段達

摘要：我國排污權(quán)交易制度在畜禽養(yǎng)殖業(yè)的實際運行中存在諸多問題。在宜昌市乃至整個湖北省排污權(quán)二級交易都處于停滯的狀態(tài)。該狀態(tài)的產(chǎn)生源于排污權(quán)交易制度的市場失靈與政府失靈。要解決排污權(quán)交易制度的市場失靈與政府失靈根本上需要降低政府干預(yù)的程度，才能加快排污權(quán)交易市場化進程。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易? 市場失靈? 政府失靈

一、導(dǎo)論

近年來隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染已成為繼工業(yè)污染、生活污水和垃圾污染之后的第三大污染源，是造成農(nóng)村環(huán)境污染的主要原因以及部分地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量下降的重要原因。目前學(xué)界針對如何將排污權(quán)引入畜禽養(yǎng)殖業(yè)面源污染的問題主要聚焦于可行性的論證以及農(nóng)業(yè)與工業(yè)間進行排污權(quán)交易的問題。有學(xué)者（2010）說明了實施養(yǎng)殖排污權(quán)交易制度所必需的條件。李志勇（2012）分析了農(nóng)村非點源污染的現(xiàn)狀以及治理措施，確認了將排污權(quán)交易制度引入農(nóng)業(yè)面源污染的可行性。姚文捷（2017）闡釋了將排污權(quán)交易應(yīng)用到生豬養(yǎng)殖業(yè)的應(yīng)用機理，以及通過實證分析以及回歸分析確認了可行性。姚文捷（2017）在其另一篇文章中對養(yǎng)殖戶在排污權(quán)交易制度下的沼氣設(shè)施投資意愿及其影響因素進行定量分析，得出了排污權(quán)交易制度引入農(nóng)業(yè)面源污染控制可行性的結(jié)論。但是，學(xué)界對于排污權(quán)交易制度移植到畜禽養(yǎng)殖業(yè)過程中出現(xiàn)的問題，特別是涉及到排污權(quán)二級市場出現(xiàn)的種種問題的討論是十分有限的。該文試圖從畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污權(quán)二級交易市場完全停滯的問題入手，以宜昌市為例，從排污權(quán)交易制度中的市場失靈與政府失靈角度進行分析，最終提出相應(yīng)解決對策。

二、排污權(quán)交易制度的市場失靈與政府失靈

目前湖北省宜昌市的排污權(quán)二級交易市場處于完全停滯的狀態(tài)，而這樣的現(xiàn)狀是由排污權(quán)交易中的市場失靈與政府失靈共同造成的。

（一）排污權(quán)交易制度的市場失靈

1.排污權(quán)交易制度市場失靈的表現(xiàn)

一個運作健康的排污權(quán)交易市場需要具備如下條件：交易者的積極參與、有限的交易成本、一定規(guī)模的交易規(guī)模以及完備的排污監(jiān)測設(shè)備。畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污權(quán)交易市場中存在交易主體參與不積極、交易規(guī)模小以及排污監(jiān)測設(shè)備配置不全等問題。2017年至2019年宜昌市未進行過任何排污權(quán)交易，且參與排污權(quán)初始分配的企業(yè)數(shù)目僅為一家。另外，企業(yè)安裝排污監(jiān)測設(shè)備的情況并不理想。部分規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖場未安裝實時監(jiān)控設(shè)備。這是因為國家不要求強制安裝實時監(jiān)控設(shè)備，且實時監(jiān)控設(shè)備的運轉(zhuǎn)與維護成本高，只針對那些重點排污大型養(yǎng)殖場。較小的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)又因為利潤較低，所以無法承擔(dān)實時監(jiān)控設(shè)備運轉(zhuǎn)與維護的成本。

2.排污權(quán)交易制度市場失靈成因分析

排污權(quán)交易制度市場失靈的原因分交易主體與政府兩方面。首先，交易主體總體上對于排污權(quán)交易制度了解程度不高且存在抵觸心理。在宜昌市，畜禽養(yǎng)殖企業(yè)對于排污權(quán)交易制度了解的程度不高。由于排污權(quán)交易制度試點時間不長、普及力度不夠，許多企業(yè)對排污權(quán)交易的了解不全面。其認識僅僅是停留在：排污權(quán)的購買是新建與擴建的項目環(huán)評審批的一個前置條件。企業(yè)不購入相應(yīng)排污權(quán)就拿不到環(huán)評批復(fù)，拿不到環(huán)評批復(fù)就無法進行企業(yè)項目的正常運作。簡而言之，企業(yè)僅僅認為這只是一種強制性的程序。其次企業(yè)對排污權(quán)交易制度存在一定抵觸心理。該抵觸心理主要是由目前排污權(quán)在全國尚處于試點階段的國情所造成的。目前全國已有28個省市開展排污權(quán)有償使用與交易試點。其中就包括湖北省宜昌市。而在試點地區(qū)，畜禽養(yǎng)殖企業(yè)為了開展更大規(guī)模的生產(chǎn)，必須有償購買排污權(quán)，進而使企業(yè)的生產(chǎn)成本增加。相反，進行排污權(quán)交易試點的28個省市外地區(qū)的企業(yè)則無需承擔(dān)排污權(quán)交易的相關(guān)費用?？陀^上，排污權(quán)交易給需要購買排污權(quán)的企業(yè)造成成本負擔(dān)。同時就環(huán)境收益而言，排污權(quán)交易所產(chǎn)生的環(huán)境效益是由社會共享的。從成本收益的角度來看，排污權(quán)交易試點區(qū)域的企業(yè)較未試點區(qū)域企業(yè)無疑處于不利地位。企業(yè)的最終目的是追求營利最大化、風(fēng)險最小化的。在經(jīng)過成本收益分析與風(fēng)險衡量之后，部分企業(yè)便對排污權(quán)交易制度產(chǎn)生抵觸心理，甚至?xí)⑵髽I(yè)從排污權(quán)交易試點地區(qū)轉(zhuǎn)移到非試點地區(qū)。這無疑會導(dǎo)致排污權(quán)交易市場主體交易不積極以及交易規(guī)模不理想的狀況。

上述原因僅僅是表層原因，交易主體對于排污權(quán)交易制度的了解程度會隨著試點時間的推移而不斷上升，抵觸心理在全國范圍內(nèi)的覆蓋也會隨著不斷弱化。排污權(quán)交易主體參與不積極且交易規(guī)模小更深層次的原因在于政府的過度干預(yù)。實踐中排污權(quán)儲備中心頻繁對政府儲備排污權(quán)進行拍賣，直接干預(yù)排污權(quán)交易。這直接阻礙了排污權(quán)二級市場的市場化進程，對排污權(quán)二級市場交易造成一定程度的擠出效應(yīng)。長此以往，排污權(quán)二級市場完全停滯的狀態(tài)就得不到改善。當(dāng)政府儲備的排污權(quán)售空且市場無主動交易的意愿，隨之而來的就是排污權(quán)交易制度的完全崩潰。另外庇古稅也是阻礙排污權(quán)交易制度推廣的重要原因。庇古稅在我國表現(xiàn)為環(huán)保稅。環(huán)保稅與排污權(quán)交易的費用存在重合之處，使得企業(yè)承擔(dān)雙重費用。這樣一來，企業(yè)開展排污權(quán)交易的積極性就遭受嚴(yán)重打擊，畜禽養(yǎng)殖企業(yè)排污權(quán)二級市場完全停滯的狀況也就在情理之中。

（二）排污權(quán)交易制度的政府失靈

1.排污權(quán)交易制度政府失靈的表現(xiàn)

排污權(quán)交易制度政府失靈有如下表現(xiàn)：首先針對排污權(quán)交易的相關(guān)法律制度并不完善，且法律執(zhí)行效率低下。《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》中提出要嚴(yán)格監(jiān)督管理。排污單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確計量污染物排放量，主動向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門報告。重點排污單位應(yīng)安裝污染源自動監(jiān)測裝置，與當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門聯(lián)網(wǎng)，并確保裝置穩(wěn)定運行、數(shù)據(jù)真實有效。試點地區(qū)要強化對排污單位的監(jiān)督性監(jiān)測，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，對于超排污權(quán)排放或在交易中弄虛作假的排污單位，要依法嚴(yán)肅處理，并予以曝光?！逗笔≈饕廴疚锱盼蹤?quán)核定實施細則》第二十條規(guī)定：嚴(yán)格排污權(quán)監(jiān)管和穭查。排污單位實際排放量超出獲取的排污權(quán)的，或不按規(guī)定向環(huán)境保護行政主管部門如實報告主要污染物排放量，在監(jiān)測、計量、交易過程中弄虛作假的，各級環(huán)境保護行政主管部門要按照環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)肅處理，并向社會公開。但是具體是依照哪部具體的環(huán)境保護法律法規(guī)嚴(yán)肅處理未明確指明。也就是針對排污權(quán)交易的文件未對交易罰則進一步細化的規(guī)定。

其次，針對一級市場，初始排污權(quán)分配工作進行不到位，執(zhí)行效率較低。如黃岡市在《湖北省排污權(quán)有償使用和交易試點工作實施方案》頒布后近五年時間未完全實現(xiàn)現(xiàn)有排污單位主要污染物初始排污權(quán)的核定。

另外，相關(guān)文件中總量的設(shè)定與初始分配核算公式存在問題。排污權(quán)總量設(shè)定分為農(nóng)業(yè)源、工業(yè)源與生活源三大塊。針對農(nóng)業(yè)源的核算公式存在問題，無法進行核算。并且在進行初始分配時，依照的文件《湖北省主要污染物初始排污權(quán)核定和分配技術(shù)規(guī)范》（試行）中給出的公式存在可行性不高的問題，因此在針對畜禽養(yǎng)殖的初始分配一般是將工業(yè)源的指標(biāo)調(diào)劑給農(nóng)業(yè)源。這就造成了總量設(shè)定的混亂，從而不利于排污權(quán)交易的開展。

2.排污權(quán)交易制度政府失靈的成因分析

目前排污權(quán)交易仍處于試點階段，相關(guān)法律制度不完善也是題中之意。隨著試點的不斷推進，地方關(guān)于排污權(quán)交易的規(guī)范性文件所發(fā)揮的成效與弊端顯現(xiàn)出來后。經(jīng)立法機關(guān)對其加以總結(jié)，相關(guān)法律制度就會得到完善。但關(guān)于農(nóng)業(yè)源的核算公式則涉及到制度設(shè)計的預(yù)期與現(xiàn)實情況存在差距的問題。立法者在初始分配核算公式的相關(guān)文件所認為的合理核算公式在實際是根本無法操作的，這就導(dǎo)致初始分配的混亂狀況。若初始分配不能明確界定產(chǎn)權(quán)，環(huán)境資源容量資源的使用就會再度陷入混亂的境地。根據(jù)科斯第二定理，若交易費用大于零，不同的權(quán)利界定，會帶來不同效率的資源配置。正如科斯本人所言：“權(quán)利的界定是市場交易的基本前提……法律只是確定誰是必須與之簽約才能獲得財產(chǎn)使用權(quán)的人（即權(quán)利的主體），最終這一權(quán)利將由那個認為此權(quán)對自己最有價值的人取得（愿意支付最高費用的人）。若無法清晰界定產(chǎn)權(quán)，二級市場交易就無從談起。想要解決二級市場交易停滯的問題，就必須首先解決初始分配核算公式的設(shè)計的缺陷問題。

三、解決對策

（一）針對排污權(quán)交易制度市場失靈的對策

關(guān)于交易主體對相關(guān)制度了解程度不高的問題，應(yīng)當(dāng)加大排污權(quán)交易制度的普及力度。環(huán)保局除了要定期給頒發(fā)排污許可證的企業(yè)開培訓(xùn)會，進行政策宣傳并介紹排污權(quán)制度給企業(yè)帶來的好處，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)等多媒體渠道制作相關(guān)宣傳片，在官方公眾號上發(fā)布關(guān)于排污權(quán)交易制度的文章，以達到廣泛宣傳排污權(quán)交易制度、提高潛在交易主體認知程度與交易積極性的目的。而要消除交易主體對于排污權(quán)交易的抵觸心理，根本上還是要整合試點地區(qū)的經(jīng)驗，加快排污權(quán)交易制度在全國的推進。同時要加快排污權(quán)交易市場化進程，減少政府對排污權(quán)交易的干預(yù)。目前政府應(yīng)當(dāng)減少對排污權(quán)交易的直接干預(yù)，減少乃至完全停止對政府排污權(quán)的拍賣。相應(yīng)的，在當(dāng)前階段，政府還應(yīng)起到引導(dǎo)排污權(quán)交易的作用。由政府部門牽頭，鼓勵有排污權(quán)交易潛在意愿的企業(yè)進行排污權(quán)交易。這樣一來，企業(yè)開展排污權(quán)交易的積極性就會得到提高，排污權(quán)交易市場化程度才會得到提高。

（二）針對排污權(quán)交易制度政府失靈的對策

針對排污權(quán)交易的處罰機制尚未建立、上位法依據(jù)不明的問題，國務(wù)院與各級省政府應(yīng)當(dāng)出臺文件，建立排污權(quán)交易制度的法律責(zé)任機制，明確處罰的上位法依據(jù)。這樣才有利于未來排污權(quán)制度的長久有效運行。并且，要解決初始分配核算公式的設(shè)計的缺陷問題，關(guān)鍵還是在于根據(jù)現(xiàn)實客觀情況重新設(shè)計排污權(quán)初始分配的核算公式。除此之外履順排污權(quán)與庇古稅之間的關(guān)系，在排污權(quán)交易制度運行效果良好時逐漸降低環(huán)境稅的比例也是值得探索的道路。

四、結(jié)語

降低排污權(quán)交易市場中的政府干預(yù)，讓政府回歸引導(dǎo)與監(jiān)督排污權(quán)交易的定位，讓企業(yè)進行排污權(quán)交易的頻度和廣度增加，才可以使得現(xiàn)今排污權(quán)交易的現(xiàn)狀得到改善，讓排污權(quán)交易發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻

[1]? R·科斯.論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)[M].盛洪，等譯，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社， 1994.