劉煥申

摘要：中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐厚積累、黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)制度治黨重要性的充分認(rèn)識(shí)、新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐等為制度治黨提供了良好機(jī)遇;西方政治模式的滲透、封建人治傳統(tǒng)的制約、黨內(nèi)潛規(guī)則的腐蝕、黨內(nèi)制度執(zhí)行剛性不足等是新時(shí)代制度治黨面臨的挑戰(zhàn);大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、嚴(yán)格制度執(zhí)行和落實(shí)、管好治好“一把手”、及時(shí)制度化地方試點(diǎn)創(chuàng)新成果、積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用和構(gòu)建科學(xué)民主的黨內(nèi)法治文化等是新時(shí)代制度治黨的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：制度治黨;黨的領(lǐng)導(dǎo);法治文化

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2921（2019）03-047-006

制度治黨是黨的建設(shè)的應(yīng)有之義和重要內(nèi)容。2014年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上首次提出“從嚴(yán)治黨要做到堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合?！?[1]（P194）黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào) “全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”[2]（P62）。制度治黨關(guān)系到能否保持黨的先進(jìn)性和純潔性，關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的鞏固和保持。學(xué)習(xí)研究習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于制度治黨的重要論述，探究新時(shí)代制度治黨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)路徑，對(duì)于全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，深刻理解把握習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)良性發(fā)展具有重要意義。

一、新時(shí)代制度治黨面臨的機(jī)遇

制度問(wèn)題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，管黨治黨必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度做保障。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于制度治黨的重要論述發(fā)展創(chuàng)新了馬克思主義黨的建設(shè)理論，是黨的純潔性和先進(jìn)性的根本保障，是把黨建設(shè)成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的根本途徑。在當(dāng)前為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的新時(shí)代，制度治黨面臨難得機(jī)遇。

第一，制度治黨理論和實(shí)踐積累豐厚。建黨九十多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持探索制度治黨的方法和途徑，在不同的歷史發(fā)展階段、針對(duì)不同的任務(wù)主題，在制度建設(shè)方面取得了諸如黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)制度、集體領(lǐng)導(dǎo)制度、請(qǐng)示報(bào)告制度、重大決策征求意見(jiàn)制度、黨內(nèi)情況通報(bào)及反映制度和巡視制度等諸多創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)成果，也經(jīng)歷了權(quán)力過(guò)分集中、官僚主義嚴(yán)重、潛規(guī)則泛濫和貪腐現(xiàn)象滋生等許多直到當(dāng)前仍需要努力克服的不足和缺陷。傳承發(fā)展已有的成功經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)汲取教訓(xùn)是當(dāng)前制度治黨落地生根、茁壯成長(zhǎng)必須堅(jiān)持的一個(gè)根本原則。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)制度治黨的重要性有了充分的認(rèn)識(shí)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視制度治黨建設(shè)。2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，就是“要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”[3]（P549）。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，從嚴(yán)治黨有兩把利器，既要靠教育，也靠制度，二者剛?cè)嵯酀?jì)，同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力，才能發(fā)揮必要的效能。[1]（P94）2014年11月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，并將加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為全面依法治國(guó)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2016年10月，十八屆六中全會(huì)專(zhuān)門(mén)研究了從嚴(yán)治黨、制度治黨問(wèn)題，審議通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進(jìn)一步推進(jìn)了制度建設(shè)。同年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉和〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說(shuō)明》中指出，只有完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子，才能有效化解黨面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和危險(xiǎn)，既能深入有效地解決黨內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的突出矛盾和問(wèn)題，又能有效防范新矛盾新問(wèn)題滋生蔓延和已解決矛盾問(wèn)題反彈復(fù)發(fā)。[4]

第三，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為制度治黨提供了堅(jiān)實(shí)保障。2014年底，習(xí)近平總書(shū)記提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是對(duì)黨治國(guó)理政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)和豐富發(fā)展，是新時(shí)代黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人。制度建設(shè)、制度治黨是保障“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局能否順利推進(jìn)、成功與否的關(guān)鍵。全面建成小康社會(huì)為制度治黨提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，也是制度治黨是否有成效的試金石;全面深化改革為制度治黨提供了動(dòng)力保障，必須以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)制度治黨建設(shè);全面依法治國(guó)為制度治黨提供了法律意識(shí)和法制保障，保證了制度治黨的正確方向和正確途徑;全面從嚴(yán)治黨則為制度治黨提供了環(huán)境保障和輿論氛圍，有利于制度治黨的推行和落實(shí)。

二、新時(shí)代制度治黨面臨的挑戰(zhàn)

第一，西方政黨制度滲透顛覆制度治黨。改革開(kāi)放以來(lái)，西方各種政治思潮和政治理念相繼傳入中國(guó)，一些西方國(guó)家和反華政治勢(shì)力為了自身戰(zhàn)略利益，竭力兜售西方政治模式，試圖迫使中國(guó)“削足適履”。國(guó)內(nèi)一部分人迎合西方“分化”“西化”和改變中國(guó)現(xiàn)有政治制度的圖謀，鼓吹只有實(shí)行西方憲政制度、“三權(quán)分立”、兩黨或多黨輪流執(zhí)政，只有接受并遵從西方“普世價(jià)值”的核心內(nèi)涵，中國(guó)才有真正的民主和自由。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中解析道，“世界上沒(méi)有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來(lái)抽象評(píng)判”，“不能定于一尊，不能生搬硬套外國(guó)政治制度模式” [2]（P36）。制度治黨當(dāng)然要積極吸收借鑒世界各國(guó)包括西方國(guó)家政黨制度、政黨治理的合理經(jīng)驗(yàn)，但是，學(xué)習(xí)并不等于照抄，借鑒并不等于移植，我們必須要警惕那些脫離國(guó)情、脫離實(shí)際，盲目照搬照抄西方政治制度的思想，否則就會(huì)像蘇聯(lián)東歐那樣走到改旗易幟的邪路上去。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記一語(yǔ)中的：“鞋子合不合腳，自己穿著才知道。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展道路合不合適，只有這個(gè)國(guó)家的人民才最有發(fā)言權(quán)”[3]（P260），“照搬照抄他國(guó)的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫(huà)虎不成反類(lèi)犬，甚至?xí)褔?guó)家前途命運(yùn)葬送掉?！盵1]（P60）

第二，封建人治傳統(tǒng)制約制度治黨。1949年以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民主法治建設(shè)取得了重大進(jìn)展，但兩千多年封建專(zhuān)制影響余溫猶存。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“現(xiàn)在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)，認(rèn)為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說(shuō)了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權(quán)壓法?！盵1]（P184）如專(zhuān)制主義、家長(zhǎng)制、一言堂的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn);個(gè)人主義、本位主義思想突出;特權(quán)思想、特殊化思想、宗法觀念、等級(jí)觀念相當(dāng)程度存在;任人唯親，任人唯派，搞山頭主義、小圈子、小團(tuán)伙等人身依附關(guān)系時(shí)常可見(jiàn)。這些封建人治思想或明或暗，或隱或現(xiàn)，不同程度地制約、影響甚至抵消制度治黨的進(jìn)程和效果，必須高度重視，采取相應(yīng)措施逐步加以解決。黨的十九大再次堅(jiān)定重申：“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法?！盵2]（P39）

第三，黨內(nèi)潛規(guī)則腐蝕制度治黨。所謂黨內(nèi)潛規(guī)則，是指黨內(nèi)的某些與黨的規(guī)章制度規(guī)范相背離的，以隱蔽性、排他性、依附性、功利性、實(shí)用性等為特征的，被一些黨員認(rèn)同并遵循的非正式規(guī)則或制度，與黨的制度即顯規(guī)則完全背道而馳。它們潛伏于黨組織運(yùn)行的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)，在黨的意識(shí)形態(tài)、選人用人、決策執(zhí)行、政治生活和腐敗現(xiàn)象中，無(wú)一不有這些潛規(guī)則在作怪作祟。2014年5月9日，習(xí)近平總書(shū)記在河南省蘭考縣考察時(shí)指出，陰奉陽(yáng)違、你好我好、上有政策，下有對(duì)策、跑官要官、暗箱操作、拉幫結(jié)派等潛規(guī)則已侵入黨內(nèi)，成為腐蝕黨員和干部，敗壞黨的風(fēng)氣的沉疴毒瘤。[5]（P44-45）根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公開(kāi)數(shù)據(jù)，從2012年12月到2019年2月28日，全國(guó)共查處違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神問(wèn)題275 302起，處理黨員干部383 253人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分230 732人。①黨內(nèi)潛規(guī)則秉承領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的意志和權(quán)威，謀求個(gè)人私利最大化，在黨內(nèi)無(wú)所不在，無(wú)孔不入，嚴(yán)重腐蝕黨的制度建設(shè)，嚴(yán)重阻礙制度治黨的進(jìn)程。

第四，黨內(nèi)制度執(zhí)行剛性不足破壞制度治黨?！爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行，有了制度沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行就會(huì)形成‘破窗效應(yīng)’”[3]（P720）。黨內(nèi)制度執(zhí)行剛性不足既有制度本身存在著缺位、缺失、不健全、“碎片化”、“老化”，不夠具體化、細(xì)化，系統(tǒng)性、協(xié)同性、配套性不夠，有的規(guī)定存在有要求沒(méi)問(wèn)責(zé)、剛性約束力不夠、操作性不強(qiáng)的原因;也存在制度執(zhí)行者本身的原因。其中一個(gè)重要因素是重制定、輕執(zhí)行，缺乏相應(yīng)的制度意識(shí)，隨意更改和空置虛置制度，使制度流于形式，隨領(lǐng)導(dǎo)干部的意志改變而改變的情況時(shí)有發(fā)生。尤其是在一些程序性規(guī)定上任意變通，把黨內(nèi)程序規(guī)范當(dāng)成橡皮筋任意伸縮，于己有利就執(zhí)行，于己不利就避行。在現(xiàn)實(shí)中制度建設(shè)被認(rèn)為制定制度就是應(yīng)付上級(jí)檢查，制度就是擺擺樣子，“紙上寫(xiě)、墻上掛、行動(dòng)落實(shí)編瞎話”，缺乏對(duì)違反和規(guī)避制度行為的嚴(yán)肅追究問(wèn)責(zé)使制度淪為“稻草人”、“紙老虎”，形成“破窗效應(yīng)”。

三、新時(shí)代制度治黨的路徑選擇

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是首要條件。用制度治黨，就是要依法依規(guī)治黨。依規(guī)治黨，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化黨的建設(shè)制度改革，繼續(xù)制定、完善黨內(nèi)法規(guī)，把中央要求、實(shí)際需要以及各部門(mén)各地方的新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，制定新制度，完善已有制度，廢止不適用制度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會(huì)流于形式?！盵1]（P95）由此，一方面，進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)清理，給整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行了一次全面“體檢”和“健身”。 中華人民共和國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的1 178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效、487件繼續(xù)有效。[6]通過(guò)這次清理，全面摸清黨內(nèi)法規(guī)制度家底，總體上解決了黨內(nèi)法規(guī)制度存量中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致問(wèn)題。另一方面，積極編織更加緊密牢固的黨內(nèi)法規(guī)制度的籠子。黨的十八大閉幕后的第二天，習(xí)近平總書(shū)記做了《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章? 嚴(yán)格遵守黨章》的重要講話，指出認(rèn)真學(xué)習(xí)和嚴(yán)格遵守黨章是加強(qiáng)黨建的基礎(chǔ)性經(jīng)常性工作，要以黨章為根本依據(jù)建立健全黨內(nèi)制度體系。[7]2013年5月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》發(fā)布實(shí)施，中國(guó)共產(chǎn)黨首次擁有了黨內(nèi)“立法法”;2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》頒布?！毒V要》提出要在建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并且明確要求制定和修訂一批規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。2014年8月，中共中央政治局審議通過(guò)了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，把黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設(shè)制度和人才發(fā)展體制機(jī)制4個(gè)方面改革任務(wù)分解為26項(xiàng)改革舉措，提出了55項(xiàng)具體改革任務(wù)，明確了責(zé)任單位、改革成果形式和時(shí)間進(jìn)度。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)了的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》對(duì)嚴(yán)格黨的組織生活制度、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督等12個(gè)方面分別提出明確要求、作出具體規(guī)定。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》闡述了黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容、以及強(qiáng)化自我監(jiān)督、構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系等重要問(wèn)題，進(jìn)一步清晰責(zé)任、明確主體，致力于構(gòu)建科學(xué)、民主、管用、有效的制度體系，為制度治黨奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

第二，嚴(yán)格制度執(zhí)行和落實(shí)是制度治黨的關(guān)鍵因素。制度的生命在于執(zhí)行，再好的法規(guī)制度，缺乏執(zhí)行力，就會(huì)形同虛設(shè)。要堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，以習(xí)近平同志為核心的黨中央之所以能夠在相當(dāng)程度上解決黨的自身建設(shè)中長(zhǎng)期存在的痼疾，初步剎住了一些歪風(fēng)邪氣，靠的就是對(duì)制度的嚴(yán)肅執(zhí)行，敢于動(dòng)真格，踏石留印，抓鐵有痕。2014年中央改革辦成立督察局，專(zhuān)司改革方案督檢之責(zé)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是督查重要內(nèi)容之一。中辦、國(guó)辦聯(lián)合派出多個(gè)督察組赴全國(guó)各省區(qū)市，對(duì)中央重大決策部署落實(shí)情況開(kāi)展督察;中國(guó)政府網(wǎng)推出關(guān)于政策落實(shí)的網(wǎng)上調(diào)查，公開(kāi)征詢公眾對(duì)重大改革的評(píng)價(jià);中組部“12380”舉報(bào)平臺(tái)建成信訪、電話、網(wǎng)絡(luò)、短信“四位一體”綜合受理平臺(tái)，更方便人民群眾監(jiān)督反映人才選拔問(wèn)題;各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍開(kāi)設(shè)了網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)監(jiān)督專(zhuān)區(qū)，即時(shí)接受群眾檢舉揭發(fā)監(jiān)督。習(xí)近平總書(shū)記認(rèn)為，科學(xué)的制度規(guī)范必須通過(guò)嚴(yán)格的制度執(zhí)行方能彰顯效力。制度一經(jīng)頒布實(shí)施，必須不折不扣的堅(jiān)決執(zhí)行，不曲解，不推諉，不觀望，不懈怠。制度執(zhí)行要具體到人到事，要做到用制度管權(quán)管事管人，要“堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束?！盵3]（P318-319）習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，黨的各部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部要有重執(zhí)行、抓落實(shí)的執(zhí)著與氣魄，要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的日常管理和監(jiān)督，進(jìn)一步完善相關(guān)制度措施，打破用制度落實(shí)制度的舊疾，決不能依照自身利益和意志選擇性執(zhí)行制度，更不能以“自由裁量”或“情有可原”“下不為例”等為借口脫離制度約束、繞開(kāi)制度監(jiān)管、規(guī)避制度懲罰，要“提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀(jì)律成為帶電的‘高壓線’”[1]（P195）。

第三，管治好“一把手”是制度治黨的重中之重。2015年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議從嚴(yán)治黨時(shí)指出，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。黨的“一把手”在現(xiàn)行黨政體制中的地位和權(quán)力決定了其言行對(duì)其他黨員干部的行為具有示范作用，深刻影響著下一級(jí)權(quán)力的取向和去向，形成一種上行下效的影響力，能掀起一場(chǎng)規(guī)模浩大的蝴蝶效應(yīng)。黨的十八屆六中全會(huì)新修訂的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確了黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，并把中央委員和中央政治局委員作為重中之重。“加強(qiáng)黨的建設(shè)必須抓好領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部，而抓好中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)的組成人員是關(guān)鍵。把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情就好辦了。”[4]中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院收集整理了2000～2014年3月底所有公布的，包括367個(gè)廳局級(jí)以上官員的腐敗案例，其中擔(dān)任“一把手”職務(wù)的有219名，占比大約60%。[8]2015年4月22日，國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局集中公布了針對(duì)100名涉嫌犯罪的外逃國(guó)家工作人員、重要腐敗案件涉案人的紅色通緝令的人員名單中，“一把手”的比例為48%。[9]因此，管好黨的“一把手”，扎好“一把手”制度之籠至關(guān)重要，這在很大程度上影響了制度治黨的效能，決定著黨和國(guó)家的命運(yùn)。

第四，用制度形式鞏固地方和基層黨建試點(diǎn)創(chuàng)新成果是制度治黨的重要方法。“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法?！盵10]先在地方和基層試點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題，待經(jīng)驗(yàn)成熟、行之有效后進(jìn)行大范圍推廣是黨在制度建設(shè)上的一個(gè)重要方法。諸如縣委權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行的試點(diǎn)、黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)等經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明，是穩(wěn)妥而有富有成效的。再如，廣東湛江、浙江溫州等地通過(guò)采用電視、網(wǎng)絡(luò)媒體現(xiàn)場(chǎng)直播領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉過(guò)程，主動(dòng)接受民眾的監(jiān)督的做法，進(jìn)行了黨建自主創(chuàng)新，富有推廣價(jià)值。上級(jí)黨的相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極開(kāi)展創(chuàng)新評(píng)估、詳細(xì)論證和程序規(guī)范，努力用制度鞏固相關(guān)成果，并積極進(jìn)行落實(shí)推廣，避免創(chuàng)新成果被束之高閣。又如，云南的孟連事件、廣東的烏坎事件等公共事件的處理推動(dòng)了制度建設(shè)。當(dāng)?shù)攸h委政府在積極化解事件矛盾的同時(shí)，都力求從村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的角度或干群關(guān)系角度進(jìn)行研究，力圖從制度上解決如何防止類(lèi)似事件的發(fā)生。以上探索實(shí)際上已經(jīng)成為制度變遷的動(dòng)力。對(duì)一些實(shí)踐多年并相對(duì)比較成熟的試點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好做實(shí)后期評(píng)估改進(jìn)，及時(shí)以制度規(guī)定的方式擴(kuò)大推廣。

第五，輿論監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)制度治黨的重要保證。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定，公民有批評(píng)和向任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出建議的權(quán)利?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第39條規(guī)定，各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待、自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督、利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評(píng)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用。2013年1月22日，習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委十八屆二次全體會(huì)議的講話中指出，制度治黨必須健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。[3]（P135-136）人民群眾的眼光是雪亮的，陽(yáng)光是最好的“防腐劑”。制度治黨，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行民主化、陽(yáng)光化、公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，離不開(kāi)輿論監(jiān)督的強(qiáng)化。馬克思曾說(shuō)，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”，這樣才能“可靠地防止他們?nèi)プ非笊侔l(fā)財(cái)”和“追求自己的特殊利益”[15]（P128）。在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，一些黨員干部不怕內(nèi)部通報(bào)，就怕公開(kāi)見(jiàn)報(bào)，就是輿論監(jiān)督威力的具體體現(xiàn)。輿論是群眾行使監(jiān)督權(quán)利的有效途徑，據(jù)統(tǒng)計(jì)，已查處的腐敗案件中，通過(guò)群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)和查處的大要案占到六至七成。大量涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案特別是“一把手”嚴(yán)重腐敗案件，幾乎沒(méi)有一件是同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)舉報(bào)和查處的。[11]因此，制度治黨在加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、黨際監(jiān)督實(shí)效性的同時(shí)，要積極依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，拓寬群眾政治參與的渠道，積極運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)等新媒體監(jiān)督，切實(shí)保障廣大人民群眾輿論監(jiān)督的權(quán)利，讓廣大干部群眾和新聞媒體在公開(kāi)中監(jiān)督，在有力的保障中監(jiān)督，保證權(quán)力正確行使;各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)適應(yīng)在輿論監(jiān)督下工作，增強(qiáng)自身法治意識(shí)和制度意識(shí)，守規(guī)矩，遵紀(jì)律，按程序，依法行政，依法辦事。

第六，建設(shè)科學(xué)民主的黨內(nèi)法治文化是實(shí)現(xiàn)制度治黨的本質(zhì)內(nèi)容。制度治黨的根本落腳點(diǎn)及最終目的是為了在黨內(nèi)形成法治理念、法治思維和法治文化，使之入心入腦并化為自覺(jué)行動(dòng)，為依法依規(guī)治黨建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的文化基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》科學(xué)闡述了建設(shè)社會(huì)主義法治文化的必要性，指出法律只有不斷充分保障人民權(quán)益，人民才會(huì)真心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰法律，才會(huì)自覺(jué)維護(hù)法律權(quán)威和尊嚴(yán)。因此， “弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍”[1]（P172）至關(guān)重要，必須使全體人民都忠實(shí)崇尚、自覺(jué)遵守、堅(jiān)定捍衛(wèi)社會(huì)主義法治。由于歷史上長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)的影響，民主法治傳統(tǒng)的缺失，權(quán)力本位、關(guān)系本位、人情本位意識(shí)依然濃重，部分人民群眾法治觀念相對(duì)淡薄、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，信權(quán)不信法、信錢(qián)不信法、信訪不信法、信鬧不信法的現(xiàn)象較為普遍地存在。又由于中國(guó)正處于社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型期，面臨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，建設(shè)科學(xué)有序的黨內(nèi)法治文化需要一個(gè)過(guò)程。我們應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前，循序漸進(jìn)，通過(guò)加強(qiáng)黨員的法治文化、法治思維教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心，牢記使命”主題教育，正面典型示范和反面典型案例教育，運(yùn)用批評(píng)和自我批評(píng)武器，樹(shù)立社會(huì)主義核心價(jià)值觀，嚴(yán)格要求廣大黨員認(rèn)真學(xué)法、真正知法、真心信法、自覺(jué)守法、積極普法，依法行政，依法辦事，逐步提高自身法治理念、法治思維，逐漸建成黨內(nèi)法治文化。

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