鄧美婷，王 進(jìn)

（延安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

一、引 言

20世紀(jì)70年代，西方掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮，旨在打破傳統(tǒng)單中心治理，提高公共事務(wù)治理的效率，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈［1］。在此背景下，埃利諾·奧斯特羅姆夫婦以公共池塘資源為例探討政府及市場(chǎng)之外實(shí)行自主治理在理論上的可行性，提出多中心治理理論。多中心治理理論結(jié)合集權(quán)與分權(quán)的治理特點(diǎn)，重新定位政府角色，將有限的決策權(quán)下放給不同層級(jí)的主體，使每個(gè)主體為實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)獨(dú)立而又相互協(xié)作，有效解決了傳統(tǒng)“自上而下”的單一治理中供給低效等弊端［2］。

對(duì)于多中心理論，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其有不同定義，但對(duì)主要特征達(dá)成一致，一是治理主體的多元化，公共事務(wù)的復(fù)雜性及社會(huì)需求多樣性需要多個(gè)主體相互協(xié)調(diào)共同治理。多中心意味無唯一主體，強(qiáng)調(diào)多元主體參與，但又不是無政府狀態(tài)，主體間相互作用具有一定規(guī)則。二是治理權(quán)力的多向度化，多中心治理要求將決策權(quán)分配給很多獨(dú)立的權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，它們間的溝通、協(xié)調(diào)、合作是多向度且自由的［3］。三是治理空間的多維化，既可指地理上的交疊管轄也可指各個(gè)決策中心的相互嵌套［4］?？傊?，多中心理論的核心就是打破傳統(tǒng)單一治理模式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體多元化，為社會(huì)公共事務(wù)治理提供新視角，為組織間合作提供新路徑，為各個(gè)地方創(chuàng)新公共資源治理模式提供新思路。

近年，國(guó)內(nèi)研究者從協(xié)同理論、多中心供給機(jī)制、社會(huì)治理場(chǎng)等視角，對(duì)公共資源從單中心治理向多中心治理轉(zhuǎn)型這一趨勢(shì)進(jìn)行了持續(xù)性探討。一是建構(gòu)環(huán)境公共事務(wù)的多中心合作治理模式應(yīng)簡(jiǎn)化政府環(huán)境管制、推行地方化及區(qū)域合作、建立政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系［6］。二是農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉治理多中心治理應(yīng)是整合政府、農(nóng)民組織及市場(chǎng)三方面的力量。三是構(gòu)建自然資源多中心治理體系要強(qiáng)化基層治理主體能力建設(shè)并鼓勵(lì)基層治理主體開展制度創(chuàng)新和學(xué)習(xí)［7-8］。四是農(nóng)村公共資源治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇為網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制［9］。五是社區(qū)公共資源治理在于激發(fā)居民的主體性。可見，國(guó)內(nèi)對(duì)于公共資源治理大多注重提出對(duì)策和運(yùn)行機(jī)制，未進(jìn)行“模式化”處理。因此，深入探討我國(guó)公共資源治理模式，對(duì)提高公共資源治理效率具有重要意義。

二、多中心治理在公共資源治理中的必要性

1.需求多樣

公眾對(duì)公共資源需求日益多樣化、差異化，而政府單一供給的模式由于受人、財(cái)、物限制，導(dǎo)致農(nóng)村公共資源供給效率較低。并且，從公共資源的性質(zhì)上看，它既包含有形的資源，也包含無形的資源；從地域上看，有轄區(qū)內(nèi)的，有轄區(qū)外的，甚至有農(nóng)村內(nèi)部的；農(nóng)村公共資源的受益主體多元，有些是惠及全村，有些只針對(duì)部分農(nóng)村居民，甚至單個(gè)的主體［10］。農(nóng)村公共資源治理的狀況關(guān)系到地方甚至全國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，可見，單中心的公共資源治理模式顯然不切實(shí)際，公共資源治理主體也應(yīng)積極吸納多方主體參與其中。

2.政府失靈

由“公地悲劇”引起的“環(huán)境群體事件”頻發(fā)，破壞了市場(chǎng)秩序，降低了公眾安全感，影響了社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而表明政府在治理公共資源上政府失靈［11］。從治理角度看，公共資源治理問題會(huì)涉及公共利益，因此，對(duì)其治理離不開政府、市場(chǎng)及社會(huì)間的相互協(xié)作。在國(guó)外，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，政府、企業(yè)和NGO在公共資源治理中長(zhǎng)期博弈互動(dòng)，形成動(dòng)態(tài)平衡，公共資源治理模式較完善。而在國(guó)內(nèi)，面對(duì)公共資源的損壞，政府也做出努力，并在一定程度上改善了問題，但由于治理成本高，其作用具有局限性。政府失靈找市場(chǎng)，市場(chǎng)失靈找政府的問題解決思路不再適應(yīng)，日益復(fù)雜的公共資源治理需要社會(huì)各方面的共同努力［12］。

3.資源有限

社會(huì)對(duì)公共資源的需求逐漸變得復(fù)雜與多樣，并且呈上升趨勢(shì)，而人力、財(cái)力、物力等資源的有限性決定了并不是所有的公共資源都能由政府單一提供與管理，這就形成資源有限性與社會(huì)對(duì)公共資源需求增長(zhǎng)之間的矛盾。公共資源的提供與管理的渠道需要拓寬，需制定各種政策激勵(lì)社會(huì)公眾參與到公共資源的管理中，從而形成公共資源多中心治理的局面。

二、西北地區(qū)公共資源治理現(xiàn)狀及問題

（一）西北地區(qū)公共資源治理現(xiàn)狀

為使調(diào)研結(jié)果具有代表性，本文選取西北地區(qū)S省Y市具有代表性鎮(zhèn)、村為研究對(duì)象。主要采用訪談法及文獻(xiàn)資料的調(diào)研法，對(duì)公共資源管理部門的人員以及當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行了實(shí)地訪談。其調(diào)研結(jié)果如下。

1.治理主體

根據(jù)調(diào)查得知，在53個(gè)公共基礎(chǔ)配套設(shè)施中，有50個(gè)項(xiàng)目由市政府政策主導(dǎo)提供，各鎮(zhèn)、村相關(guān)分管部門相互配合執(zhí)行，政府提供率94.3%。5個(gè)重大環(huán)境治理項(xiàng)目，全由政府提供，提供率100%。道路、橋梁等5類公共產(chǎn)品，整體實(shí)施過程由政府統(tǒng)一安排，無企業(yè)參與。對(duì)于城市公共資源治理主體，由省級(jí)政府派遣相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)公共資源項(xiàng)目的建設(shè)與維護(hù)；對(duì)于鄉(xiāng)村公共資源治理主體，由鎮(zhèn)政府相關(guān)人員進(jìn)村入戶，對(duì)村兩委會(huì)成員、黨員代表及村民代表進(jìn)行指導(dǎo)。

2.治理內(nèi)容

上述規(guī)定反映出非全日制用工形式的突出特點(diǎn)是靈活性，因相應(yīng)的勞動(dòng)者可以隨時(shí)工作、隨時(shí)休息，所以，此類用工不適用年休假的相關(guān)規(guī)定。因此，按照法律規(guī)定，洪小芳無法享受跟其他員工一樣的待遇，公司以此為由拒絕其要求不違反法律規(guī)定。

公共資源治理內(nèi)容主要包含了以下4個(gè)方面：一是公共設(shè)施配套。例如YD鎮(zhèn)根據(jù)醫(yī)療、教育和文化等，從2011年至今，共實(shí)施53個(gè)項(xiàng)目，已建成47個(gè)項(xiàng)目，建設(shè)中的有6個(gè)，建成率88.7%。二是環(huán)境資源治理，為防治水污染，在轄區(qū)范圍內(nèi)共建立5個(gè)污水處理站。三是鎮(zhèn)域道路建設(shè)。如ZY鎮(zhèn)，中間隔離帶修建8.3公里，建設(shè)完成金德路1.5公里等，尤其是改造永安路西段4.5公里及建設(shè)西部公交環(huán)線13.2公里，解決了西部居民的出行不便。四是生命工程防護(hù)，為使西外環(huán)、永安路的生命防護(hù)工程順利建成，譚莊改廁210戶，東河南改廁190戶。

（二）西北地區(qū)公共資源治理存在的問題

1.治理主體單一

公共資源提供的主體主要是政府。雖存在其他供給方式，比如城市民間組織或農(nóng)村中農(nóng)民自主提供，但數(shù)量和資金投資規(guī)模均遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與政府相比。其次，西北地區(qū)普遍存在著公共設(shè)施配套不健全，公共服務(wù)不足等問題，對(duì)于這些問題的解決仍未跳出政府這一主體。最后，筆者在訪談過程中了解到多數(shù)地方政府人員特別是鄉(xiāng)村政府人員對(duì)于第三方組織的認(rèn)識(shí)仍停留在維持治安、文體娛樂和保護(hù)環(huán)境等層面，并未認(rèn)識(shí)到第三方組織在公共資源治理中的重要作用。

2.治理方式落后

地方政府主要利用行政手段進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)施的籌資與建設(shè)，而市場(chǎng)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等手段尚未使用，也缺少制度實(shí)施的環(huán)境及相關(guān)的配套政策。正因如此，出現(xiàn)了部分公共產(chǎn)品和設(shè)施不能正常使用，部分自然資源被過度使用等問題。針對(duì)這些問題，政府也做出努力，但由于其職能的局限性，公共資源問題仍然存在。

3.監(jiān)督機(jī)制弱化

政府提供公共設(shè)施但缺乏相應(yīng)維護(hù)機(jī)制，部分社會(huì)成員不遵守社會(huì)規(guī)則，破壞公共設(shè)施，例如，村鎮(zhèn)公共健身器材被盜或被損。在治理環(huán)境方面，政府修建污水處理站，保護(hù)水資源，但仍有居民亂投垃圾、傾倒污水的現(xiàn)象。這些問題的形成歸咎其原因就是治理過程監(jiān)督機(jī)制弱化。總體而言，上述問題是公共資源單一治理導(dǎo)致的，要解決目前的問題，就需進(jìn)行制定新多中心治理規(guī)則，進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新。

三、西北地區(qū)公共資源治理新模式及保障機(jī)制

（一）西北地區(qū)公共資源治理“4+1”模式

西北地區(qū)存在的問題，表明公共資源治理需跳出傳統(tǒng)思維定式，從理論和模式上進(jìn)行創(chuàng)新，整合多方力量，形成相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的格局，因此，提出公共資源多中心治理“4+1”模式（見圖1）?！?+1”模式是將政府、企業(yè)、居民、非營(yíng)利組織這4類主體聯(lián)結(jié)起來的一種治理模式，也是對(duì)政府和市場(chǎng)作用的補(bǔ)充的制度形態(tài)。它們共同指向公共資源，具有平等治理公共資源的資格。在多中心治理“4+1”模式下，政府是該模式的重心，對(duì)其他三個(gè)主體承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)在公共資源治理中尋求居民、企業(yè)、NGO的支持，建立多主體的政策制定及執(zhí)行框架，形成共同分擔(dān)的責(zé)任機(jī)制，明確各自的權(quán)利和義務(wù)［13］。因此，4大主體之間是協(xié)同合作的關(guān)系。

圖1 西北地區(qū)“4+1”模式治理模式

第一，政府政策主導(dǎo)。對(duì)于公共資源治理，歸根究底是對(duì)黨的治理政策的執(zhí)行問題。在整個(gè)政策執(zhí)行過程中，政府政策主導(dǎo)的內(nèi)涵是要求方案與執(zhí)行協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而形成政策與行動(dòng)的連續(xù)性。為了更好地發(fā)揮政府主體地位作用，加強(qiáng)政策的執(zhí)行力：首先，當(dāng)?shù)卣仨氃诿裰鞯幕A(chǔ)上制定具體政策及政策實(shí)施細(xì)節(jié)；其次，要求各級(jí)部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)將公共資源破壞問題交由市場(chǎng)和社會(huì)解決，由此形成多中心的決策中心；最后，政府公共資源管理部門要集中力量進(jìn)行整體控制和綜合決策，保證公共資源治理到位，真正起到“掌舵”作用，從而動(dòng)員社會(huì)以及民間力量來為提高公共資源治理效率“劃槳”［14］。

第二，企業(yè)資源提供。對(duì)于公共資源而言，要打破政府單一供給，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，搭建民營(yíng)企業(yè)提供公共資源的平臺(tái)。一是民企參與籌資建設(shè)。區(qū)分公共資源的不同種類，針對(duì)不同類型，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼗蛲獾孛駹I(yíng)企業(yè)參與投資建設(shè)，也可通過政策支持，補(bǔ)貼優(yōu)惠等方式，為企業(yè)參與項(xiàng)目籌資建設(shè)創(chuàng)造良好的條件，最終形成多元籌資和平等協(xié)作的局面。二是民企參與資源維護(hù)。政府可采用“委托-代理”的方式，將一些資源項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)交給民企，發(fā)揮其靈活高效的優(yōu)勢(shì)［15］。

第三，居民合作參與。在面對(duì)公共資源治理問題時(shí)，個(gè)人也能擁有提供信息和建議的權(quán)利，以促使公共利益與居民的效益最大化。首先，培訓(xùn)群眾參與意識(shí)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人義務(wù)與責(zé)任。其次，創(chuàng)建信息溝通和反饋渠道。例如，居民可通過網(wǎng)絡(luò)、電話和信件等方式進(jìn)行最廣泛地參與，進(jìn)而加強(qiáng)地方政府與居民的互動(dòng)［16］。最后，相關(guān)地方政府也應(yīng)注重信息反饋，讓民眾第一時(shí)間知道是否采納其意見，采納其意見的理由是什么和采納后的效果怎樣等，提高進(jìn)一步居民參與公共資源治理的積極性。

第四，NGO過程監(jiān)督。公共資源治理方式改革的過程雖是發(fā)揮各個(gè)參與主體在公共資源治理中作用，但是也需著手營(yíng)造NGO監(jiān)督環(huán)境。一是注重地方NGO的監(jiān)督、問責(zé)和罷免等職能，完善公共資源治理問題問責(zé)和責(zé)任追究制［16］。二是培育新型社會(huì)組織，增強(qiáng)監(jiān)督的組織化程度，發(fā)揮組織在公共資源治理中的主體監(jiān)督作用。三是提高治理過程透明度，這需發(fā)揮NGO傳播與監(jiān)督職能，對(duì)治理過程進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督和信息披露［17］。

2.“4+1”治理模式的保障原則

“4+1”治理模式的這4大主體相互發(fā)展，不能再單純遵循“權(quán)力單中心”的科層原則，各級(jí)政府是多中心治理結(jié)構(gòu)的重心。因“失靈”的存在，致使政府部門、企業(yè)、組織和個(gè)人都不可能及時(shí)全面地反映公共資源治理的狀況。這需要主體間共同協(xié)作加以彌補(bǔ)，更好滿足公共資源多層次、全方位的治理［18］。因此，采取此模式要求4大主體各司其職，又需遵循“協(xié)同合作”的原則［3］。

（二）公共資源“4+1”治理模式的保障機(jī)制

1.組織管理：縱橫向互動(dòng)與協(xié)調(diào)合作

治理模式運(yùn)行與其相關(guān)組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)密切相關(guān)。實(shí)現(xiàn)公共資源的治理績(jī)效要加強(qiáng)組織間縱橫向管理。第一，構(gòu)建上下層級(jí)主體間有效的互動(dòng)平臺(tái)，縱向上實(shí)現(xiàn)“上下互動(dòng)”。省級(jí)政府可以劃定政策的指導(dǎo)性框架，規(guī)定政策的基本原則和目標(biāo)，賦予各級(jí)政府等基層治理主體相應(yīng)的財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行政策試驗(yàn)。在局部性試驗(yàn)取得一定成效后，再由上級(jí)政府對(duì)地方創(chuàng)新進(jìn)行修改完善和因地制宜地推廣［19］。第二，構(gòu)建同一層級(jí)主體間的良性互動(dòng)平臺(tái)，橫向上實(shí)現(xiàn)“左右合作”。進(jìn)行政策試驗(yàn)的同時(shí)，相互間溝通交流，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2.人力資源：新人才培養(yǎng)與激勵(lì)措施

推動(dòng)公共資源多中心“4+1”治理模式的運(yùn)行，需要整合人力資源，培育新型治理人才。一是分層規(guī)劃人才的培育。主要指從不同層級(jí)的地方政府選拔優(yōu)秀人員進(jìn)行系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，例如，邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行理論教育和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分享。二是精英隊(duì)伍的建設(shè)。對(duì)參與學(xué)習(xí)治理模式的人員進(jìn)行二次選拔，進(jìn)行“精英化”培訓(xùn)，同時(shí)鼓勵(lì)居民參與到多中心治理的學(xué)習(xí)中。

3.經(jīng)濟(jì)保障：多渠道融資與合理分配

資金來源單一，資金不足是制約公共資源治理轉(zhuǎn)型的突出問題之一。實(shí)現(xiàn)治理方式轉(zhuǎn)型，一是拓展資金渠道。尋求企業(yè)、NGO和居民對(duì)該模式的資金支持，建立生態(tài)公益基金和社會(huì)募捐制度。二是建立合理分配制度，針對(duì)不同的類型的公共資源按照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況要通過比例進(jìn)行分配資金，同時(shí)，公開資金來源和使用明細(xì)，保證資金使用的公開化和透明化。

4.技術(shù)創(chuàng)新：大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與宣教措施

公共資源治理方式轉(zhuǎn)型最深刻的動(dòng)因是技術(shù)的進(jìn)步，傳統(tǒng)的治理方式與現(xiàn)代化的治理方式的差別在于治理主體是否會(huì)利用科學(xué)技術(shù)處理公共資源治理的相關(guān)數(shù)據(jù)［19］?，F(xiàn)代化社會(huì)具有信息化、數(shù)據(jù)化的特點(diǎn)，多中心治理的主體面對(duì)公共資源治理日益復(fù)雜，急需摒棄傳統(tǒng)思維。首先，建立“大數(shù)據(jù)”信息系統(tǒng)。整合和改造行政服務(wù)、巡查、信息共享服務(wù)等功能，促進(jìn)公共服務(wù)能力建設(shè)。其次，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)公共資源實(shí)行監(jiān)控、信訪舉報(bào)處理、居民參與、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等。同時(shí)，要利用傳媒技術(shù)，加大宣傳力度，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注的良好氛圍，調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性。

四、結(jié)論與討論

結(jié)合西北地區(qū)的現(xiàn)狀，筆者整合了各治理主體優(yōu)勢(shì)，提出政府政策主導(dǎo)、企業(yè)資源提供、居民合作參與、NGO過程監(jiān)督的對(duì)策，并在此基礎(chǔ)上，以“協(xié)同合作”為原則，形成符合西北地區(qū)公共資源治理的“4+1”模式，創(chuàng)新了西北地區(qū)公共資源治理方式。因此，本文的意義在于提供了西北地區(qū)情境下公共資源多中心治理方式變革思路，有利于引導(dǎo)西北地區(qū)公共資源治理向多中心發(fā)展，實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新。然而，在西北地區(qū)的情景下，政府部門是否愿意將自治權(quán)授予當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)、NGO和個(gè)人形成智力主體多元，以及如何授權(quán)才會(huì)增加群體的信任互惠，是下一步要研究的方向。筆者將對(duì)公共資源多中心治理轉(zhuǎn)型成功的地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)其改革過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，為西北地區(qū)公共資源治理模式創(chuàng)新提供現(xiàn)實(shí)變革經(jīng)驗(yàn)。