袁小平 張雪林

[提 要]地方政府扶貧行為的規(guī)范化是提升脫貧攻堅(jiān)成效的前提條件和重要保障?；趯?duì)科層制理論中“壓力體制與一票否決機(jī)制”、“監(jiān)督與考核機(jī)制”、“吸納下的嵌入機(jī)制”研究，發(fā)現(xiàn)其“倒逼趨勢(shì)、命令鏈條、反饋及獎(jiǎng)懲機(jī)制、制度及形式嵌入”是地方政府行為更為有效的制度化因素。探究地方政府扶貧行為的制度化邏輯，從而更好地銜接地方政府與精準(zhǔn)扶貧，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;地方政府行為;科層制

精準(zhǔn)扶貧政策在地方政府中的貫徹落實(shí)，是脫貧攻堅(jiān)取得成功的重要條件。2011年國(guó)家頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制，明確了扶貧執(zhí)行主體為縣以下（即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）地方政府。2014年中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)明確工作職責(zé)、完善管理體制，凸顯了地方政府將各項(xiàng)政策落到實(shí)處的重要性。自2012年至2018年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口已減少至1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降為1.7%，建檔立卡貧困村減少到2.6萬(wàn)個(gè)，扶貧開發(fā)工作已取得顯著成效。這一切大多源于中央政府決策的科學(xué)化和地方政府的貫徹執(zhí)行。由于扶貧對(duì)象主要處于農(nóng)村，因此地方政府成為扶貧任務(wù)的主要實(shí)施者?？傮w看，地方政府扶貧行為具有一定的有效性。

然而，與精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)的迅速推進(jìn)相比，我國(guó)學(xué)術(shù)界多從實(shí)踐角度出發(fā)，以地方政府扶貧行為的失效性、實(shí)踐困境等為研究主題，例如，扶貧目標(biāo)的偏離與轉(zhuǎn)換[1]、不精準(zhǔn)執(zhí)行[2]、執(zhí)行懸浮[3]等。對(duì)于理論層面上地方政府所取得成就的扶貧行為現(xiàn)狀，及其背后的制度化行為邏輯等問(wèn)題缺少系統(tǒng)而深入的研究，此外，國(guó)外學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行問(wèn)題可被視之為組織問(wèn)題[4]。因此，有必要從科層制理論視角出發(fā)，深入研究地方政府的扶貧行為。

處于科層制體系中的地方政府，大多依據(jù)制度化的途徑實(shí)施扶貧行為。本文將研究對(duì)象定位于縣級(jí)以下（即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的地方政府，將分析的重點(diǎn)放在地方政府扶貧行為的現(xiàn)狀及其制度化行為邏輯方面，從科層制理論中“壓力體制與一票否決機(jī)制、監(jiān)督與考核機(jī)制、吸納下的嵌入機(jī)制”三個(gè)方面出發(fā)，細(xì)致分析精準(zhǔn)扶貧中地方政府扶貧行為的制度化因素，從而促進(jìn)地方政府與精準(zhǔn)扶貧的有效銜接（分析框架如圖1所示）。

一、文獻(xiàn)綜述

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)包含政策、理論、機(jī)制及行為等的完整系統(tǒng)[5]，其理念的實(shí)質(zhì)在于扶貧主體、扶貧對(duì)象、扶貧路徑三者的精準(zhǔn)定位，從而達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)[6]，其中，以地方政府為主導(dǎo)的政策執(zhí)行主體尤為重要。故各學(xué)者著重從以下方面展開研究：

關(guān)于地方政府扶貧行為的研究。國(guó)內(nèi)各學(xué)者著重從地方政府扶貧行為的特點(diǎn)、行為困境及產(chǎn)生原因、解決對(duì)策等方面展開研究。目前我國(guó)扶貧工作主要為政府主導(dǎo)模式，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中地方政府的扶貧行為不僅具有針對(duì)性、考核性、實(shí)效性的特點(diǎn)[7]，而且具有差異性、階段性、效果性等特征[8]。在行為困境及產(chǎn)生原因方面，已有研究發(fā)現(xiàn)，由于行政風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的約束，地方政府常采用共謀、變通、申訴等行動(dòng)策略，以應(yīng)對(duì)上級(jí)政策指令[9]。劉碧強(qiáng)等認(rèn)為，地方政府扶貧行為仍存工作形式化、目標(biāo)偏離變異、資源配置低效等偏差困境[10]。此外，由于多層“委托—代理”關(guān)系、基層監(jiān)管盲區(qū)等的存在，引發(fā)措施不準(zhǔn)、非法尋租及政策實(shí)施偏差等政府失效現(xiàn)象[11]。在解決對(duì)策方面，可采取行政吸納市場(chǎng)的行動(dòng)策略，緩解基層治理的困境[12];也可從推進(jìn)互動(dòng)規(guī)則的耦合、促進(jìn)執(zhí)行主客體間利益整合及完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制等方面，疏解基層政府政策執(zhí)行的“梗阻”[13]。

關(guān)于科層制理論與地方政府扶貧行為的研究。各學(xué)者著重從科層制與政策執(zhí)行、科層制下地方政府扶貧行為兩方面展開研究。在科層制與政策執(zhí)行方面，政府常采用科層制的組織模式推進(jìn)政策執(zhí)行。科層制，由馬克思·韋伯最早提出，指權(quán)力依職能與職位分層和分工、以規(guī)則為管理主體的管理方式和組織體系，其不僅具有專門化、等級(jí)制、規(guī)則化等特征，而且內(nèi)含理性精神、民主意識(shí)等內(nèi)容，是政府治理的一種重要組織形式[14]。斯賈夫魯?。⊿y afruddin）和蘇拉特曼·努爾（Suratman Nur）等人認(rèn)為，科層制是執(zhí)行服務(wù)于公共需求的官方機(jī)構(gòu)，其中科層行為是科層組織審查中最突出的方面之一[15]?？茖又乒舱邎?zhí)行體制、參與體制、監(jiān)督和責(zé)任追究制度等作用的發(fā)揮，深刻地影響著政策執(zhí)行的過(guò)程與結(jié)果[16]?？茖又葡碌胤秸姆鲐毿袨榉矫妫鲗W(xué)者主要聚焦于扶貧行為失效展開研究。在壓力型科層制下，基層政府扶貧行為存有“共謀”、“規(guī)避”及“備考”等樣態(tài)[17]。吳新葉認(rèn)為，從治理主體看，精準(zhǔn)扶貧主要依靠科層制來(lái)推動(dòng)，且亟需“上下互動(dòng)”以克服科層制治理線性邏輯引發(fā)的負(fù)效應(yīng)[18]。然而，實(shí)踐中精準(zhǔn)扶貧“逆科層化”與“再科層化”的雙重邏輯，突顯了“行政治理扶貧”的優(yōu)勢(shì)[19]。

總之，各學(xué)者主要從實(shí)踐與科層制理論兩個(gè)層面，闡述精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中地方政府的扶貧行為特征、失效及其優(yōu)化路徑等內(nèi)容，既可以幫助我們認(rèn)識(shí)地方政府扶貧的缺陷，又可以為地方政府更好地執(zhí)行扶貧政策提供一定的借鑒。然而，地方政府依然在科層制體系下實(shí)施扶貧行為，其必然擁有一定的制度化邏輯，該制度化邏輯是什么？以及如何作用于地方政府？對(duì)其會(huì)造成什么影響？這些問(wèn)題缺乏相應(yīng)的探討和研究。因而，本文從地方政府所在的科層制本身出發(fā)，探究現(xiàn)階段地方政府的扶貧行為現(xiàn)狀及其內(nèi)在作用機(jī)理，以便了解地方政府行為的制度化邏輯，使其扶貧行為更加有效。

二、現(xiàn)階段科層制下地方政府扶貧行為的現(xiàn)狀及特征

地方政府處于科層制之中具有一定的能動(dòng)性，是扶貧開發(fā)的重要實(shí)施主體和主要執(zhí)行者。總體上，我國(guó)的扶貧開發(fā)工作較大程度地改善了貧困現(xiàn)象，并取得了舉世矚目的成就?，F(xiàn)階段，我國(guó)地方政府扶貧行為的現(xiàn)狀及特征，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）地方政府與中央政府脫貧目標(biāo)的一致性，體現(xiàn)了貧困治理的理念

現(xiàn)階段我國(guó)扶貧的總體目標(biāo)為，到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣實(shí)現(xiàn)摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)含綜合施力的意蘊(yùn)，不僅要求滿足“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，而且主張中央與地方、政府與社會(huì)、扶貧與扶智及扶志相結(jié)合，突顯了“以人為本”的核心理念。中央政府與地方政府處于同一科層制中，在精準(zhǔn)扶貧上升為國(guó)家戰(zhàn)略的情景下，地方政府也將脫貧攻堅(jiān)作為本地區(qū)的重點(diǎn)和中心工作來(lái)看待，以期望脫貧目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（二）地方政府脫貧攻堅(jiān)資金投入的增大，提升了其貧困治理的能力

財(cái)政資金是脫貧減貧的“助推劑”，在精準(zhǔn)扶貧中具有主導(dǎo)作用。一般情況下，公共財(cái)政資金越多，各級(jí)地方政府的貧困治理能力越強(qiáng)。據(jù)財(cái)政部報(bào)道，2018年全國(guó)一般公共預(yù)算支出中的扶貧總支出已達(dá)到4770億元，同比增長(zhǎng)46.6%，其中，地方財(cái)政扶貧資金高達(dá)3709.05億元。此外，近幾年的財(cái)政扶貧資金以地方籌措為主，且每年呈上升趨勢(shì)[20]。由此看出，地方政府扶貧資金投入的增加，在一定程度上增強(qiáng)了其貧困治理的能力。

（三）地方政府供需對(duì)接，多樣化扶貧項(xiàng)目的并舉，滿足了貧困治理的多元需求

不同地區(qū)的貧困者，具有不同的需求和致貧原因。中央政府各項(xiàng)扶貧文件指出，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)的原則，根據(jù)不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)施差異化的扶貧舉措，如產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、文化扶貧及生態(tài)扶貧等多種扶貧項(xiàng)目。地方政府以其較為貼近貧困群眾現(xiàn)實(shí)生活的功能優(yōu)勢(shì)，將中央各項(xiàng)舉措與貧困地區(qū)及貧困戶需求相對(duì)接，以滿足貧困治理的多元需求。

（四）科層制中地方政府強(qiáng)大動(dòng)員能力的公眾參與，提供了貧困治理的合作平臺(tái)

2014年8月，國(guó)家將每年的10月17日設(shè)立為“國(guó)家扶貧日”，成為國(guó)家廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧的一項(xiàng)重要制度安排。現(xiàn)階段，不僅中央政府相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與，而且地方政府扶貧過(guò)程中也常采用動(dòng)員式治理的政策工具和治理策略開展動(dòng)員助力精準(zhǔn)脫貧，并取得了較好效果。地方政府依賴科層制中強(qiáng)大的行政力量，動(dòng)員并吸納各類社會(huì)組織及社會(huì)各界人士參與脫貧攻堅(jiān)。此外，各項(xiàng)外部監(jiān)督也為公眾參與提供了較好的制度環(huán)境和合作平臺(tái)。

綜上所述，地方政府貧困治理理念的一致、能力的提升、多元扶貧項(xiàng)目的實(shí)施及強(qiáng)大的動(dòng)員能力，不僅離不開中央政府的指導(dǎo)，更加離不了其所在的科層制組織。在科層制下開展扶貧工作的地方政府，必然受到科層制所內(nèi)含的制度化因素的約束。

三、精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為的制度化邏輯分析

筆者在參與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評(píng)估的調(diào)研中，觀察到湖北省F縣（該縣為深度貧困縣）的扶貧實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其是科層制下地方政府開展扶貧的典型案例。因而，本文選擇湖北省F縣作為分析對(duì)象，以實(shí)地調(diào)研法展開研究，借助科層制理論中的“壓力體制與一票否決的干部機(jī)制、監(jiān)督與考核機(jī)制、吸納下的嵌入機(jī)制”三個(gè)方面，以小窺大地審視我國(guó)地方政府扶貧行為背后的深層制度化邏輯。

（一）壓力體制與一票否決的干部機(jī)制

壓力體制與一票否決機(jī)制均是基于科層制組織中的“命令—服從”關(guān)系而形成的。在精準(zhǔn)扶貧中，中央政府、省市政府、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府，組成了傳統(tǒng)意義上的層級(jí)組織和命令鏈條。中央政府處于科層制組織“命令”的一端，擁有一定的資源和行政控制權(quán)，而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于科層制組織和政策執(zhí)行的較底端，扮演著“政策執(zhí)行”的角色。

1.扶貧工作中科層制的壓力體制

壓力型體制的概念由榮敬本等人較早提出[21]。本文的壓力體制主要是國(guó)務(wù)院扶貧辦及上級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)出于對(duì)黨和人民的政治及經(jīng)濟(jì)承諾，對(duì)地方政府下達(dá)一定的政策和任務(wù)，地方政府在上級(jí)的作用下，為實(shí)現(xiàn)上級(jí)所要求的任務(wù)和目標(biāo)，采取任務(wù)的數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化的獎(jiǎng)懲相結(jié)合的管理方法和手段。

處于科層制較低層的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，大多擁有向上升遷的意愿和能力?？陀^上，根據(jù)國(guó)家重大戰(zhàn)略要求，扶貧成效在其績(jī)效考核中占有相當(dāng)大比重;主觀上，國(guó)家對(duì)脫貧攻堅(jiān)及反腐敗的關(guān)注和重視前所未有。因此，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在科層制的主客觀環(huán)境影響下，會(huì)盡可能地依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況因地制宜地開展扶貧，以做出更好的績(jī)效，從而使自己免受懲罰、獲得官位升遷及精神嘉獎(jiǎng)。調(diào)研時(shí)F縣的一位工作人員說(shuō)：“國(guó)家對(duì)扶貧現(xiàn)在特別重視，當(dāng)然我們也很重視，我們會(huì)貫徹國(guó)家的脫貧目標(biāo)要求，把困難群眾放在第一位，把政府下達(dá)的扶貧任務(wù)做好，爭(zhēng)取創(chuàng)新扶貧方式，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?/p>

2.扶貧工作中科層制的命令鏈

科層制組織的基本特征分為：結(jié)構(gòu)的層級(jí)化和高度的規(guī)則化。結(jié)構(gòu)層級(jí)化主要體現(xiàn)在權(quán)力關(guān)系的分配和運(yùn)作上，而高度規(guī)則化實(shí)際上就是高度理性化、制度化和非人格化。

科層制在組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)上呈金字塔狀分布。命令鏈?zhǔn)且环N不間斷的權(quán)力路線。從人員的構(gòu)成、數(shù)量及“命令—執(zhí)行”關(guān)系看，中央政府、省市政府、地方政府（本文的地方政府均指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下同）構(gòu)成了自上而下的上邊小、下邊大的正三角形;從壓力傳導(dǎo)機(jī)制看，三者組成了錐形的倒三角形（如圖2所示）。由此看出，地方政府在命令鏈條下，形成了自上而下層層監(jiān)督、自下而上層層負(fù)責(zé)的態(tài)勢(shì);此外，上級(jí)借助其行政控制權(quán)和行政處罰權(quán)，也對(duì)地方政府造成了一定的壓力倒逼趨勢(shì)，促進(jìn)扶貧開發(fā)的持續(xù)深入。如F縣的一位工作人員表示：“在國(guó)家及省市政府的政策文件指導(dǎo)下，我縣也被分派了一定的脫貧任務(wù)及指標(biāo)，即2018年計(jì)劃完成12個(gè)貧困村退出、31619人脫貧，在具體明確的指標(biāo)及高壓推動(dòng)下，2017年我縣取得了較好的扶貧成效，并在全省扶貧成效考核中被評(píng)為A類等次?！?/p>

在科層制體系的命令鏈中，具有高度規(guī)則化的政策和制度要求。從命令鏈的形式上看，在中央政府的行政控制下，地方政府必然不敢有懈怠之意。從實(shí)踐看，扶貧成效考核體系的設(shè)置（資金使用狀況、地方政府配合度等指標(biāo)），也為地方政府更好地實(shí)施扶貧行為奠定了基礎(chǔ)。在命令鏈條的制度化邏輯影響下，地方政府將監(jiān)督評(píng)估工作與扶貧工作置于同等位置。F縣一位工作人員說(shuō)：“我縣都是嚴(yán)格在脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書下展開工作的，每年年底都會(huì)比較忙，比方說(shuō)省級(jí)交叉評(píng)估、財(cái)政資金審查等，我們認(rèn)為這是中央政府對(duì)我們一年來(lái)工作的審核和認(rèn)可，我們肯定會(huì)像對(duì)待扶貧工作一樣給予重視?！?/p>

3.扶貧工作中一票否決的干部機(jī)制

基于壓力體制所形成考核指標(biāo)的評(píng)估方式，為“一票否決”的干部機(jī)制，即只要某項(xiàng)工作任務(wù)未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，就認(rèn)為其整年績(jī)效為零，取消其受獎(jiǎng)勵(lì)的資格。2019年中共中央辦公廳發(fā)出的《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，明確提出嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)。該通知的頒布從側(cè)面規(guī)避了“一票否決”的濫用與泛化，也在一定程度上激勵(lì)了地方政府和基層干部。例如，政策制度上，F(xiàn)縣出臺(tái)的《精準(zhǔn)扶貧問(wèn)責(zé)辦法》明確指出，屬于6大類44種的問(wèn)責(zé)行為及6種問(wèn)責(zé)方式。實(shí)踐上，該辦法強(qiáng)化了對(duì)扶貧領(lǐng)域的監(jiān)察督導(dǎo)和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。該縣的工作人員說(shuō)：“2018年以來(lái)，我們縣共查處扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題195個(gè)，問(wèn)責(zé)284人，在這樣的情景下，誰(shuí)也不會(huì)、也不敢去腐敗的。”在制度與實(shí)踐的雙重影響下，“一票否決機(jī)制”給地方政府帶來(lái)了巨大的威懾力，使其更加重視扶貧工作。

（二）監(jiān)督與考核機(jī)制

科層制中的監(jiān)督與考核機(jī)制，是確保政策有效執(zhí)行的重要手段，這一手段需要借助于政府的內(nèi)部監(jiān)督（如上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督等）和外部監(jiān)督（如媒體監(jiān)督、第三方評(píng)估等）來(lái)貫徹落實(shí)。其中，外部監(jiān)督集專家、公民群體等于一體，可從多方面了解政策執(zhí)行情況，相對(duì)更為有效。監(jiān)督與考核機(jī)制既是一種責(zé)任機(jī)制，也是一種反饋機(jī)制。

1.扶貧工作中監(jiān)督機(jī)制的反饋

監(jiān)督機(jī)制能夠從“事前、事中、事后”三階段全方位進(jìn)行。第三方評(píng)估不僅是一種典型的外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，而且也是一項(xiàng)創(chuàng)新的政府管理手段。在F縣第三方評(píng)估中，其主要考察貧困村退出及扶貧成效考核工作，屬于典型的事后監(jiān)督。調(diào)研時(shí)，F(xiàn)縣的一名工作人員說(shuō)：“你們來(lái)檢查，我們就很緊張，你們是在對(duì)我們過(guò)去一年的工作成效進(jìn)行審查，我們可以從中知道哪里做的不好，哪里需要改進(jìn)?！北O(jiān)督機(jī)制的正確運(yùn)用不應(yīng)以問(wèn)責(zé)，而應(yīng)以反饋中的學(xué)習(xí)和知識(shí)生產(chǎn)為導(dǎo)向，避免評(píng)估主體與被評(píng)估對(duì)象間的緊張關(guān)系。在科層制理論的監(jiān)督機(jī)制下，評(píng)估工作帶給被評(píng)估對(duì)象的并非獎(jiǎng)懲而是知識(shí)與優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，這能推動(dòng)地方政府更加努力地做好扶貧工作。

2.扶貧工作中考核機(jī)制的獎(jiǎng)懲

習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的重要性。實(shí)踐證明，改善加強(qiáng)扶貧工作的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，是切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的制度手段之一。依據(jù)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》可知，針對(duì)貧困人口識(shí)別及退出的精準(zhǔn)度，設(shè)置相應(yīng)的考核內(nèi)容及指標(biāo)，并由各類機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督考核。此外，《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》明確提出對(duì)在扶貧工作中落實(shí)責(zé)任到位、擁有出色表現(xiàn)的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第一書記及幫扶責(zé)任人，以適當(dāng)方式予以表彰;而對(duì)于那些瀆職、貪污腐敗及造成不良影響的工作人員，依紀(jì)依法追究責(zé)任并給予相應(yīng)處罰。如F縣的一名工作人員表示：“2018年5月關(guān)于對(duì)2017年落實(shí)有關(guān)重大政策措施成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)，提出我省的扶貧成效較好并給予我縣2500萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。”

（三）吸納下的嵌入機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧號(hào)召村干部、社會(huì)力量等的參與，其本身蘊(yùn)含著行政吸納治理的機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，科層制也從某種形式上允許了基層治理主體的嵌入。格蘭諾維特最早提出“鑲嵌”概念，該概念不應(yīng)僅從經(jīng)濟(jì)行動(dòng)出發(fā)，而更應(yīng)從方法論及因果機(jī)制去理解，并將其場(chǎng)域分析與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合[22]。由此出發(fā)，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)公共服務(wù)供給，與科層制存有兩種類型的嵌入：行政嵌入（即指一種由上而下的外部力量干預(yù)或控制，通過(guò)政治機(jī)制嵌入，其本質(zhì)仍屬科層制的一份子）、村莊內(nèi)生（即村民自發(fā)選舉的村組干部嵌入到科層制中，既扮演“受命執(zhí)行”角色，又扮演“村莊當(dāng)家者”的角色）[23]。

對(duì)于科層制而言，行政嵌入本質(zhì)上是內(nèi)生性的制度嵌入，而“鄉(xiāng)政村治”的村組干部卻屬于形式上的非內(nèi)源性嵌入（如圖3所示）。無(wú)論何種形式的嵌入，其實(shí)質(zhì)上均承擔(dān)著科層制的某些功能，并在形式上處于政策執(zhí)行鏈條的末端，受到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的行政控制和干預(yù)。在駐村干部、第一書記及村組干部力量的嵌入下，進(jìn)一步助推了地方政府扶貧行為的開展。

1.扶貧工作中第一書記的制度嵌入

2015年國(guó)務(wù)院扶貧辦出臺(tái)的“第一書記”政策，為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)帶來(lái)了新的制度變革?！暗谝粫洝敝贫热匀环享f伯所提的科層制概念[24]，在運(yùn)行邏輯上，采用自上而下的科層化運(yùn)作方式，推動(dòng)駐村干部嵌入到脫貧攻堅(jiān)之中[25]。據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》可知，駐村工作隊(duì)由縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)管理并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導(dǎo)其工作。由此看出，駐村干部不僅在實(shí)質(zhì)上屬于科層制，而且在形式上隸屬地方政府并處于政策執(zhí)行的末端。

據(jù)《2018年湖北省脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告》得知，全省共選派21534個(gè)工作隊(duì)、78500名干部，實(shí)現(xiàn)4821個(gè)貧困村全覆蓋。調(diào)研時(shí)，F(xiàn)縣的C鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府派駐了16個(gè)鎮(zhèn)直單位和全鎮(zhèn)150余名干部結(jié)對(duì)幫扶貧困戶，并制定了幫扶計(jì)劃。同時(shí)了解到：“該縣的駐村工作隊(duì)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理，而且駐村干部確實(shí)給我們帶來(lái)或多或少的資源，不僅如此，上級(jí)政府也會(huì)對(duì)他們實(shí)行相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲，它們確實(shí)有利于地方政府扶貧行為的順利開展?！?/p>

2.扶貧工作中村組干部的形式嵌入

地方政府與村級(jí)組織的行政隸屬關(guān)系是基層行政的常態(tài)，村級(jí)組織及村干部呈現(xiàn)愈加明顯的科層制趨勢(shì)，如村組干部本不屬于科層制，卻被施以科層制中的考核與管理機(jī)制[26]。在扶貧實(shí)踐中，村組干部日益呈現(xiàn)出半科層化的特征，即形式上已成為名副其實(shí)的“政府官員”，步入“科層”體系[27]。這一特征突顯了科層制下，扶貧實(shí)踐中村組干部的形式嵌入，成為了精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”的筑路人。調(diào)研時(shí)，F(xiàn)縣扶貧辦說(shuō)：“村組干部是我們扶貧路上的引路人，它們是這里土生土長(zhǎng)的人，會(huì)給我們開展工作提供很多有用的信息和建議?！痹卩l(xiāng)村的原生秩序中，村組干部不僅擁有重要的影響力和話語(yǔ)權(quán)，而且擁有最實(shí)用的實(shí)踐權(quán)力，其發(fā)揮著連接地方政府和貧困者的重要作用，并影響著地方政府扶貧行為的推進(jìn)。

四、結(jié)論與討論

地方政府扶貧行為的規(guī)范化是提升扶貧成效的重要保障。地方政府在科層制體系及其內(nèi)部各種制度化因素的影響下，其現(xiàn)狀及特征為：地方政府“以人為本”脫貧目標(biāo)的貫徹，所引發(fā)的貧困者助人自助的現(xiàn)象;地方政府響應(yīng)中央政府號(hào)召，投入大量的扶貧財(cái)政資金，所產(chǎn)生的貧困村退出及貧困戶脫貧的效果;地方政府以其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)，因地因人采用適當(dāng)?shù)姆鲐氻?xiàng)目，所導(dǎo)致的供需對(duì)接的結(jié)果;地方政府憑借其所在科層制擁有的行政權(quán)力開展政治及行政動(dòng)員，從而形成了貧困治理的合作平臺(tái)。

究其地方政府扶貧行為的制度化邏輯，不僅離不開中央政府的倡導(dǎo)，而且離不開其所在的科層制。中央政府憑借科層制，與省市政府及地方政府形成了一定的組織體系，在該體系各制度化因素的影響下，產(chǎn)生了一定的倒逼趨勢(shì)。其中，科層制中的“壓力體制、命令鏈”是地方政府開展扶貧行為的前提條件;“一票否決機(jī)制、監(jiān)督與考核中的反饋及獎(jiǎng)懲機(jī)制”是地方政府實(shí)施扶貧行為的制度化動(dòng)力;“制度及形式嵌入”則是地方政府扶貧行為順利開展的潛在助力機(jī)制。

此外，基于科層制理論的地方政府扶貧行為的制度化邏輯，雖然使得精準(zhǔn)扶貧工作得以有效實(shí)施。但實(shí)踐中地方政府與工作人員的“經(jīng)濟(jì)人”本性、多元利益均衡、科層制所固有的缺陷，如層級(jí)較多、溝通較為困難等因素，也會(huì)導(dǎo)致地方政府扶貧行為出現(xiàn)一定的問(wèn)題。因而，我們?cè)诖藘H探討地方政府扶貧行為“一體兩面”中，制度上促使其行為更為有效的一面，對(duì)其制度上失效因素及其困境的研究尚有不足之處，這也是未來(lái)值得繼續(xù)探究的主題。

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