陳建華

摘要：從企業(yè)國(guó)有資本的概念和內(nèi)涵入手，列舉國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論基礎(chǔ)，涵蓋預(yù)算管理理論、產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論、雙元財(cái)政理論。福建省在企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度建設(shè)及實(shí)踐方面不斷探索，取得了構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率、有效防止國(guó)有資產(chǎn)的流失、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的顯著成效。

關(guān)鍵詞：企業(yè)國(guó)有資本;國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;福建省

Abstract： Starting from the concept and connotation of state-owned capital， the theoretical basis of state-owned capital management budget is included， covering budget management theory， property rights theory， principal-agent theory， and dual-finance theory.In the management of state-owned capital management budget，F(xiàn)ujian Province has achieved remarkable results in building a state-owned capital management budget management system， enhancing the operational efficiency of state-owned enterprises， effectively preventing the loss of state-owned assets， promoting budget performance evaluation， and strengthening the application of evaluation results.

Keywords： State-owned capital; State-owned capital operation budget; Fujian Province

一、企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論分析

（一）企業(yè)國(guó)有資本的概念和內(nèi)涵

根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，資本是同勞務(wù)、土地共同構(gòu)成生產(chǎn)要素能夠帶來(lái)剩余價(jià)值的價(jià)值?！百Y本”與“資產(chǎn)”的關(guān)鍵區(qū)別就在能否使價(jià)值增值。資本投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中是以最大程度地獲取利潤(rùn)為目的。而資產(chǎn)也可投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，但是未必以盈利為目的。從范圍上看，資產(chǎn)包含了資本。國(guó)有資本是由政府配置的通過不同途徑參與資本運(yùn)動(dòng)的國(guó)有資產(chǎn)，屬于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。本文所探討的企業(yè)國(guó)有資本是指各類工商企業(yè)中經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定的國(guó)家所有的其他權(quán)益。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是指國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所取得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算[1]。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論基礎(chǔ)

1.預(yù)算管理理論

預(yù)算作為一種管理方法，廣泛應(yīng)用于宏觀、產(chǎn)業(yè)和微觀管理領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部復(fù)雜的委托代理關(guān)系帶來(lái)的“代理”問題可通過企業(yè)預(yù)算管理得到有效緩解。企業(yè)預(yù)算管理通過目標(biāo)分解，責(zé)任到人，可緩解職員的偷懶問題;通過考核、評(píng)價(jià)，可建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制。政府預(yù)算管理是政府對(duì)預(yù)算資金的籌集、分配和使用進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督活動(dòng)。企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理可結(jié)合政府預(yù)算管理、企業(yè)預(yù)算管理的理念和方法，是預(yù)算管理理論應(yīng)用于企業(yè)微觀領(lǐng)域的體現(xiàn)。

2.產(chǎn)權(quán)理論

依據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)是權(quán)力，并且是占有權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力的組合體?；诖?，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)、約束、促進(jìn)資源配置和維系企業(yè)內(nèi)部管理關(guān)系等作用[2]。國(guó)家對(duì)國(guó)有資本擁有產(chǎn)權(quán)，即使不參與國(guó)有資本的具體投資、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依然有參與收益分配權(quán)力。產(chǎn)權(quán)理論為“兩權(quán)分離”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）提供了理論基礎(chǔ)，也是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的理論基礎(chǔ)。

3.委托代理理論

隨著科技的發(fā)展，企業(yè)所有者未必能勝任企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，而專業(yè)分工產(chǎn)生了一批專業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。美國(guó)的伯利和米恩斯提出在企業(yè)所有者與經(jīng)理人之間建立委托代理關(guān)系。委托代理現(xiàn)象在包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代企業(yè)中十分普遍。國(guó)家作為委托人是國(guó)有資本的所有者，不直接參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理，而是委托代理人國(guó)有企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。委托人與代理人之間存在利益沖突，必須通過有效的激勵(lì)、監(jiān)督和約束制度防止代理人損害國(guó)家利益，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

4.雙元財(cái)政理論

雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政是指社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政特有的公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政。公共財(cái)政是政府作為管理者和服務(wù)者提供公共服務(wù)的分配活動(dòng);國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政是政府作為所有者以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的身份對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理、分配和宏觀經(jīng)營(yíng)的行為。相應(yīng)的，國(guó)家財(cái)政預(yù)算包括政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。這兩個(gè)預(yù)算制度各自獨(dú)立開展財(cái)政分配活動(dòng)。社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的“雙元結(jié)構(gòu)”具體體現(xiàn)在，國(guó)家和政府既是政權(quán)行使者，又是國(guó)有經(jīng)濟(jì)代表者;既擁有政權(quán)，又擁有財(cái)權(quán);既有社會(huì)管理的職能，又擁有經(jīng)濟(jì)管理的職能;既有稅收又有國(guó)資收益[3]。

二、福建省企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的實(shí)踐

（一）福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的發(fā)展

福建省在《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》 （以下簡(jiǎn)稱 《試行意見》）發(fā)布之前就開展了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的探索。福建省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)2004年5月正式成立后，代表省政府履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)承擔(dān)省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和監(jiān)管責(zé)任。為深化福建省國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的平穩(wěn)有序銜接，2004 年，福建省發(fā)布了《關(guān)于省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作若干問題的通知》（閩〔2004〕16 號(hào)）。2007 年初，福建省發(fā)布了《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)福建省人民政府國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)所出資企業(yè)國(guó)有資本收益管理暫行辦法的通知》（以下簡(jiǎn)稱 《通知》），主要是模擬試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益收繳工作。2007 年國(guó)務(wù)院 《試行意見》 的發(fā)布，標(biāo)志著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)入實(shí)際操作階段。為加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，保障地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作規(guī)范有序進(jìn)行，2011年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督辦法》。2012年，福建省印發(fā)《福建省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行辦法的通知》（閩財(cái)企〔2012〕6號(hào)）。為深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。2015年福建省發(fā)布《福建省人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》（閩政〔2015〕7號(hào)。為規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為，加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)資委、財(cái)政部于2016年6月24日發(fā)布并實(shí)施《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》。2016年，福建省國(guó)資委印發(fā)《福建省人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作內(nèi)部管理規(guī)則[試行]》（閩國(guó)資運(yùn)營(yíng)〔2016〕264號(hào)）。進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金管理，規(guī)范了省國(guó)資委國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作流程。同年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)部門預(yù)算基本支出數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理的通知》（閩財(cái)預(yù)函〔2016〕9號(hào)）。2017年，財(cái)政廳發(fā)布《福建省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)福建省預(yù)決算公開操作規(guī)程的通知》（閩財(cái)預(yù)〔2017〕38號(hào)），進(jìn)一步改進(jìn)了預(yù)決算公開工作。經(jīng)過多年來(lái)的實(shí)踐探索，福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度得到了進(jìn)一步的完善。

（二）福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的執(zhí)行

2007年初福建省政府發(fā)布的《通知》就對(duì)國(guó)有資本收益作出了相關(guān)規(guī)定。當(dāng)前福建省運(yùn)行的是省、市、縣三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。福建省國(guó)資委作為全部省屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的出資人，負(fù)責(zé)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。福建省共計(jì)17家省屬所出資企業(yè)的國(guó)有資本收益收支計(jì)劃草案全部由福建省國(guó)資委編制，后經(jīng)省財(cái)政廳商議，再報(bào)省政府批準(zhǔn)。所出資企業(yè)應(yīng)按審計(jì)后的企業(yè)當(dāng)年度可分配利潤(rùn)的20%及以上上繳。國(guó)有資本收益由所出資企業(yè)應(yīng)上繳的凈利潤(rùn)、股利和國(guó)有產(chǎn)（股）權(quán)轉(zhuǎn)讓收益及其他收益三部分構(gòu)成。福建省財(cái)政廳對(duì)省屬所出資企業(yè)國(guó)有資本收益的收繳和撥付設(shè)立收繳專戶，實(shí)行專戶轉(zhuǎn)存、獨(dú)立核算，對(duì)同時(shí)作為國(guó)有資產(chǎn)收益收支計(jì)劃編制主體和執(zhí)行者的國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督[4]。

（三）福建省企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的現(xiàn)狀

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要根據(jù)國(guó)有企業(yè)上年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)一定比例收取， 同時(shí)按照收支平衡原則安排相關(guān)支出。2017年，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入2578.69億元，預(yù)算支出2010.93億元。其中地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本級(jí)收入1334.42億元， 支出1244.59億元。福建省國(guó)有資本收支分為省屬所出資企業(yè)國(guó)有資本收支和各設(shè)區(qū)市國(guó)資委出資企業(yè)國(guó)有資本收支。2017年福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入76.31億元，支出91.51億元。其中省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入46.66億元，支出70.1億元。

福建省國(guó)資委所出資企業(yè)由首批的29家整合重組后調(diào)整為當(dāng)前的17家，包含福建省投資開發(fā)集團(tuán)有限責(zé)任公司、福建省能源集團(tuán)有限責(zé)任公司、福建省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限責(zé)任公司、福建省汽車工業(yè)集團(tuán)有限公司、福建省船舶工業(yè)集團(tuán)有限公司、中國(guó)（福建）對(duì)外貿(mào)易中心集團(tuán)有限責(zé)任公司、福建省國(guó)有資產(chǎn)管理有限公司等。

2011—2017年，福建省省屬所出資企業(yè)和各設(shè)區(qū)市國(guó)資委出資企業(yè)不斷深化改革，推動(dòng)兼并重組，企業(yè)效益呈現(xiàn)良好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，改革紅利逐漸顯現(xiàn)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈逐年上升趨勢(shì)（見表1與表2）。從財(cái)政部公布的2017年全年國(guó)企經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，福建省非金融國(guó)有企業(yè)及省屬企業(yè)資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額增速均高于全國(guó)平均水平。2017年省屬所出資企業(yè)資產(chǎn)總額15133.61億元，同比增長(zhǎng)24%，是2011年總資產(chǎn)的3.06倍，營(yíng)業(yè)收入2992.4億元，是2011年?duì)I業(yè)收入的2.35倍，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額254.67億元，是2011年利潤(rùn)總額的2.8倍，同比增長(zhǎng)95.5%，創(chuàng)下6年來(lái)最大漲幅。其中，冶金、能源、汽車、石化等行業(yè)盈利能力表現(xiàn)突出。2017年省屬所出資企業(yè)全年完成投資909億元，同比增長(zhǎng)19.86%。

三、福建省企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理取得的成效

（一）構(gòu)建了完善的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系

國(guó)家出臺(tái)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理法律法規(guī)結(jié)合福建省出臺(tái)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度構(gòu)成了福建省省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度框架體系，實(shí)現(xiàn)了用法律來(lái)規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督到評(píng)價(jià)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支范圍、收繳比例、管理部門的設(shè)置等每一個(gè)管理環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了有法可依，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范化[5]。

（二）增強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率

福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系的建立，解決了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清、所有者缺位和自主權(quán)缺失的問題，明確了國(guó)家和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的權(quán)限范圍，使得企業(yè)能夠充分發(fā)揮自主經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)，參與到優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制中，規(guī)范了自身管理，從而提升了國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督和管理的過程，使得國(guó)有企業(yè)資源得到優(yōu)化配置。以福建省17家省屬所出資企業(yè)為例，2011年其資產(chǎn)總額不到5000億元，經(jīng)過六年的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，2017年其資產(chǎn)總額突破15000億元。從利潤(rùn)水平來(lái)看，2017年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額254.67億元，是2011年利潤(rùn)總額的2.8倍。

（三）有效控制了國(guó)有資產(chǎn)的流失

從1994年開始的14年里，由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)普遍面臨經(jīng)營(yíng)困難，國(guó)家作為所有人沒有向國(guó)有企業(yè)收繳稅后利潤(rùn)，國(guó)家長(zhǎng)期享受不到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的成果及收益權(quán)，必然造成國(guó)有資本的流失和資源的浪費(fèi)。從2007年福建省《通知》的頒布，拉開福建省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的序幕，福建省積極強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，預(yù)算覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，收益收取比例逐步提高，收支管理日趨規(guī)范，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的調(diào)控能力逐步增強(qiáng)。

（四）推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

福建省推行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程績(jī)效管理機(jī)制，將績(jī)效管理和預(yù)算管理結(jié)合使用。對(duì)重點(diǎn)績(jī)效擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍，每半年對(duì)專項(xiàng)資金開展一次監(jiān)控評(píng)估[6]。同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度安排預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)，根據(jù)各地績(jī)效目標(biāo)完成情況，科學(xué)設(shè)定績(jī)效考核指標(biāo)，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式下達(dá)獎(jiǎng)勵(lì)資金。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 藍(lán)亮）