關(guān)，或者注冊(cè)會(huì)計(jì)師沒有過失。

1933年美國(guó)聯(lián)邦證券法中的重大缺陷果然使得公共會(huì)計(jì)師行業(yè)一直在爭(zhēng)議中磕磕絆絆地前行。該行業(yè)經(jīng)過短暫的輝煌之后，自20世紀(jì)六七十年代陷入沉淪.社會(huì)地位直線下降。

五、公共會(huì)計(jì)師行業(yè)對(duì)職業(yè)責(zé)任的精準(zhǔn)拿捏

1933年10月24日，紐約證券交易所上市委員會(huì)致信紐約證券交易所管理委員會(huì)（該文件由霍克西簽發(fā)，前述九個(gè)會(huì)計(jì)公司聯(lián)名致惠特尼的信被列作該文件的附件），建議紐約證券交易所將美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)建議的五項(xiàng)會(huì)計(jì)總體原則推廣應(yīng)用到所有的上市公司，并盡早設(shè)計(jì)出臺(tái)審計(jì)報(bào)告（Audit Report）或?qū)徲?jì)證書（Audit Certificate）的格式。該文件還系統(tǒng)地闡釋了其對(duì)公共會(huì)計(jì)師行業(yè)的作用和責(zé)任的認(rèn)識(shí)。該文件認(rèn)為，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)所發(fā)布的《財(cái)務(wù)報(bào)表的驗(yàn)證》清楚地表明，該文件所規(guī)范的審計(jì)程序，其目的既不是探查員工舞弊，也不是探查那種通過把應(yīng)當(dāng)列作資產(chǎn)的開支列為費(fèi)用而低估資產(chǎn)和利潤(rùn)的現(xiàn)象，指望通過公共會(huì)計(jì)師的審計(jì)來發(fā)現(xiàn)所有重大錯(cuò)報(bào)，那是不現(xiàn)實(shí)的。值得注意的是，該文件還特別提及，如何反映控股公司架構(gòu)的運(yùn)作情況，是相當(dāng)棘手的重要問題。編制合并報(bào)表并不是令人滿意的解決方案——很難設(shè)計(jì)出臺(tái)適用于各種復(fù)雜情形的合并報(bào)表編報(bào)規(guī)則。那種主張單獨(dú)披露母公司和各個(gè)子公司報(bào)表的方案是成本最高、效果最差的方案?？傊?，這一問題亟待解決。

12月21日，梅先生率領(lǐng)的“與證券交易所合作特別委員會(huì)”致信紐約證券交易所上市委員會(huì)行政助理霍克西，提交了審計(jì)報(bào)告的推薦格式。梅先生等人遵循紐約證券交易所上市委員會(huì)的立場(chǎng)，在信中重申：“我們認(rèn)同貴委員會(huì)的觀點(diǎn)，審計(jì)師無法保證利潤(rùn)表中分類的正確性，因?yàn)閷徲?jì)師所處的地位決定了其不能承擔(dān)全部的責(zé)任;對(duì)于如何反映控股公司架構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，迄今的確沒有一套行之有效的解決方案”。轉(zhuǎn)入正題后，梅先生等人指出，企業(yè)賬目（Accounts）以及由之延伸出的任何聲明書（Statements）或報(bào)告（Reports）在很大程度上只是“意見”（Opinion）的表達(dá)。因此，審計(jì)師所簽署的文件應(yīng)當(dāng)被界定為“報(bào)告”（英國(guó)就是如此）而不是“證書”，該文件應(yīng)當(dāng)具有“我（們）認(rèn)為”字樣;不建議在審計(jì)報(bào)告中詳細(xì)地羅列所使用的審計(jì)程序。

霍克西回信對(duì)梅先生等人的建議表示贊同。他還把梅先生的信轉(zhuǎn)發(fā)給美國(guó)主計(jì)長(zhǎng)協(xié)會(huì)，征求其對(duì)審計(jì)報(bào)告建議格式的意見。美國(guó)主計(jì)長(zhǎng)協(xié)會(huì)批準(zhǔn)了該建議格式，僅對(duì)個(gè)別文字進(jìn)行了修改。

1934年1月18日，霍克西致函梅先生領(lǐng)導(dǎo)的特別委員會(huì)，表示希望美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)要求其會(huì)員推廣經(jīng)美國(guó)主計(jì)長(zhǎng)協(xié)會(huì)批準(zhǔn)的審計(jì)報(bào)告格式。

細(xì)細(xì)讀來，這份用詞考究的審計(jì)報(bào)告令人啞然失笑。它只是寫給雇主的報(bào)告而不是用作證據(jù)——公共會(huì)計(jì)師行業(yè)拒絕使用“證書”一詞;它只是提及被審計(jì)單位是否遵循了“公認(rèn)的會(huì)計(jì)原則”，而究竟“公認(rèn)的會(huì)計(jì)原則”在哪里，還沒有公認(rèn)的說法。

六、《1934年證券交易法》授權(quán)美國(guó)證監(jiān)會(huì)制定信息披露規(guī)則

《1933年證券法》通過后不久，華爾街就開始積極宣揚(yáng)全面修改甚至廢除這項(xiàng)法律。主要的證券公司（投資銀行）居然搞起了罷工，拒絕承銷新發(fā)行的股票。但是，由于佩科拉聽證會(huì)所揭露的系列丑聞令全美人民震驚，社會(huì)輿論擁護(hù)羅斯福新政，因此，羅斯福對(duì)華爾街的動(dòng)靜不予理睬。紐約證券交易所在1934年已成千夫所指，它所遭受的譴責(zé)在紐約金融界僅次子J.P.摩根。

1934年2月，羅斯福敦促國(guó)會(huì)制定法律，對(duì)證券交易所實(shí)施監(jiān)管。

7月6日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《1934年證券交易法》。該法的目標(biāo)之一是剝奪紐約證券交易所的管理權(quán)，其核心是第四章，該章創(chuàng)建了美國(guó)證監(jiān)會(huì)并授權(quán)其執(zhí)行《1933年證券法》，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)不再負(fù)責(zé)執(zhí)行《1933年證券法》。

《1934年證券交易法》規(guī)定，證券交易所必須向美國(guó)證監(jiān)會(huì)登記注冊(cè)，美國(guó)證監(jiān)會(huì)有權(quán)規(guī)定證券交易所的管理規(guī)則，有權(quán)禁止操縱性的交易行為。該法要求上市公司向美國(guó)證監(jiān)會(huì)提交經(jīng)過審計(jì)的定期報(bào)告，從而將注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)從上市申請(qǐng)階段擴(kuò)展到上市之后的各個(gè)年度。

羅斯福提名約瑟夫·p.肯尼迪擔(dān)任美國(guó)證監(jiān)會(huì)首任主席。佩科拉被任命為美國(guó)證監(jiān)會(huì)首屆委員。1934年7月26日，美國(guó)證監(jiān)會(huì)宣告成立。

美國(guó)證監(jiān)會(huì)共有5位委員（Commissioners），任期為5年，由總統(tǒng)提名、參議院任命，每個(gè)政黨的委員數(shù)不超過3名。至此，制定信息披露規(guī)則便成為美國(guó)證監(jiān)會(huì)的法定職責(zé)。但美國(guó)證監(jiān)會(huì)的人員構(gòu)成中缺乏會(huì)計(jì)專業(yè)人士，這就導(dǎo)致它沒有能力履行法律賦予它的職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1934～1995年的60年間，美國(guó)證監(jiān)會(huì)共有75位委員，其中三分之二以上是律師，其余多為經(jīng)濟(jì)學(xué)家、投資銀行家和財(cái)務(wù)經(jīng)理，只有三位是注冊(cè)會(huì)計(jì)師：唐納德·C.庫克，1949～1953年任美國(guó)證監(jiān)會(huì)委員，其中1952～1953年任美國(guó)證監(jiān)會(huì)主席;愛德華·T.麥考密克，1949～1951年任美國(guó)證監(jiān)會(huì)委員;詹姆斯·J.李約瑟，1969～1972年任美國(guó)證監(jiān)會(huì)主席。三人中只有李約瑟一人是從會(huì)計(jì)師事務(wù)所加入美國(guó)證監(jiān)會(huì)的。美國(guó)證監(jiān)會(huì)一直保持著一朝天子一朝臣的傳統(tǒng)，證監(jiān)會(huì)主席都是總統(tǒng)任命的“自己人”?？偨y(tǒng)對(duì)證監(jiān)會(huì)委員的任命往往是一種政治獎(jiǎng)勵(lì)，參議院的確認(rèn)聽證會(huì)也往往流于形式。

美國(guó)證監(jiān)會(huì)肩負(fù)制定信息披露規(guī)則之職責(zé)，但其全部5位委員并未“秉公奉旨”，而是將此職責(zé)轉(zhuǎn)給了1935年12月設(shè)立的證監(jiān)會(huì)首席會(huì)計(jì)師（Chief Accountant）一職。然而，首任首席會(huì)計(jì)師卡門·布勞（Carmen Blough）仍然沒有動(dòng)手起草會(huì)計(jì)規(guī)則。究其原因，經(jīng)費(fèi)和人手緊張固然是明顯的制約因素，但美國(guó)法律結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的聯(lián)邦會(huì)計(jì)法規(guī)的“不存在性”，乃是美國(guó)證監(jiān)會(huì)遲遲拿不出聯(lián)邦證券市場(chǎng)上統(tǒng)一的會(huì)計(jì)規(guī)則的主要原因。美國(guó)沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司法，各州有獨(dú)立的公司法且差異甚大。在缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)主體法的情況下，是不可能制定出統(tǒng)一的市場(chǎng)行為法的。

這個(gè)時(shí)候，布勞可以稱得上是美國(guó)證券市場(chǎng)上最有權(quán)力的會(huì)計(jì)監(jiān)管者。在他的勸說下，美國(guó)證監(jiān)會(huì)做出了一個(gè)重大決定，此舉不但鞏固了公共會(huì)計(jì)師行業(yè)在證券市場(chǎng)中的審計(jì)權(quán)，還給該行業(yè)謀得了會(huì)計(jì)規(guī)則制定權(quán)。