祝可星

摘 ? 要：中國和美國金融科技發(fā)展在全球具有重要影響力，兩國金融科技領(lǐng)域監(jiān)管都經(jīng)歷由相對寬松到逐步強化的轉(zhuǎn)變。比較研究中美兩國金融科技發(fā)展模式與狀況，不僅有助于把握全球金融科技發(fā)展的最新趨勢與動態(tài)，而且有助于中國金融科技企業(yè)有效識別潛在風(fēng)險，從而揚長避短、找準(zhǔn)未來創(chuàng)新發(fā)展的著力點。本文通過分析當(dāng)下中美金融科技的風(fēng)險問題并研究其監(jiān)管制度的優(yōu)勢與漏洞，對我國金融科技可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管模式提出一系列切實有效的建議。

關(guān)鍵詞：金融科技;風(fēng)險監(jiān)管;中美比較

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.010

中圖分類號：F831.0 ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）08-0064-06

一、引言

隨著信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的深入應(yīng)用，政府與監(jiān)管部門對創(chuàng)新的大力支持，以及傳統(tǒng)金融機構(gòu)以外的互聯(lián)網(wǎng)科技公司的蜂擁而至，金融科技在全球范圍內(nèi)迅速興起。然而，金融科技具有潛在的信息科技風(fēng)險、系統(tǒng)性風(fēng)險與操作風(fēng)險等。目前，各國對金融科技大多基于現(xiàn)有金融監(jiān)管框架實施歸口監(jiān)管，其監(jiān)管發(fā)展路徑呈現(xiàn)出“行業(yè)自律先行，政府監(jiān)管跟上”的特征。未來，金融科技監(jiān)管需要在持續(xù)風(fēng)險監(jiān)測評估的基礎(chǔ)上適時優(yōu)化監(jiān)管政策，加強監(jiān)管機構(gòu)之間、不同國家之間的監(jiān)管協(xié)作，在促進金融科技健康發(fā)展和識別緩釋潛在風(fēng)險之間做好平衡。中美金融科技的發(fā)展一直領(lǐng)跑全球，通過比較分析中美兩國各自面臨的風(fēng)險與監(jiān)管制度，可以為中國金融科技的行業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)管提供啟示。

二、文獻綜述

喬治城大學(xué)法學(xué)教授克里斯·布魯默（2014）指出了金融科技的特征：快速創(chuàng)新、更低的行業(yè)進入壁壘、無邊界的平臺; 2016年3月，G7金融穩(wěn)定理事會（FSB）對“金融科技”做出如下定義：金融科技是指技術(shù)帶來的金融創(chuàng)新，它能創(chuàng)造新的業(yè)務(wù)模式或產(chǎn)品，從而對金融服務(wù)的提供方式產(chǎn)生重大影響。

國內(nèi)關(guān)于如何看待金融科技風(fēng)險及監(jiān)管的適度性和方向性問題有諸多見解。中央財經(jīng)委員會辦公室副主任廖岷（2016）分析了目前全球金融科技監(jiān)管的現(xiàn)狀，認為應(yīng)當(dāng)鼓勵國家間金融監(jiān)管合作;中國人民銀行研究局的伍旭川和劉學(xué)（2017）認為，金融科技是對于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)邊界的拓展，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，須在創(chuàng)新與風(fēng)控間尋找平衡;中國社科院金融研究所的胡濱和鄭聯(lián)盛（2017）認為，金融科技發(fā)展可能會倒逼監(jiān)管改革。

關(guān)于金融監(jiān)管法律方向研究，蔡元慶、黃海燕（2017）論證了監(jiān)管與創(chuàng)新之間的關(guān)系，肯定了引進英國監(jiān)管沙盒機制的設(shè)想，建議提供穩(wěn)定與可預(yù)測的監(jiān)管環(huán)境，使金融科技創(chuàng)新不受現(xiàn)有規(guī)則阻礙，兼顧監(jiān)管與金融科技發(fā)展;丁冬（2017）充分介紹了美國的金融科技政策以及監(jiān)管框架白皮書，認為合作式的監(jiān)管實踐更加重要。武漢大學(xué)法學(xué)院柴瑞娟（2017）認為在監(jiān)管模式上，有必要實現(xiàn)從“行政區(qū)域?qū)嶒灐钡健爱a(chǎn)品或服務(wù)實驗”的轉(zhuǎn)變，在制度架構(gòu)上，有必要結(jié)合本國國情，試行“中國版”監(jiān)管沙盒。

三、中美金融科技的發(fā)展風(fēng)險比較

（一）中國金融科技的發(fā)展風(fēng)險

目前，我國金融業(yè)業(yè)務(wù)模式并未發(fā)生顛覆性改變，大型科技企業(yè)嘗試與傳統(tǒng)金融公司以協(xié)作的方式拓展業(yè)務(wù)，存在以下風(fēng)險。

1.市場風(fēng)險易傳染。由于產(chǎn)品設(shè)計復(fù)雜化、資金聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)化和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的跨地域性等特點，局部的市場風(fēng)險很可能會引發(fā)大面積金融動蕩，同時聯(lián)結(jié)各個金融環(huán)節(jié)的防火墻建設(shè)仍然不足，在技術(shù)不成熟、系統(tǒng)不穩(wěn)固的情況下，風(fēng)險事件的傳染性、涉及面、傳播速度均會產(chǎn)生共振效應(yīng)。

2.金融數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險。個人及企業(yè)金融數(shù)據(jù)的保密性問題也是我國金融科技發(fā)展過程中不可忽視的風(fēng)險。金融科技伴隨的市場活動主要以數(shù)字化、云服務(wù)等方式呈現(xiàn)，模糊了參與者身份特征、行為模式等關(guān)鍵要素。此外，市場違規(guī)操、非法集資、違規(guī)設(shè)立資金池的行為層出不窮。

3.投機氛圍濃厚。金融科技仍是嶄新的業(yè)務(wù)模式，對其風(fēng)險水平估計尚顯不足。在中國金融市場成熟度有待完善、投資品種尚須擴充的背景下，金融科技的投機氛圍較濃，難以有效引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟，帶動中國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)升級。

（二）美國金融科技的發(fā)展風(fēng)險

2016年以來，美國審計總署（GAO）根據(jù)各監(jiān)管機構(gòu)實踐，對金融科技各領(lǐng)域風(fēng)險進行了梳理，其中大多與新技術(shù)運用密切相關(guān)。風(fēng)險可以包括如下類別。

1.大數(shù)據(jù)風(fēng)險。隨著分布式賬戶等技術(shù)要求在網(wǎng)絡(luò)上共享數(shù)據(jù)，相應(yīng)擴大數(shù)據(jù)的風(fēng)險敞口。金融機構(gòu)多渠道搜集用戶數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)黑色產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)交易等都使得這些用戶信息安全受到威脅;同時，大數(shù)據(jù)通過積累海量數(shù)據(jù)對客戶的交易習(xí)慣進行分析，進而判斷其可能采取的行動，一旦數(shù)據(jù)中混雜虛假信息或由于數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)分析不當(dāng)?shù)?，都會?dǎo)致經(jīng)營決策、風(fēng)險管理等發(fā)生偏差。如因違約數(shù)據(jù)積累嚴(yán)重不足，基于現(xiàn)有算法已成為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸評級模型的主要風(fēng)險。

2.金融科技發(fā)展引起的合規(guī)性風(fēng)險。新型金融交易行為難以在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行有效的規(guī)制，從而引發(fā)合規(guī)性風(fēng)險。如區(qū)塊鏈技術(shù)可被應(yīng)用在智能合約中，而現(xiàn)行法律法規(guī)無法明確界定智能合約的法律性質(zhì)，對于智能合約是否適用《合同法》等已存在的法律規(guī)范，學(xué)界尚無定論，對于出現(xiàn)的糾紛也就難以進行準(zhǔn)確的界定。

3.快速傳導(dǎo)風(fēng)險。金融科技跨市場、跨行業(yè)的特性，打破了風(fēng)險傳導(dǎo)的時空限制，使得信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險等金融風(fēng)險傳播速度加快，特別隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，各種不同類別市場之間的交易摩擦減小，不同行業(yè)的不同監(jiān)管規(guī)則會帶來風(fēng)險的不確定性，從而增加法律成本。

（三）中美兩國金融科技的發(fā)展風(fēng)險比較

美國金融業(yè)發(fā)達，而金融科技的應(yīng)用尚不及中國廣泛，基于大數(shù)據(jù)的信息科技犯罪比較嚴(yán)重。同時，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確帶來的營銷決策、風(fēng)險管理偏誤，進而引發(fā)錯誤經(jīng)營判斷的風(fēng)險較大。美國在世界金融體系中的重要地位，由美國產(chǎn)生的跨行業(yè)、跨國境的金融風(fēng)險也更容易蔓延至其他國家市場。在中國，金融科技發(fā)展得更加迅猛，同時金融市場成熟度較低，而中國相關(guān)金融信息系統(tǒng)管理尚不完善、民眾對于金融數(shù)據(jù)安全的警覺性不足等原因，金融科技普及的中國可能面臨更大范圍的金融科技風(fēng)險。未來，中國需要積極借鑒美國風(fēng)險管理的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合自身國情，以應(yīng)對可能發(fā)生的金融科技風(fēng)險。

四、中美金融科技的風(fēng)險監(jiān)管比較

（一）中國金融科技的風(fēng)險監(jiān)管

中國的互聯(lián)網(wǎng)金融活動在起步階段時，監(jiān)管環(huán)境是相對包容的。在出現(xiàn)了一些局部的風(fēng)險之后，監(jiān)管力度在加強，互聯(lián)網(wǎng)金融活動開始進入到調(diào)整期。因此，中國金融科技監(jiān)管的發(fā)展共經(jīng)歷了從包容性寬松監(jiān)管到集中監(jiān)管的歷程。

一是信息安全監(jiān)管階段。在金融信息化初期，網(wǎng)絡(luò)支付技術(shù)得以應(yīng)用，監(jiān)管主要聚焦于金融業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的完善性，監(jiān)管力度較小，如對第三方支付和P2P網(wǎng)絡(luò)借貸未出臺監(jiān)管細則。二是警示風(fēng)險階段。在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展早期，隨著第三方支付的井噴，網(wǎng)絡(luò)支付風(fēng)險開始受到關(guān)注，監(jiān)管部門提出對非法集資、非法吸收公眾存款等行為的預(yù)警與防范。三是監(jiān)管規(guī)則初創(chuàng)階段。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實施，互金業(yè)務(wù)呈幾何式增長。以《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，國家開始對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)進行界定，對監(jiān)管職責(zé)進行劃分。四是風(fēng)險排查和集中整治階段。2017年11月17日，資管新規(guī)正式發(fā)布，去杠桿、去通道、回歸本源、穿透式監(jiān)管的概念逐步落實到金融監(jiān)管的各個領(lǐng)域。此外，央行金融科技委員會于2019年3月召開該年度第一次會議，明確提出要“建立金融科技監(jiān)管規(guī)則體系，完善創(chuàng)新管理機制，營造有利于金融科技發(fā)展的良性政策環(huán)境”。

（二）美國金融科技的風(fēng)險監(jiān)管

在初期，美國對金融科技的監(jiān)管較為寬松，許多銀行機構(gòu)爭先投資P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺。2016年5月，P2P平臺Lending Club的貸款銷售違規(guī)事件發(fā)生后，美國監(jiān)管部門開始加強對網(wǎng)貸和金融科技公司的管理。2017年1月13日，美國國家經(jīng)濟委員會發(fā)布了金融科技白皮書。白皮書闡述了美國對金融科技監(jiān)管的目標(biāo)、基本原則、及具體策略。從目標(biāo)來看，白皮書旨在鼓勵金融科技的創(chuàng)新型發(fā)展，發(fā)展普惠金融;就原則而言，白皮書倡導(dǎo)保護金融消費者權(quán)益，增強金融服務(wù)透明度，避免技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與可操作性沖突。

美國的監(jiān)管機構(gòu)通過設(shè)立特定項目和自律性組織進行多層次布局。一是美國金融科技監(jiān)管的所屬部門和職能與中國有巨大差異。如與中國的P2P網(wǎng)貸歸屬銀監(jiān)會監(jiān)管不同，美國視其為公開發(fā)行證券，歸屬證券交易委員會和各州政府監(jiān)管。二是美國的監(jiān)管機構(gòu)會設(shè)立特定的機構(gòu)和項目以指導(dǎo)金融科技的監(jiān)管，如美國消費者金融保護局、美國貨幣管理署和美國證監(jiān)會。美國貨幣管理署發(fā)布《金融科技企業(yè)申請評估章程》，以發(fā)放特許牌照的形式，首次將金融科技公司納入監(jiān)管體系，消除其與金融機構(gòu)之間的監(jiān)管差異。除了特定的監(jiān)管機構(gòu)，美國的許多自律性組織也肩負著對金融科技監(jiān)管的職責(zé)。如2015年9月，區(qū)塊鏈技術(shù)國際聯(lián)盟R3CEV在紐約成立。這一聯(lián)盟已經(jīng)成長為擁有70多家金融機構(gòu)的自律性組織，注重金融區(qū)塊鏈技術(shù)的開發(fā)與監(jiān)管。

美國的監(jiān)管體系中，投資者適當(dāng)性管理和風(fēng)險提示體系十分完備。一家金融科技公司會受到聯(lián)邦政府和州政府的雙重監(jiān)管，以聯(lián)邦監(jiān)管優(yōu)先。如美國的聯(lián)邦政府和州政府都有權(quán)監(jiān)管虛擬貨幣服務(wù)商的牌照發(fā)放，而美國監(jiān)管部門的難題也由此而來。一方面，監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量龐大會導(dǎo)致對特定市場和行為負責(zé)的機構(gòu)存在不確定性的缺口;另一方面，多重監(jiān)管又會導(dǎo)致資源的浪費，不同層級和機構(gòu)之間政策的不一致性也會引起監(jiān)管混亂。

（三）中美兩國金融科技的風(fēng)險監(jiān)管比較

在金融科技發(fā)展的初期，美國與中國情況類似，對金融科技的監(jiān)管較為寬松。然而，在中美兩國各出現(xiàn)了一些局部的風(fēng)險之后，兩國監(jiān)管力度都在加強。因此，兩國金融科技監(jiān)管的發(fā)展都經(jīng)歷了從包容性寬松監(jiān)管到集中監(jiān)管的歷程。

美國的金融科技監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體系比中國更加多層次，投資者適當(dāng)性管理和風(fēng)險提示體系更加完備，注重將金融科技吸收到現(xiàn)有的整體監(jiān)管框架體系中來，并且堅持功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的原則。在中國，金融科技公司不一定有足夠的動力去研發(fā)科技監(jiān)管技術(shù)，中國金融科技監(jiān)管的發(fā)展可能更需要依靠監(jiān)管當(dāng)局。盡管兩國金融科技的發(fā)展情況和所面臨的風(fēng)險有諸多差異，但是兩國的監(jiān)管都經(jīng)歷由相對寬松到逐步強化的轉(zhuǎn)變。

五、政策建議

金融科技監(jiān)管的根本宗旨是通過適度的監(jiān)管實現(xiàn)適當(dāng)?shù)母偁??；诖?，本文的政策建議可概括為：鞏固金融科技監(jiān)管的“三大支柱”與實現(xiàn)監(jiān)管的“三大突破”。

（一）三大支柱

從監(jiān)管主體來看，金融科技監(jiān)管有三大支柱，即機構(gòu)自律、市場約束和政府監(jiān)管。1.機構(gòu)自律主要建立在金融科技企業(yè)獲取大數(shù)據(jù)的便利性?；ヂ?lián)網(wǎng)融資平臺應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢，建立更加完善的風(fēng)險防范體系，利用經(jīng)驗數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)建立更加準(zhǔn)確可靠的風(fēng)險衡量因子的臨界值。2.市場約束旨在通過市場力量和公眾力量監(jiān)督并約束金融科技企業(yè)。金融科技迅速發(fā)展的重要結(jié)果就是公眾更直接、更廣泛地參與到金融活動中，作為利益相關(guān)者，應(yīng)建立完善的信息披露機制，公眾做出的相關(guān)判斷會自發(fā)形成對金融科技企業(yè)的有力監(jiān)督。3.政府監(jiān)管是金融科技監(jiān)管中最為關(guān)鍵的部分，不僅在于政府監(jiān)管具有的強制力，還因為無論是機構(gòu)自發(fā)的風(fēng)險管控還是市場約束所依賴的信息披露都需要在政府的監(jiān)督下才能保證其規(guī)范執(zhí)行。政府監(jiān)管的核心是法律規(guī)范的制定以及風(fēng)險衡量體系的建立，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)了解金融科技的風(fēng)險管理和化解狀況、不同風(fēng)險間相互關(guān)系的處理情況、所處市場的性質(zhì)、收益的有效性和可靠性等。

（二）三大突破

“三大突破”即功能監(jiān)管突破、技術(shù)方法突破、以及評級方法突破。1.功能監(jiān)管突破。功能監(jiān)管是基于金融機構(gòu)所提供的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品的功能來進行跨機構(gòu)、跨產(chǎn)品、跨市場的監(jiān)管。具體來看，可以細分成互聯(lián)網(wǎng)支付監(jiān)管、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管、眾籌融資監(jiān)管、基于互聯(lián)網(wǎng)的基金銷售監(jiān)管等方面。較之機構(gòu)監(jiān)管，功能監(jiān)管更具有專業(yè)性、針對性、超前性和前瞻性，能夠更好地保護金融科技這一新生事物，從而得以保護和促進金融創(chuàng)新。與此同時，實行功能監(jiān)管還能增強監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，有效地避免監(jiān)管的市場漏洞、多重監(jiān)管和金融機構(gòu)的監(jiān)管套利，保持監(jiān)管的連續(xù)性和一致性，營造公平競爭的市場環(huán)境。2.技術(shù)方法突破。與傳統(tǒng)金融機構(gòu)不同，金融科技是通過互聯(lián)網(wǎng)和新技術(shù)的方式提供金融服務(wù)。相應(yīng)地，對金融科技實施監(jiān)管的技術(shù)方法也應(yīng)有別于傳統(tǒng)金融機構(gòu)，充分考慮到這一新事物的“科技”性質(zhì)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來提高金融科技監(jiān)管的便捷效率。目前我們正處于大數(shù)據(jù)時代，金融科技企業(yè)運用大數(shù)據(jù)進行業(yè)務(wù)操作并降低業(yè)務(wù)信用風(fēng)險，監(jiān)管方可以如法炮制，建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式。通過要求監(jiān)管對象開放數(shù)據(jù)接口并建立監(jiān)管數(shù)據(jù)分析中心，對監(jiān)管對象報送的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行動態(tài)分析，建立風(fēng)險分析模型和程序來主動分析被監(jiān)管對象的業(yè)務(wù)運行狀態(tài)，減少金融科技企業(yè)數(shù)據(jù)的人工報送，在簡化流程的同時，提升監(jiān)管效率。3.信用評級突破。信用評級機構(gòu)是致力于為社會提供公正、客觀的資信信息的專業(yè)性中介服務(wù)機構(gòu)，所提供的資信不僅有助于投資者決策，更是監(jiān)管部門實施監(jiān)管的重要參考。對金融科技企業(yè)的評級，要綜合考慮到被評估企業(yè)的財務(wù)結(jié)構(gòu)、盈利能力、營運能力、現(xiàn)金流量充足性、資產(chǎn)流動性等因素，并對這些反映企業(yè)財務(wù)狀況、經(jīng)營成果的因素用指標(biāo)量化，根據(jù)實際情況設(shè)定信用評級標(biāo)準(zhǔn)和評級權(quán)重，最后得出反映金融科技企業(yè)資信等級高低的符號和級別。具體的金融科技企業(yè)評級工作可交由專業(yè)的第三方信用評級機構(gòu)負責(zé)，監(jiān)管層需要做的是依據(jù)評估結(jié)果實施差異化監(jiān)管，重點監(jiān)控存在較大風(fēng)險隱患的低信用評級的金融科技單位。

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