金鑫

摘 ? 要：本文結(jié)合我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運作現(xiàn)狀，從政策、效益、專業(yè)人員、項目協(xié)調(diào)性四個維度分析我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目在運作過程中存在的諸如項目政策風(fēng)險、經(jīng)濟效益差、專業(yè)人員素質(zhì)低、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，在此基礎(chǔ)上提出建立質(zhì)量評估指標(biāo)體系、混合收益機制、提高養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平、完善產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)等建議，以期推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);PPP項目;高質(zhì)量發(fā)展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.005

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）08-0032-08

一、引言及文獻綜述

近年來，我國人口老齡化程度不斷加深，截至2018年底，中國60歲以上的老人有2.5億，占總?cè)丝诒壤秊?7.9%，其中65歲以上老人有1.68億，占總?cè)丝诒壤秊?2%。在此背景下，我國將PPP（政府與社會資本合作）模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。經(jīng)過一段時間的實踐，一批養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項目已經(jīng)開始運營。2019年4月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2019〕5號文中提出要促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

早在20世紀(jì)70年代，國外學(xué)者David Shulman和Ruth Galanter（1976）主張政府出資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，企業(yè)負(fù)責(zé)運營養(yǎng)老機構(gòu)，以此促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。Lars Tummers和Victor Bekkers（2009）認(rèn)為政府作為監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)建立信息化平臺與社會共享，以此提高PPP養(yǎng)老的供給質(zhì)量。國內(nèi)對PPP養(yǎng)老項目研究起步較晚。國內(nèi)學(xué)者郜凱英（2015）、王培培和李文（2016）分析了將我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)的必要性和可行性，認(rèn)為PPP模式是符合各方利益的發(fā)展模式。巢小麗、毛壽龍（2017）以中國東南沿海的F省機構(gòu)養(yǎng)老 PPP 模式為例，提出機構(gòu)養(yǎng)老 PPP 發(fā)展面臨服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系缺失等諸多問題。張韜（2018）認(rèn)為PPP 模式運用在養(yǎng)老機構(gòu)的項目上存在投資周期長、資金體量大、周轉(zhuǎn)率低、經(jīng)濟回報率低、運營管理成本居高不下的問題。韓喜平、陳茉（2018）認(rèn)為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) PPP 項目在運作過程中存在項目前期規(guī)劃不合理、后期監(jiān)管不到位;養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需求與社會資本投資偏好不匹配;福利型、非營利型與營利型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) PPP 項目布局不合理;社會資本承擔(dān)的責(zé)任和利益不對稱等問題。

針對PPP模式運用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)存的問題，學(xué)者們提出一些解決方案。徐宏、岳乾月（2018）基于實地調(diào)研，認(rèn)為要完善法律法規(guī)和信用約束機制建設(shè)、整合資源優(yōu)化PPP發(fā)展模式、科學(xué)合理搭建利益共享和分配機制、宏觀統(tǒng)籌發(fā)展格局、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量評估體系。章萍（2018）提出應(yīng)完善政府與社會資本合作的制度體系、探索因地制宜的PPP 運作模式、設(shè)計合理的投資回報機制和績效評價體系。韓燁（2019）認(rèn)為從國家層面，應(yīng)推進政策支持;從地方層面，應(yīng)實行專項管理;對于項目本身，以老年人養(yǎng)老偏好、有效需求、實際購買力為重點;保障政府運作機制、堅持風(fēng)險分擔(dān)機制、推進激勵導(dǎo)向機制、完善三方監(jiān)管評估機制。上述的研究為本文奠定了堅實的基礎(chǔ)，但停留在PPP模式運用于養(yǎng)老服務(wù)的必要性和可行性、養(yǎng)老PPP項目運作模式以及存在問題、相關(guān)對策建議等方面，對于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的研究極少。鑒于上述問題，本文結(jié)合我國國情，在高質(zhì)量發(fā)展的視角下從項目質(zhì)量、項目效益、社會效益、項目協(xié)調(diào)性四個維度分析養(yǎng)老服務(wù)PPP項目現(xiàn)存問題，并提出相關(guān)對策建議。

二、養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運作現(xiàn)狀

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站公布的資料，截至2018年底，入庫PPP養(yǎng)老項目僅為165個，占總?cè)霂鞌?shù)的比例為1.91%。相比其他行業(yè)成熟的PPP項目，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目尚處于初步探索階段，其質(zhì)量并不高，國家對養(yǎng)老PPP模式運作仍在不斷嘗試中（見表1）。

從養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運作模式來看，以BOT（建設(shè)—運營—移交）和BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）模式為主導(dǎo)。為了更好的探究養(yǎng)老類PPP項目運作模式的高質(zhì)量發(fā)展，本文從財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站中選取了“上饒市老年福利中心項目”作為案例進行分析，該項目是第二批國家示范項目，可以為其他養(yǎng)老PPP項目高質(zhì)量發(fā)展提供許多寶貴的經(jīng)驗。

近幾年，江西省上饒市老齡人口數(shù)在持續(xù)上漲，截至2018年末，上饒市60歲以上的老人已達113.11萬人，占總?cè)丝诘?4.45%。在國家支持政府與社會資本合作的大背景下，上饒市于2016年開始實施“老年福利中心”PPP項目。該項目建設(shè)期約三年，主要由養(yǎng)護院、老年公寓構(gòu)成，并建有社區(qū)服務(wù)中心、老年活動中心、老年大學(xué)、老年超市等相關(guān)配套設(shè)施。項目建成后將成為一所為自理和失能的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，集生活照料、醫(yī)療康復(fù)、文體娛樂、臨終關(guān)懷、培訓(xùn)鑒定功能及示范作用的養(yǎng)老機構(gòu)。該項目主要通過項目公司以BOO方式進行建設(shè)與運營管理，由政府和社會資本共同出資建設(shè)，其中市民政局代表政府貨幣出資3800萬元，約占總投資額的25.3%，新余市銀河園老年服務(wù)中心作為社會資本貨幣出資1.12億元，約占總投資額的74.7%。本項目運作模式如圖1所示。

本項目的投資主體是由民政局與社會資本（新余市銀河園老年服務(wù)中心）雙方合作成立項目公司（SPV），為保證提供較高水平的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，本項目接收聯(lián)營體響應(yīng)競爭性磋商方案，在項目建設(shè)完成后，項目公司可經(jīng)由董事會同意，面向社會公開選擇具有成熟養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗的專業(yè)機構(gòu)來運營本項目。政府授權(quán)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項目公司，項目公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運營維護老年福利中心。本項目主要收入來源為養(yǎng)老公寓的運營收入（使用者付費）。項目公司股東必須在保證老年福利中心持續(xù)正常運營的前提下，在項目運營五年后，經(jīng)市民政局同意，轉(zhuǎn)讓、繼承或贈與其所持有的股權(quán)，實現(xiàn)資本退出。

三、高質(zhì)量發(fā)展視角下PPP模式運用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)存的問題

（一）政策風(fēng)險高，項目落地低

與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目相比，養(yǎng)老類PPP項目的受眾人群是老齡人，提供的服務(wù)是一種“軟性服務(wù)”，需要照顧、陪伴及為老年人提供醫(yī)療康復(fù)、文體娛樂等。盡管近幾年我國財政部和發(fā)改委相繼出臺了一些關(guān)于開展政府和社會資本合作的文件以及運用PPP模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見，但總體上還停留在部門規(guī)范性文件的層面上，具體的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范都沒有完全建立，由此可以看出PPP模式運用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍然存在政策性風(fēng)險，無法保障項目高質(zhì)量發(fā)展。除此之外，養(yǎng)老類PPP項目的價格彈性大，收費機制復(fù)雜，不利于實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的交易機制，加上政府監(jiān)管滯后，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)PPP項目質(zhì)量良莠不齊，部分項目停滯于準(zhǔn)備階段或采購階段，落地項目中也存在配套設(shè)施不齊全的問題。截至2019年2月，財政部PPP中心中養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的落地率低于35%，即能夠達到執(zhí)行、移交階段的項目不足養(yǎng)老服務(wù)PPP項目總數(shù)的 35%。截至2019年2月底，財政部PPP合作中心項目管理庫收錄養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項目106項①，其中21個項目的配套設(shè)施建設(shè)不完善，占比19.8%。

（二）項目資金需求大，收益偏低

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的主要運營模式是BOT和BOO，這兩類項目都要經(jīng)歷項目識別與準(zhǔn)備、項目投資與建設(shè)、項目運營與維護以及項目評估等步驟，投資周期長，項目回款慢。此外，從項目投資、建設(shè)到項目運營都需要大量的儲備資金，尤其當(dāng)新建項目用地需支付拆遷補助費用并納入項目總投資額時，社會資本方的前期投入將大幅提升。若養(yǎng)老服務(wù)PPP項目缺乏針對性的政策支持或有效的價值補償機制，與之相關(guān)的社會資本方參與熱情則很難調(diào)動。此外，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目經(jīng)濟回報率低，由于資本具有逐利性，社會資本方更偏向于投資存在較大利潤空間的項目。

由表2可以看出，“上饒市老年福利中心PPP項目”建設(shè)期投資總額為1.5億人民幣，利用SNPV=（SNPV為運營期累計折現(xiàn)后凈現(xiàn)金流量，Rn為運營期每年凈現(xiàn)金流量）公式，測算得出項目開始運營后第15年（2031年），折現(xiàn)后凈現(xiàn)金流量之和能夠覆蓋投資支出。

通過表3可以測算項目內(nèi)部收益率（IRR），0=（En為每年凈現(xiàn)金流量，3年內(nèi)總投資視為期初投入）。測算得出在考慮時間價值的情況下本項目投資的收益率為8%，不具備太大的利潤空間，對于社會資本方來說經(jīng)濟回報率低，需要政府扶持并給予適當(dāng)?shù)难a貼，以降低建設(shè)運營風(fēng)險激發(fā)社會資本參與積極性。

（三）養(yǎng)老護理人數(shù)不足，專業(yè)水平低

目前，我國養(yǎng)老護理人員不論是人數(shù)還是專業(yè)水平都與現(xiàn)實需求存在較大差距。一方面，養(yǎng)老護理人員數(shù)量滿足不了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的需求，截至2018年底我國失能半失能老人4063萬人，按國際標(biāo)準(zhǔn)，失能老人的照護比應(yīng)為3：1（每三位失能老人至少配備一名養(yǎng)老護理員），而我國有認(rèn)證資格的在崗養(yǎng)老護理員不足40萬人。另一方面，多數(shù)養(yǎng)老護理員專業(yè)化水平低，很多護理人員來自農(nóng)村或是下崗婦女，其學(xué)歷較低，專業(yè)技能比較缺乏，老人在醫(yī)療護理方面得不到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，甚至?xí)捎谧o理人員的不專業(yè)造成老人病情的加重。

（四）產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不配套，協(xié)同效應(yīng)低

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈中的核心環(huán)節(jié)，建設(shè)區(qū)域性養(yǎng)老機構(gòu)，對帶動周邊養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極影響。如各個產(chǎn)業(yè)較為獨立，產(chǎn)業(yè)鏈不緊密，產(chǎn)業(yè)間帶動效應(yīng)不明顯。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈所涉行業(yè)廣泛，上游產(chǎn)業(yè)包括各種老年產(chǎn)品的制造業(yè)，如日用品、老年服飾、輔助器材，以及高端的檢測設(shè)備和醫(yī)療器械等;下游產(chǎn)業(yè)包括保險業(yè)、老年教育、旅游娛樂、殯葬業(yè)等。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚不發(fā)達，大量養(yǎng)老機構(gòu)與上下游產(chǎn)業(yè)脫節(jié)，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目實施時對周邊配套產(chǎn)業(yè)的情況缺乏重視。隨著老年人口數(shù)量逐年攀升，對養(yǎng)老服務(wù)的需求量也呈快速增長態(tài)勢，而配套產(chǎn)業(yè)跟進緩慢，尤其是較高層次的老年文娛、老年互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目與上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同效應(yīng)缺失。

四、推進養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）建立科學(xué)的項目質(zhì)量評估體系

科學(xué)合理的質(zhì)量評估體系有利于市場競爭的良性運作，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，激勵項目公司不斷改進，更有助于政府進行質(zhì)量監(jiān)管，防止部分項目“濫竽充數(shù)”，有效滿足老年人高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)需求。結(jié)合我國國情，從設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、收費分級標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)三個維度建立項目質(zhì)量評估體系，為PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的規(guī)范運作提供必要的保障。其中，設(shè)施分規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)和種類標(biāo)準(zhǔn)，政府委托質(zhì)檢部門定期對設(shè)施規(guī)格進行質(zhì)量檢驗，對設(shè)施種類進行數(shù)量檢驗;按老人的年齡、身體狀況、服務(wù)要求建立不同的收費標(biāo)準(zhǔn)，由政府監(jiān)管部門定期對收費狀況進行核實;以客戶評價、第三方評估作為項目質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，采用問卷調(diào)查形式對入住老人進行詢問，再引入第三方進行評估，由政府授權(quán)部門進行評價信息采集。上述三個維度的評估結(jié)果作為獎懲措施的實施依據(jù)，對項目質(zhì)量達標(biāo)的部門實行聲譽和財務(wù)上的激勵政策;對項目質(zhì)量不達標(biāo)的部門處以罰款，限令其定期整改并加強監(jiān)管，情節(jié)嚴(yán)重的項目部門應(yīng)減少業(yè)務(wù)合作范圍。具體項目質(zhì)量評估體系如圖2所示。

（二）設(shè)計合理的投資回報機制

合理的投資回報能夠維護社會資本方的利益，確保項目的可持續(xù)性，激發(fā)更多的社會資本方參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目。如今，多數(shù)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目都是由使用者付費，而使用者都是老年人，存在資金不足的問題。對于項目的投資回報應(yīng)建立混合收益機制，其收益由三部分構(gòu)成：一是使用者付費，即享受養(yǎng)老服務(wù)的老年人向養(yǎng)老服務(wù)中心支付相應(yīng)的費用。二是政府付費，包括標(biāo)準(zhǔn)付費和績效付費，即政府依據(jù)養(yǎng)老PPP項目公司提供的項目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)付費或政府根據(jù)養(yǎng)老PPP項目公司提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費。三是可行性缺口補助，按照風(fēng)險共擔(dān)機制，由政府給予項目公司一定的補助，包括建立直接補貼的機制，在項目運營期內(nèi)，以入住人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，直接給予項目公司補貼，如果項目在運營期內(nèi)獲取到超額利潤，該利潤歸政府和社會資本共同所有。同時，建立間接補貼機制，當(dāng)直接補貼不足以抵消項目建設(shè)運營成本時，政府應(yīng)允許私人企業(yè)、民營企業(yè)進行商業(yè)開發(fā)并減免相關(guān)稅費，進行投資補貼。通過這些稅收優(yōu)惠政策和相關(guān)補貼克服養(yǎng)老服務(wù)PPP項目投資期長、回款慢、收益率低等問題，吸引更多的社會資本方參與養(yǎng)老PPP項目建設(shè)。

（三）提高養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平

養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)是完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。要優(yōu)化人才隊伍，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)機構(gòu)。應(yīng)鼓勵項目公司建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，對養(yǎng)老服務(wù)人員開展技能培訓(xùn)，要求養(yǎng)老服務(wù)人員不僅要細(xì)心照料老人日常生活，還要專業(yè)定制滿足老人多元化需求，由生理層面深入到心理層面，以此打造專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)團隊。對于養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)機構(gòu)的考核，需建立健全養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資格審查制度。根據(jù)人社部2017年第68號文件規(guī)定，原有的養(yǎng)老護理員資格證書取消，但養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)不能缺失準(zhǔn)入門檻。資格考試取消后，養(yǎng)老服務(wù)人員的執(zhí)業(yè)水平和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量如何保障仍是亟待解決的問題，必須建立更符合養(yǎng)老行業(yè)市場需求的行業(yè)準(zhǔn)入機制，嚴(yán)格執(zhí)行對養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督與考核。

（四）推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展

政府部門在進行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)間協(xié)同效應(yīng)，在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目周邊引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成設(shè)備供給—養(yǎng)老服務(wù)—增值服務(wù)—事物處理的完整產(chǎn)業(yè)流程，以降低運營成本，提高項目效益，提高入住率。一是推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。在 PPP 模式中，社會資本方為加快資金回收，提升項目效益，會以老年群體的醫(yī)療服務(wù)需求為導(dǎo)向，引進專業(yè)化的醫(yī)學(xué)人才來提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。老齡人口屬于疾病高發(fā)人群，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式能滿足老年人在醫(yī)療服務(wù)方面的需求，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護理、心理慰藉等諸多方面，是實現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”目標(biāo)切實可行的路徑。二是實行互聯(lián)網(wǎng)+PPP養(yǎng)老模式?，F(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老模式由互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備、線上服務(wù)和線下服務(wù)三方面組成，以互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備為交流端口，接收并向線上服務(wù)平臺反饋老年人服務(wù)需求信息，由線上服務(wù)平臺進行分析處理，將服務(wù)項目分配至線下服務(wù)機構(gòu)，形成完整的供需鏈。同時，互聯(lián)網(wǎng)+PPP養(yǎng)老模式可提供互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機制，配合政府方對項目實施監(jiān)管，并簡化項目公司的需求反饋流程。另外，互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)PPP項目有助于推動項目公司開展居家養(yǎng)老業(yè)務(wù)，為有養(yǎng)老服務(wù)需求但缺乏入住意愿的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍，擴大養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)市場輻射面積，并緩解床位供給不足的問題。

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