陳杰 郭曉欣

【提??要】新中國(guó)成立70年來城鎮(zhèn)住房制度歷經(jīng)多次重大調(diào)整和變遷，不僅直接影響了城鎮(zhèn)居民的居住狀況和民生福祉，也對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市發(fā)展和人口流動(dòng)等眾多方面產(chǎn)生了深刻影響。住房制度本身又如一面鏡子，折射各個(gè)歷史階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)民生建設(shè)的指導(dǎo)思想?；谧》繉?duì)社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，住房發(fā)展又深受住房制度的約束與影響，研究住房制度的變遷具有豐富的內(nèi)涵和多方面的借鑒意義。本文首先全景式地回顧了新中國(guó)建立70年以來城鎮(zhèn)住房制度變遷歷史的總體脈絡(luò)，然后對(duì)1978年之后城鎮(zhèn)住房制度市場(chǎng)化改革所取得的主要成就做了總體評(píng)述，對(duì)房改之后出現(xiàn)的新矛盾新問題及其根源做了辨析，最后對(duì)城鎮(zhèn)住房制度未來的發(fā)展方向做了展望。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)住房;制度變遷;住房制度改革

住房是民生福祉的基礎(chǔ)，住房發(fā)展深受住房制度的影響與研究。新中國(guó)成立70年來城鎮(zhèn)住房制度歷經(jīng)多次重大調(diào)整和變遷，不僅直接影響了城鎮(zhèn)居民的居住狀況，也對(duì)城市居民的民生福祉各方面都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。梳理回顧新中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度70年來的變遷歷程，及時(shí)總結(jié)和反思1978年以來城鎮(zhèn)住房制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是新時(shí)代條件下繼續(xù)改革完善中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度的必要前提。另一方面，住房兼具消費(fèi)和投資的“雙重屬性”，決定了它既是社會(huì)民生福祉的最重要實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)之一，又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最關(guān)鍵組成部分之一。因此，梳理和研究新中國(guó)成立70年以來城鎮(zhèn)住房制度的變遷歷程，對(duì)了解新中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體軌跡、展望未來社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向也有諸多裨益。

一、新中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度變遷的歷史回顧：1949-2019

住房發(fā)展深受住房制度的約束與影響，住房制度本身又是深嵌在總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之中。為此，住房制度的變遷歷史如一面鏡子，折射各個(gè)歷史階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的演變脈絡(luò)，也反映各個(gè)歷史階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)指導(dǎo)思想的發(fā)展軌跡。研究住房制度的變遷，既需要從歷史中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景出發(fā)，也要結(jié)合各個(gè)歷史階段所承繼的住房遺產(chǎn)資源，才能全景式地進(jìn)行洞察和深入理解。

（一）1949-1978年中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度

1.意識(shí)形態(tài)和指導(dǎo)思想。新中國(guó)成立初期，由于經(jīng)歷了長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，住房損毀嚴(yán)重，城市住房十分短缺。由于當(dāng)時(shí)政府的資金嚴(yán)重不足，同時(shí)新建住房也需要一定時(shí)間，因此對(duì)原有住房的統(tǒng)籌安排就成為解決住房困難的主要渠道。當(dāng)時(shí)政府對(duì)原有城市住房，除了對(duì)一小部分原來屬官僚資本家、戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子等特定對(duì)象的住房予以沒收充公和完全由政府直接管理調(diào)配，對(duì)城市中當(dāng)時(shí)普遍存在的住房私有制采取了容納態(tài)度，如城市居民、工商業(yè)者私有的城市住房都繼續(xù)保持其私有制不變，同時(shí)鼓勵(lì)出租。

新中國(guó)開始進(jìn)入穩(wěn)定建設(shè)階段之后，在意識(shí)形態(tài)上明確采納馬克思、恩格斯、列寧等革命家一脈相承的共產(chǎn)主義（社會(huì)主義）社會(huì)改造學(xué)說，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上采取指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，對(duì)基本經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行國(guó)有制基礎(chǔ)上的公有制形態(tài)。在這一背景下，國(guó)家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度都為貫徹社會(huì)主義公有制而服務(wù)，住房制度也不例外。恩格斯在《論住宅問題》中明確反對(duì)住房私有制，認(rèn)為住房私有制產(chǎn)生剝削和壓榨，是導(dǎo)致工人貧困的原因之一。（恩格斯，1872）這些思想直接影響了新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鎮(zhèn)住房制度和土地制度。

2.私房公有化。在意識(shí)形態(tài)及環(huán)境的影響下，當(dāng)時(shí)中國(guó)進(jìn)行私房公有化是必然趨勢(shì)。1949年8月12日，《人民日?qǐng)?bào)》就公開表明態(tài)度：“應(yīng)當(dāng)把所有城市房屋看做社會(huì)的財(cái)產(chǎn)，加以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發(fā)生困難，給將來社會(huì)主義的房屋公共所有權(quán)制度創(chuàng)造有利條件?！?/p>

建國(guó)初期，私房公有化的過程較為緩慢，然而隨著城市人口從1949年的5765萬人猛增到1953年的7826萬人，新建住房嚴(yán)重不足加上原有住房質(zhì)量惡化，城市居民的居住條件變得愈加惡劣，這迫使政府對(duì)私有房屋開始進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)，進(jìn)而私房公有化得以加速，特別是1954年對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造啟動(dòng)，使得公有化進(jìn)程進(jìn)一步升溫。

直到1956年1月18日，中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室1955年12月16日提出的《關(guān)于日前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》，標(biāo)志著私有住房的社會(huì)主義改造在國(guó)家政策中被正式提出。該《意見》中要求對(duì)城市房屋占有者用類似贖買的辦法逐步改變其所有制，同時(shí)要求教育和改造以房租為全部或主要生活來源的房東及二房東，使其成為自食其力的勞動(dòng)者。經(jīng)過兩年的住房社會(huì)主義改造，到1958年年底，城市中私房已經(jīng)基本不存在了。1964年7月，中國(guó)政府正式宣布城市中私人租賃性質(zhì)的住房關(guān)系基本不存在了。

值得強(qiáng)調(diào)的是，資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造具有歷史的必然性，既決定于中國(guó)的政治體制，也是推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的必然要求。因此這一改造中不僅僅包括對(duì)私有住房的社會(huì)主義改造，還包括對(duì)更高層面的，也就是對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的改造——將私營(yíng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為公私合營(yíng)，即國(guó)家同資本家在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行合作，國(guó)家占有相當(dāng)股權(quán)，公私雙方共同經(jīng)營(yíng)企業(yè)，公方代表居于領(lǐng)導(dǎo)地位，使得這些企業(yè)在很大程度上具有社會(huì)主義性質(zhì)。

3.城市住房福利供給制度的建立。隨著社會(huì)主義改造的推進(jìn)，在解決城市居民住房緊張的問題過程中，住房由誰來提供已經(jīng)得到解決，但是否收取租金、收多少租金等一系列問題卻遲遲沒有定論。

新中國(guó)建國(guó)初期，政府也是要求對(duì)租房，包括租賃公房支付合理的租金。1951年國(guó)家把房租支出比重確定為全部工資的7.48%（李劍閣、任興洲，2007），1952年5月24日內(nèi)務(wù)部地政司印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房地產(chǎn)管理的意見》，又明確提出了“以租養(yǎng)房”的方針和合理的租金標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，20世紀(jì)50年代初期，中國(guó)部分城市的公房確實(shí)實(shí)現(xiàn)了“以租養(yǎng)房”，其他城市至少也是“房有所養(yǎng)”（關(guān)敬如、張京、侯淅珉，1992），一般公房租金都在職工家庭收入的10%左右（侯淅珉、應(yīng)紅、張亞平，1999）。

但到1955年政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由供給制改薪金制時(shí)，考慮到這部分人的承受能力，因此對(duì)他們承租的公有住房實(shí)行低租金的過渡辦法，租金占收入的比重被逐年下調(diào)。尤其是1956年以后，在片面強(qiáng)調(diào)住房福利品的思想影響下，“以房養(yǎng)租”逐漸被淡化甚至被否認(rèn)。到1963年全國(guó)公房每平方米月租金僅0.1元，職工的房租大約只占薪金收入的2%-3%（李斌，2009）。同時(shí)，由于新中國(guó)成立初期強(qiáng)調(diào)發(fā)展重工業(yè)以鞏固國(guó)防并增強(qiáng)國(guó)力，所以當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃是把消費(fèi)城市變?yōu)樯a(chǎn)城市，將國(guó)民收入的大部分投入工業(yè)生產(chǎn)，因此住房投資得不到支持，這也更強(qiáng)化了當(dāng)時(shí)住房的福利性質(zhì)。自此，中國(guó)初步建立起了低租金的福利住房供給制度。

需要注意的是，與蘇聯(lián)及東歐其他社會(huì)主義國(guó)家的公房及國(guó)家所有為主的制度明顯不同，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公有住房是以單位所有制為基礎(chǔ)（Malpass P，1999），這與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的單位供給一樣，是當(dāng)時(shí)“單位辦社會(huì)”的必然產(chǎn)物，也是“單位辦社會(huì)”的核心基石。有學(xué)者認(rèn)為，住房與各種福利的單位供給制，是社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和中國(guó)歷史傳統(tǒng)的雙重結(jié)合，加強(qiáng)了職工對(duì)單位的人身依附，便于強(qiáng)化社會(huì)控制和減緩人口流動(dòng)（Malpass P，1999）。然而從另一角度看，將職工住房與單位綁定的住房供給體制不僅給單位造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，制約了住房發(fā)展中本應(yīng)該有的規(guī)模效應(yīng)，也束縛了勞動(dòng)力要素的流動(dòng)（Malpass P，1999）。

4.住房建設(shè)及住房狀況。在經(jīng)歷了跌宕起伏的變革之后，國(guó)家在城鎮(zhèn)住房的建設(shè)投資、分配和經(jīng)營(yíng)管理等方面都處于壟斷地位，而在強(qiáng)調(diào)“先生產(chǎn)后生活”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，由于住房建設(shè)資金不斷被擠占，住房建設(shè)進(jìn)展緩慢。1965年中央工作會(huì)議通過的《關(guān)于第三個(gè)五年計(jì)劃安排情況的匯報(bào)提綱》中提到，應(yīng)立足于戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備，把國(guó)防建設(shè)放在第一位。此后住房投資占累計(jì)基本建設(shè)投資的比重一路下滑，1970年達(dá)到建國(guó)以來最低點(diǎn)，僅有2.6%。同時(shí)，由于低租金的福利分房制度中資金只有投入沒有回收，因此住房的融資機(jī)制也被嚴(yán)重扭曲。進(jìn)而整體上城市居民的住房狀況不僅沒有改善反而愈發(fā)糟糕。20世紀(jì)70年代初鄧小平主持中央工作以后，住房建設(shè)管理工作雖然重新被重視起來，但城市居民居住條件并沒有得到明顯改善。

新中國(guó)成立初期，全國(guó)城市住房面積為4億平方米，城市人口6169萬，人均住房面積5.5平方米（侯淅珉、應(yīng)紅、張亞平，1999）。改革開放前夕，全國(guó)190個(gè)城市人均居住面積僅3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米），比新中國(guó)成立初期的還少，缺房戶達(dá)869萬戶，占當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%（于思遠(yuǎn)，1998）。存量房中還存在大量危房和棚戶區(qū)，住房質(zhì)量也得不到保障。另外，20世紀(jì)70年代末，全國(guó)城市每月公房租金是0.13元/平方米，不到維護(hù)成本的一半（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2012.11.7（5）），在缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的條件下，新建成的公房建筑質(zhì)量也非常低劣，配套簡(jiǎn)陋不全，居住備感不適?？傮w上，20世紀(jì)70年代末的住房問題已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的正常生活和工作，到了亟待解決的時(shí)刻，這迫使政府必須對(duì)住房制度采取有力改革措施。

（二）1978—2019年中國(guó)住房事業(yè)的發(fā)展

20世紀(jì)70年代中后期，中國(guó)城市住房問題極為嚴(yán)重，當(dāng)這種不匹配，即稀缺程度達(dá)到各個(gè)相關(guān)主體出現(xiàn)沖突的時(shí)候，改革就不可避免地到來。在這一背景下，1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手中的錢動(dòng)員出來，國(guó)家解決材料，這方面潛力不小。”還提出，建筑業(yè)是可以為國(guó)家增加收入、增加積累的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門，在長(zhǎng)期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置。1980年4月，鄧小平同志又一次就住房問題發(fā)表了重要講話，認(rèn)為不但新房子可以出售，老房子也可以出售。還提出買房可以分期付款，提倡個(gè)人建房等設(shè)想。以這兩次講話為標(biāo)志，中國(guó)開啟了對(duì)城鎮(zhèn)福利住房制度的改革。而且鄧小平這兩次住房問題的講話可以說為之后近20年的住房改革指引了方向。

值得注意的是，中國(guó)最開始的住房改革與英國(guó)20世紀(jì)80年代的市政府住房私有化運(yùn)動(dòng)、前蘇聯(lián)和東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家20世紀(jì)90年代的公房私有化浪潮有很多類似之處，都是政府力圖在最短時(shí)間內(nèi)甩掉福利住房這個(gè)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)（Stephens M， Lux M， Sunega P，2015）。所以在改革初期，都圍繞如何出售公房或提高租金進(jìn)行了諸多探索與嘗試。其中共同的核心問題就是，當(dāng)住房長(zhǎng)期被當(dāng)作福利品后，如何重新確認(rèn)住房的商品屬性（張泓銘等，1998）。

可以說，1978年開啟的中國(guó)住房制度改革實(shí)際上包含了兩個(gè)方面（吳開澤，2017）：一個(gè)是福利住房產(chǎn)權(quán)化，就是將福利住房產(chǎn)權(quán)由單位轉(zhuǎn)移給職工家庭（國(guó)發(fā)辦[1988]13號(hào)）;另一個(gè)是住房商品化，允許私人建房或者私建公助，鼓勵(lì)外商和房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)商品住房（張泓銘等，2017）。

1.城鎮(zhèn)福利住房制度改革起步（1978-1987）。對(duì)福利住房制度進(jìn)行的改革，重要目標(biāo)之一是要提高住房的經(jīng)濟(jì)效率，要提高住房的經(jīng)濟(jì)效率則需要在住房建設(shè)、流通等諸多過程中積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，因此在住房制度改革初期，中國(guó)開始納入市場(chǎng)機(jī)制，采取了“政府為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的模式進(jìn)行實(shí)踐探索。1979年，西安、柳州、梧州、南寧開始試點(diǎn)，由政府出資建房，以土建成本價(jià)格向居民出售。1980年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年，全價(jià)出售政策向全國(guó)鋪開，但由于市場(chǎng)阻力較大，效果并不理想。1982年，進(jìn)入“三三制”補(bǔ)貼售房探索階段，即政府、企業(yè)和個(gè)人各承擔(dān)房屋售價(jià)的1/3，但由于地方政府和單位財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、公房租買比價(jià)不合理，因此補(bǔ)貼售房制度遭遇了極大的阻力，并最終于1986年3月被叫停。這次嘗試的失敗，正如鄧小平1980年4月關(guān)于住宅問題的講話中已經(jīng)預(yù)見性地提到的——“房租太低，人們就不買房子了”。因此，中國(guó)房改的重心從單純推動(dòng)售房轉(zhuǎn)移到推動(dòng)租金改革，希望“以租促售”。1986年，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出了“提高工資、變暗補(bǔ)為明補(bǔ)、變實(shí)物分配為貨幣分配、以提高租金促進(jìn)售房”的整體房改思路，開啟了又一輪的住房制度改革探索。

除了在實(shí)踐方面進(jìn)行探索，這一階段住房制度改革在理論方面也有一定的突破。1980年1月，經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘇星在《紅旗》雜志發(fā)表《怎樣使住房問題解決得快些》一文，指出住宅是個(gè)人消費(fèi)品的重要組成部分，應(yīng)該走商品化道路。自此，理論界和實(shí)踐中關(guān)于中國(guó)住房制度改革的討論與嘗試都已經(jīng)展開，并將隨著改革推進(jìn)而深入。

不得不提的是，1983年12月發(fā)布的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》中提到了國(guó)家會(huì)依法保護(hù)城市公民私有房屋的所有權(quán)，同時(shí)，該條例中還涉及住房所有者對(duì)住房具有一定處置權(quán)和收益權(quán)。這表明住房已經(jīng)成為居民財(cái)產(chǎn)的一部分，同時(shí)也標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房制度改革逐步向正規(guī)化、法制化邁進(jìn)。

不容忽視的是，鑒于住房與土地的不可分割性，在這一階段也對(duì)土地問題進(jìn)行了討論。由于中國(guó)憲法中規(guī)定土地屬于國(guó)家、是共有的，因此，理論界認(rèn)為土地使用權(quán)和所有權(quán)是可以分離的，所有權(quán)不能買賣，但是使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、買賣、租賃，并且承認(rèn)土地的使用權(quán)具有價(jià)值。在此基礎(chǔ)上制定的《土地管理法》也于1986年6月通過，進(jìn)一步確認(rèn)并規(guī)范了土地制度，為中國(guó)房地產(chǎn)制度變革奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

另外，這一階段與住房制度改革相關(guān)的諸多實(shí)踐也紛紛邁出了“第一步”。1979年10月15日，中國(guó)第一個(gè)商品住宅項(xiàng)目——廣州“東湖新村”獲得政府批準(zhǔn)并開始動(dòng)工;1980年1月8日，中國(guó)第一家房地產(chǎn)公司——深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司成立;1985年4月，建設(shè)銀行深圳分行向南油集團(tuán)85戶“人才房”發(fā)放中國(guó)第一筆個(gè)人住房按揭貸款;1987年12月1日，轟動(dòng)全國(guó)的第一宗土地公開拍賣會(huì)在深圳會(huì)堂響起“驚天一錘”;1988年4月，憲法中“禁止土地出租”被改為“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，隨后《土地管理法》也做出了相應(yīng)的修改。

2.雙軌制住房制度與房地產(chǎn)市場(chǎng)初步建立（1988-1997）。經(jīng)過上一階段實(shí)踐與理論的探索，“住宅作為個(gè)人消費(fèi)品可以成為私有財(cái)產(chǎn)，可以買賣”的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成。為了進(jìn)一步配合城市住房改革的順利進(jìn)行，國(guó)務(wù)院于1986年成立了住房改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并于1988年初召開了第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議。同年2月25日，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了中國(guó)第一個(gè)關(guān)于房改的法規(guī)性文件，即《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)〔1998〕11號(hào)），將住房福利制度改革正式納入中國(guó)改革開放的大規(guī)劃，住房制度改革進(jìn)入了整體方案設(shè)計(jì)和全面試點(diǎn)階段。

1991-1992年共有24個(gè)省份加入房改陣營(yíng)，在吸取了上一階段的房改經(jīng)驗(yàn)后，本輪探索“以售帶租”的特征明顯，房租加速上調(diào)。1992年鄧小平南巡講話以后，中國(guó)對(duì)外開放及市場(chǎng)化改革步伐加快，全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格逐步放開，政府審批權(quán)力部分下放，金融機(jī)構(gòu)開始發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，借助“加快改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐”的宏觀大環(huán)境，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入了快速擴(kuò)張期。1992年，全國(guó)商品房銷售額達(dá)426.59億元，比上年增長(zhǎng)了80%。

1993年11月，第三次全國(guó)房改會(huì)議后，出售公房再次成為重點(diǎn)。但由于福利住房制度存在巨大慣性、商品房相關(guān)配套制度不成熟等原因，這一輪嘗試也沒能持續(xù)。1994年初，地方性房改方案被叫停，“以售帶租”的房改也就此終結(jié)。此后幾年中房改總體進(jìn)展緩慢。雖然這一階段的房改仍然沒能持續(xù)推進(jìn)，但是在多輪探索中，商品住房市場(chǎng)還是在夾縫中頑強(qiáng)成長(zhǎng)，住房雙軌制逐步形成。

1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]42號(hào)），這一文件構(gòu)建了中國(guó)住房改革史上第一個(gè)綜合性框架。同時(shí)，1994年還針對(duì)城市房地產(chǎn)管理、住宅小區(qū)管理、房地產(chǎn)交易價(jià)格管理等一系列問題提出了具體的管理方案，并建立了相應(yīng)的制度，可以說這些文件將中國(guó)住房制度改革摸索的成果向正規(guī)化、法制化推進(jìn)了一大步。

經(jīng)過1978年之后近20年漸進(jìn)式的住房制度改革，在20世紀(jì)末之前中國(guó)城鎮(zhèn)住房狀況得到了一定程度的改善。至1997年，城鎮(zhèn)人均居住面積上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全國(guó)城鎮(zhèn)竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10倍多。但住房分配體制始終沒有發(fā)生根本性的變革，因此福利分房仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。而此時(shí)商品房市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)到了瓶頸階段，1994-1997年的平均銷售面積增長(zhǎng)率在10%以下，個(gè)人購買的比重也基本停留在50%-60%左右，沒有更大突破。

3.實(shí)現(xiàn)住房完全市場(chǎng)化，房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位得到確立（1998-2003）。1997年亞洲金融危機(jī)給中國(guó)住房制度改革提供了一個(gè)意外契機(jī)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，擴(kuò)大內(nèi)需，中央計(jì)劃將房地產(chǎn)業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。1998年7月3日國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)），要求徹底停止住房實(shí)物分配，將與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的實(shí)物福利分配住房制度徹底逼入了死角，切斷了職工和單位之間的住房紐帶。自此，中國(guó)住房制度進(jìn)入了全新的市場(chǎng)化時(shí)代。

1998年7月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第248號(hào)），政府不再對(duì)商品住房?jī)r(jià)格進(jìn)行管控;2000年，限制房企上市的禁令到期，一時(shí)間大量資本涌入房地產(chǎn)市場(chǎng);2001年7月北京申奧成功;2002年7月，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令11號(hào)）正式實(shí)施，從根本上解決了土地市場(chǎng)化問題。短期內(nèi)諸多助推因素使中國(guó)房地產(chǎn)進(jìn)入發(fā)展的快車道。

2003年全國(guó)首次房地產(chǎn)工作會(huì)議召開，首次提出房地產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)作用。因此，2003年8月12號(hào)國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)），總結(jié)了1998年以來住房改革的諸多經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)具備關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)性強(qiáng)的特征，進(jìn)而正式確立了房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位。不得不強(qiáng)調(diào)的是，《通知》中還將之前以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房體系改為“實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買商品房”，這一轉(zhuǎn)變被認(rèn)為是中國(guó)住房最終邁入市場(chǎng)化階段的完成標(biāo)志。

另外，從這以后政府文件中再也沒有出現(xiàn)過“住房制度改革”的字樣，說明中國(guó)城鎮(zhèn)住房已經(jīng)完成了全面商品化，即使未來住房制度還有局部完善和繼續(xù)建設(shè)的需要，但總體上已經(jīng)達(dá)到了歷史的終點(diǎn)（陳杰、郭曉欣，2019）。此后政府不再提住房制度，只提住房政策，著眼點(diǎn)也從微觀的住房實(shí)物生產(chǎn)與分配轉(zhuǎn)向宏觀的市場(chǎng)調(diào)控。

4.房地產(chǎn)市場(chǎng)密集調(diào)控與住房保障并重（2004-2015）。改革開放后的中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展以2004年為分水嶺，之前以推進(jìn)公房私有化、讓住房制度徹底完成市場(chǎng)化和實(shí)現(xiàn)雙軌制并軌為主要任務(wù)，此后則進(jìn)入了住房市場(chǎng)頻繁調(diào)控、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，并注重住房保障體系建立的雙重目標(biāo)時(shí)期。

（1）房地產(chǎn)市場(chǎng)密集調(diào)控

20世紀(jì)初，由于大環(huán)境的諸多利好條件，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展使得房?jī)r(jià)連續(xù)上漲。因此，中央政府開始全面整頓房地產(chǎn)行業(yè)，2002年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展意見》（建住房?[2002]217號(hào)）從土地供應(yīng)、住房結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)整頓等多個(gè)方面提出了規(guī)范要求。此后幾年，伴隨著房?jī)r(jià)不斷飆升，住房市場(chǎng)調(diào)控政策逐漸密集。

2005年3月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》（國(guó)辦[2005]8號(hào)）（俗稱“老國(guó)八條”），第一次將房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控提升到國(guó)家層面，標(biāo)志著市場(chǎng)調(diào)控正式成為住房政策的中心內(nèi)容。同時(shí)，該通知還強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，并第一次公開承認(rèn)住房?jī)r(jià)格上漲過快會(huì)影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。隨后“新國(guó)八條”、“七部委八條”等多份文件又分別對(duì)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)、稅收、房貸、違規(guī)銷售及炒房等方面做出了更加嚴(yán)格的要求，但是房?jī)r(jià)仍然在一次次調(diào)控中不斷上漲。

2007年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入冰凍期，土地流拍、地王退地現(xiàn)象頻頻發(fā)生，持續(xù)多年的緊縮性調(diào)控開始放松。2008年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》，開始鼓勵(lì)普通商品房消費(fèi)，并提出放寬二套房購買條件、取消城市房地產(chǎn)稅、購房超兩年免營(yíng)業(yè)稅。

在政策放松的背景下，樓市得到了刺激，因此低迷的態(tài)勢(shì)并沒有持續(xù)很久，2009年全國(guó)房?jī)r(jià)大幅度反彈，需求重新釋放，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不得不再度從緊。2010年新一輪的緊縮性調(diào)控開啟，以“限購、限貸、限價(jià)”為主的強(qiáng)制措施在全國(guó)多地展開，40座城市陸續(xù)推出限購政策，在這一歷史最嚴(yán)格的調(diào)控下，部分熱門城市甚至出現(xiàn)了量縮價(jià)漲的態(tài)勢(shì)。直到2011年以后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸下降，加上諸多調(diào)控政策效果的疊加，主要城市的住房市場(chǎng)才開始降溫。尤其是2014年以后，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變冷，部分城市商品住房市場(chǎng)又出現(xiàn)高空置率和高庫存的新問題。

（2）完善住房保障體系

這一時(shí)期在房地產(chǎn)市場(chǎng)頻繁調(diào)控與房?jī)r(jià)暴漲的同時(shí)，住房保障體系也發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變。2007年之前，國(guó)家層面相對(duì)看重房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位，因此在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，雖然政府對(duì)住房保障體系及相關(guān)制度有所關(guān)注，但是仍然存在諸多不完善之處，導(dǎo)致中低收入者的住房困難加大。因此從2007年開始，中國(guó)政府對(duì)住房制度建設(shè)的思路開始轉(zhuǎn)變，由“注重市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)與保障并重”。2007年8月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)），把對(duì)城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內(nèi)容，《意見》規(guī)定：低收入家庭主要通過廉租住房解決，外加經(jīng)濟(jì)適用住房;中等收入家庭根據(jù)各地實(shí)際可以采取限價(jià)商品房和經(jīng)濟(jì)租用房的辦法解決;高收入家庭主要通過市場(chǎng)解決。至此，中國(guó)住房保障制度的重心開始由經(jīng)濟(jì)適用住房轉(zhuǎn)向廉租住房，逐漸形成了保障與市場(chǎng)相并列的格局，顯示了中央政府對(duì)解決住房問題要兩條腿走路的新思路。

此后，中央出臺(tái)了一系列與住房保障工作相關(guān)的政策，積極增加保障房建設(shè)，擴(kuò)大保障覆蓋率。2008年11月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)外宣布了高達(dá)9000億的保障性住房投資計(jì)劃。2009年6月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》，宣布從2009年至2011年，要基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題，隨后的2009年7月，住建部又發(fā)布了詳細(xì)的省級(jí)廉租房年度發(fā)展計(jì)劃，即《關(guān)于印發(fā)2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃的通知》（建保[2009]91號(hào)）。很快，2010年1月10號(hào)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]4號(hào)）又將保障房建設(shè)計(jì)劃翻番，提出要在2012年前為1540萬戶城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，時(shí)任總理溫家寶宣布了十二五規(guī)劃期間將建設(shè)3600萬套保障房的宏大計(jì)劃，目標(biāo)是到2015年將全國(guó)城鎮(zhèn)人口的保障性住房覆蓋率從2010年底的7%-8%提高到20%，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入家庭“應(yīng)保盡保”。

除了增加保障房建設(shè)，擴(kuò)大保障覆蓋率，這一時(shí)期還完善并優(yōu)化了保障房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。2013年12月2日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建保[2013]178號(hào)），要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運(yùn)行，并軌后稱公共租賃住房。

這一時(shí)期，除了中央在住房保障發(fā)展過程中起到了積極作用，地方政府也紛紛在住房保障和供給側(cè)的住房供應(yīng)體系方面進(jìn)行了有益的創(chuàng)新探索。特別是共有產(chǎn)權(quán)房作為一種新的住房保障方式逐步出現(xiàn)在中國(guó)住房保障的歷史舞臺(tái)上。2014年4月，住建部牽頭舉辦了一場(chǎng)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市座談會(huì)，會(huì)議確定將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個(gè)城市確定為全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。

5.住房制度發(fā)展新階段（2016至今）。2016年起為了應(yīng)對(duì)高空置率高庫存等問題，全國(guó)有超過150個(gè)城市制定了去庫存政策。年初包括公積金利率下調(diào)、降低首付比以及降低契稅、營(yíng)業(yè)稅等涉及全方位、寬松的財(cái)稅、金融政策陸續(xù)發(fā)布。但在此刺激下，房?jī)r(jià)暴漲又從一線城市發(fā)起，并快速席卷二三線城市。伴隨房?jī)r(jià)的快速反彈，防范金融風(fēng)險(xiǎn)顯得愈加緊迫，因此2016年下半年房地產(chǎn)市場(chǎng)的主基調(diào)由去庫存向防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)整與轉(zhuǎn)變后，中央已經(jīng)逐步意識(shí)到，單純調(diào)整房?jī)r(jià)、防范風(fēng)險(xiǎn)，不能從根本上解決中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的問題，當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要矛盾已經(jīng)從解決住房資源短缺轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建能促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制問題?；谶@一背景，2016年年底，中央政治局會(huì)議提出2017年要加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。如何“更好地解決群眾住房問題”成為新階段的工作重點(diǎn)。隨后，2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位。同時(shí)，“租購并舉”悄然若揭，2016年7月24日，住建部等九部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，要求加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，廣州、深圳、南京等11個(gè)城市陸續(xù)展開展房租賃試點(diǎn)。

在新的歷史時(shí)期，中共十九大報(bào)告中就住房發(fā)展也提出了新的思路與目標(biāo)，即“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。其中“房住不炒”是繼2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出后再次鄭重強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，這充分說明“房住不炒”將成為今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)黨和政府解決中國(guó)城鎮(zhèn)住房問題、建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想，這將進(jìn)一步為住房回歸居住屬性打好基礎(chǔ)。“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”則表明中央已經(jīng)逐步意識(shí)到住房制度不僅要有市場(chǎng)配置作為主體，政府保障作為輔助，還要在市場(chǎng)設(shè)置和政府保障之外扶持培養(yǎng)出獨(dú)立的具備非盈利特征的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。通過充分動(dòng)員和科學(xué)有效合理利用這些社會(huì)資源以及民間力量，才能更快更好地實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)有序健康的發(fā)展。

二、1978-2019年城鎮(zhèn)住房制度改革的績(jī)效

在梳理了新中國(guó)成立70年來城鎮(zhèn)住房制度的變遷與發(fā)展歷程后，通過對(duì)比不同住房制度模式下的中國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展結(jié)果，必須要肯定1978年之后的城鎮(zhèn)住房制度市場(chǎng)化改革確實(shí)讓城鎮(zhèn)住房發(fā)展取得了巨大成就。但不可否認(rèn)的是，也產(chǎn)生了一些新矛盾和新問題。

（一）主要成就

1. 住房供給水平大大提升。住房屬性的商品化和供應(yīng)的市場(chǎng)化，激發(fā)了投資者對(duì)住房的投資熱情，帶來了全國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量的快速增長(zhǎng)，讓城鎮(zhèn)居民的居住條件得到了巨大改善。從全國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量來看，2000年商品住宅竣工面積僅為1.89億平方米，2008年為4.88億平方米，2018年達(dá)到6.6億平方米。伴隨著住房供應(yīng)量的飛速上漲，中國(guó)住宅存量也有巨大突破，城鎮(zhèn)住宅存量面積從1978年的14億平方米到2017年的267億平方米，翻了19倍多。即使從城鎮(zhèn)人均住房建筑面積來看，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，1978年僅6.7平方米，而2018年達(dá)到38平方米，40年翻了4倍多，不僅已經(jīng)基本擺脫了住房絕對(duì)短缺的狀況，十分接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，一些城市還出現(xiàn)了住房相對(duì)富裕的境況。

2.住房產(chǎn)業(yè)化有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。住房市場(chǎng)化以來，住宅房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展，不僅自身發(fā)展成效很大，還帶動(dòng)了很多相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)中國(guó)城市發(fā)展和中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都做出了巨大貢獻(xiàn)。具體而言，住房市場(chǎng)化改革給住宅房地產(chǎn)開發(fā)投資注入了巨大活力，住宅房地產(chǎn)的興起也帶動(dòng)了其他物業(yè)類型房地產(chǎn)的開發(fā)投資，使得房地產(chǎn)業(yè)整體得到了迅速發(fā)展。1978年全國(guó)住宅投資僅38億元，占GDP比重1.2%。1997年全社會(huì)住宅投資5371億元，對(duì)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)投資為3178億元，占全社會(huì)投資比重12.74%，占GDP比重3.99%，其中住宅房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP比重1.93%。1998年房改后，房地產(chǎn)開發(fā)增速大幅度提升。2008年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資2.53萬億元，其中住宅投資2.5萬億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的18.21%，占GDP比重8.31%。2018年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資為12.03萬億元，其中住宅投資8.52億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的13.40%，占GDP比重9.46% 。房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重也基本處于連年增長(zhǎng)的狀態(tài)，1998年為4.031%，2017年達(dá)到6.58% 。

另外，由于房地產(chǎn)業(yè)具備產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、波及面廣、融資量大的特點(diǎn)，房地產(chǎn)業(yè)的興起也帶動(dòng)了諸多周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展（陳杰、郭曉欣，2019）。上游主要與房屋建設(shè)密切相關(guān)，包括建材、鋼鐵等行業(yè)。下游主要是家裝、家電、物業(yè)管理等。隨著存量房時(shí)代到來，二手房交易、舊房改造以及節(jié)能、環(huán)保的建筑材料等行業(yè)也將被帶動(dòng)起來。

與此同時(shí)，隨著房地產(chǎn)金融化程度的加深以及相關(guān)金融工具的發(fā)展，金融化的觸角也逐漸深入房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)角落，很大程度上推動(dòng)了城鎮(zhèn)居住空間的資本化。而城市空間的資本化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的融資模式也發(fā)生了巨大變化（陳杰、郭曉欣，2019）。特別是在1987年以深圳第一宗土地拍賣為標(biāo)志的土地商品化開啟以及1998年住房分配實(shí)現(xiàn)完全貨幣化之后，以商品房、土地資本化為核心形成的地方政府融資平臺(tái)極大地推動(dòng)了城市發(fā)展。城市發(fā)展的金融化在帶給城市活力的同時(shí)，也進(jìn)一步增強(qiáng)了政府的財(cái)力和地方政府助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，更加促進(jìn)了中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)育，加快了中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（李郇、洪國(guó)志、黃亮雄，2013）。

房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅更好地為城鎮(zhèn)居民提供了住所及活動(dòng)場(chǎng)所，在新型城鎮(zhèn)化的背景下還起到了帶動(dòng)人口流動(dòng)，特別是吸引農(nóng)村人口流入城市的作用?？梢哉f城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化改革一方面推動(dòng)了人的城鎮(zhèn)化，另一方面也通過豐富城鎮(zhèn)人員層次，增強(qiáng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性，提高了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力資源配置的效率（周京奎、黃征學(xué)，2014）有利于實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年中國(guó)城鎮(zhèn)人口為1.72億，占全國(guó)總?cè)藬?shù)的17.92%，到2018年底，中國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到8.31億，占全國(guó)總?cè)藬?shù)的59.66%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.66% 。

（二）主要矛盾

1.伴隨住房市場(chǎng)化產(chǎn)生的最顯而易見的矛盾是房?jī)r(jià)高企與居民支付能力不足的矛盾。由于住房天然具有居住及投資屬性，并且在過去二十年時(shí)間里中國(guó)城鎮(zhèn)住房的投資屬性更加凸顯，因此住房?jī)r(jià)格在漲幅和增速上都超過了大部分城鎮(zhèn)居民可支配收入的同比漲幅，一二線城市房?jī)r(jià)收入比更高、泡沫更大、也更能漲，三四線城市房?jī)r(jià)收入比相對(duì)合理、漲得慢、跟著漲。此外，住房全面市場(chǎng)化后，住房的供應(yīng)和價(jià)格波動(dòng)性加大，不僅給宏觀經(jīng)濟(jì)和金融安全帶來隱患，也給有剛性住房需求居民的生活帶來很大的沖擊和干擾，這導(dǎo)致大量中下層普通家庭面臨買房難的問題。

2.衍生出的更深層次問題是不斷擴(kuò)大的住房不平等以及貧富差距。由于住房制度改革的過程也是城市住房財(cái)富分配以及利益調(diào)整的過程，會(huì)對(duì)個(gè)人和家庭的財(cái)富積累產(chǎn)生極大影響，并引發(fā)更多社會(huì)問題，于是這一問題受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注（Walder A G，1995）。而要理清這一系列問題產(chǎn)生的根源，就要明確中國(guó)住房制度改革中住房分配的邏輯。住房制度改革與國(guó)家體制轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，即再分配體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變，而這兩種社會(huì)體制下的住房分配邏輯完全不同（邊燕杰、劉勇利，2005）。再分配體制下的住房作為福利品，其不平等存在于少數(shù)精英、官員與一般民眾之間（Szelenyi I， Kostello E，1996）;而市場(chǎng)體制下，住房產(chǎn)權(quán)擁有、住房面積、區(qū)位、質(zhì)量等的決定因素較為復(fù)雜，包括收入、職業(yè)等多個(gè)方面。必須承認(rèn)的是，無論在福利住房階段或是在改革期間，政府官員及精英的待遇都有相應(yīng)的行政手段來保護(hù)。因此，住房制度改革過程中，市場(chǎng)作用被強(qiáng)化的同時(shí)，權(quán)力的作用也得到了持續(xù)（Zhou X，2000），可以說中國(guó)住房不平等是福利住房階段和市場(chǎng)化階段共同作用的結(jié)果。

具體而言，住房改革之前，中國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房主要通過工作單位或者房管局供應(yīng)，具體按照職工的級(jí)別、工齡、職位以及貢獻(xiàn)度為參照，落實(shí)住房的大小、分配的時(shí)間。國(guó)家干部、專家和技術(shù)工人會(huì)分配到條件較好的大房子，如1983年省級(jí)干部和同等專業(yè)人員的國(guó)家住房分配標(biāo)準(zhǔn)為80至90平方米，幾乎是普通工人的兩倍（何曉斌、夏凡，2012）。住房市場(chǎng)化以后，國(guó)家通過低價(jià)方式將之前分配的公房出售給原有住戶，隨著房?jī)r(jià)上漲，之前居住在條件較好房屋中的住戶自然而然就積累了相對(duì)較多的家庭財(cái)富。后來商品住房普及以及住房金融體系的建立與完善則更大程度地加重了城鎮(zhèn)居民住房資產(chǎn)的差距。目前中國(guó)家庭財(cái)富中住房資產(chǎn)占比在七成以上，因此住房資源分配不均程度的擴(kuò)大，會(huì)直接拉大社會(huì)貧富差距。

3.住房產(chǎn)業(yè)有過度金融化趨勢(shì)。有兩個(gè)明顯的事實(shí)，第一，大多數(shù)房地產(chǎn)投資者并不直接參與房地產(chǎn)相關(guān)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是出于投資目的購買住房并獲取利潤(rùn)，從而推高房?jī)r(jià)，形成惡性循環(huán)。第二，投資者利用期房預(yù)付款、銀行貸款等杠桿，獲取極高的投資回報(bào)，尤其在房?jī)r(jià)暴漲階段，“空手套白狼”式的住房投機(jī)屢見不鮮。因此，可以說住房產(chǎn)業(yè)已經(jīng)存在過度金融化趨勢(shì)。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)的住房市場(chǎng)總市值/GDP超過100%時(shí)樓市泡沫破裂，日本則是這一比值超過200%的時(shí)候樓市泡沫破裂，而根據(jù)筆者測(cè)算，2015年中國(guó)城市住房市場(chǎng)價(jià)值約135萬元，這表明中國(guó)的住房市場(chǎng)總市值與GDP比值已經(jīng)瀕臨200%的國(guó)際警戒線，隱含著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

又由于住房與土地的金融化是整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融化的重要推手（Aalbers M B，2015），因此住房過度金融化會(huì)造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)體走向過度金融化。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，1998年中國(guó)城鎮(zhèn)住房完全貨幣化以來，中國(guó)的金融業(yè)增加值占GDP比重持續(xù)上升，到2015年達(dá)到峰值8.436%，而后有所滑落，2017年為7.968% ，但仍然明顯高于美英等金融大國(guó)。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，2017年在中國(guó)發(fā)展高層論壇年會(huì)上，諸多政府官員、學(xué)者和業(yè)界人士紛紛警示金融風(fēng)險(xiǎn)：“脫實(shí)向虛”使得中國(guó)金融體系不斷膨脹，原本為金融之本的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，卻已經(jīng)快托不住金融（張高麗、陳文輝、易會(huì)滿等，2017）。

三、總結(jié)和展望

至此，本文已經(jīng)全景式地回顧了70年以來中國(guó)住房事業(yè)的發(fā)展，并重點(diǎn)總結(jié)了住房制度改革以后中國(guó)住房業(yè)發(fā)展所取得的成績(jī)與產(chǎn)生的矛盾，這對(duì)今后中國(guó)住房事業(yè)的發(fā)展具備一定參考意義。具體的，我們發(fā)現(xiàn)，無論是在住房市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中已經(jīng)解決的問題，或是依然存在的矛盾，大體上都離不開三個(gè)最根本的問題。因此，今后要促進(jìn)中國(guó)住房市場(chǎng)健康發(fā)展，就要先理清如下三方面問題。

（一）住房屬性的問題

從住房制度改革開始，對(duì)于住房商品屬性的討論就沒有間斷，直到1998年福利分房制度徹底被瓦解，這一問題才真正實(shí)現(xiàn)了突破，此后住房作為消費(fèi)品為人們提供居住服務(wù)。與此同時(shí)，由于住房私有化的出現(xiàn)，住房開始具備投資屬性。然而隨著住房市場(chǎng)化深入以及社會(huì)不斷進(jìn)步，居民在逐步滿足了最基本的居住要求以后，對(duì)于住房及與住房相關(guān)的健康、教育等配套問題又提出了新的要求，同時(shí)住房供應(yīng)者也會(huì)提供更加符合社會(huì)需求的住房。這一過程中，人們會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)住房具有攀附性、前瞻性的消費(fèi)者，使得住房居住屬性和投資屬性的平衡被打破，越是質(zhì)量、設(shè)計(jì)高端的住房，其投資回報(bào)越強(qiáng)，即投資屬性越明顯。雖然住房投資品屬性的凸顯并不排斥其消費(fèi)品屬性的繼續(xù)存在，反而是住房的投資屬性依賴于消費(fèi)屬性而存在，但是當(dāng)住房的投資品屬性被過度強(qiáng)調(diào)時(shí)，人們購買住房只為了獲取純粹的收益，而不把資金投入到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過程中去，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)資源配置向住房過度傾斜，可能帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府和市場(chǎng)責(zé)任邊界問題

住房制度改革之前，政府和單位對(duì)提供住房負(fù)有全責(zé)，不存在政府和市場(chǎng)責(zé)任界定的問題。改革后，推出的一系列政策都是圍繞如何讓個(gè)人更多承擔(dān)住房責(zé)任，政府和單位逐漸退出。但后來隨著住房居住屬性和投資屬性的失衡，以及住房金融化程度的提高，一系列市場(chǎng)無法解決的問題浮出水面，例如房?jī)r(jià)過高、金融風(fēng)險(xiǎn)過大等。此時(shí)，政府發(fā)揮調(diào)控、監(jiān)督作用，并扮演托底的角色就變得極為重要，但這顯然不是讓住房重新實(shí)物化和福利化。因此，如何更好地融合政府與市場(chǎng)各自的長(zhǎng)處，降低兩者的負(fù)面作用，就成為今后中國(guó)住房業(yè)發(fā)展探索的方向。以德國(guó)、法國(guó)以及北歐國(guó)家為代表，其采用的是一種社會(huì)市場(chǎng)型（social market）模式。這種模式以平衡社會(huì)目標(biāo)的方式構(gòu)建市場(chǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是“受控制和被管理的”，同時(shí)政府以符合市場(chǎng)原則的方式干預(yù)市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)“匹配性的國(guó)家干預(yù)”。這種方式下，不僅能夠能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，還能賦予國(guó)家高度的經(jīng)濟(jì)活力。

（三）住房資源分配的公平性

市場(chǎng)化改革給中國(guó)帶來的最重要的變化之一就是社會(huì)資源分配方式的變革（方長(zhǎng)春，2014）。在改革開放之前很長(zhǎng)一段時(shí)間里，中國(guó)社會(huì)被認(rèn)為是一種“去階層化”的大平均主義結(jié)構(gòu)，這是由于在社會(huì)主義國(guó)家中往往推行比資本主義社會(huì)更平等的分配政策導(dǎo)致的。但是不容否認(rèn)的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由于身份等級(jí)不同而造成的社會(huì)分層也是存在的，甚至更加嚴(yán)重（陸學(xué)藝，2004）。雖然一些學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)化改革為這一體制造成的分割帶來了新的機(jī)遇（Nee V，1989），但更多的學(xué)者認(rèn)為再分配機(jī)制下的不平等在市場(chǎng)化改革以后依然得到了延續(xù)（Walder A G，1995;Parish W L， Michelson E，1996;Bian Y，1996）。并且隨著市場(chǎng)化深入，兩種體制下的不平等，形成了疊加效應(yīng)，使得根植于體制分割的不平等又作用于、甚至強(qiáng)化于市場(chǎng)因素導(dǎo)致的新的不平等（方長(zhǎng)春，2014）。解決這一問題，既需要政府從收入分配和再分配角度入手，對(duì)住房資源的擁有進(jìn)行調(diào)節(jié)，也需要社會(huì)通過構(gòu)建住房保障體系為低收入人群住房托底。但究其根本，住房及相關(guān)資源的分配是根植于制度之上的，宏觀制度環(huán)境才是更為關(guān)鍵的基礎(chǔ)（Szelenyi I， Kostello E，1996）。

總之，如何在新的發(fā)展階段讓中國(guó)的住房事業(yè)發(fā)展得更為順利，取決于更高水平的理論研究和更加合理的政策制定。住房事業(yè)的發(fā)展不僅僅關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且關(guān)乎社會(huì)民生、政治、法律、環(huán)境、建設(shè)等多個(gè)部門、體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)涉及每個(gè)人。因此，如何廣泛吸收社會(huì)意見，平衡各階層的利益訴求，同時(shí)保證社會(huì)整體福利最大化，是今后住房事業(yè)發(fā)展的重要前提與目標(biāo)。

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Abstract： Since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， the urban housing system has undergone a number of major adjustments and changes， which not only directly affect the living conditions and well-being of urban residents， but also have a profound impact on economic growth， urban development and population mobility as well as many other aspects. Housing system itself is like a mirror， which reflects the guiding ideology of economic development strategy and social livelihood construction in each development stage. Based on the basic role of housing on the people's livelihood and economic development， housing development is deeply constrained and affected by the housing system， so the study of housing system changes has rich connotation and a variety of reference. Firstly， this paper panoramically reviews the history of urban housing system changes since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， then it makes a general comment on the main achievements of the market-oriented reform of urban housing system after 1978， discriminates and analyzes the new contradictions and problems and their causes after the reform， and finally looks forward to the future development trend of the urban housing system.

Keywords： Urban Housing; Institutional Change; Reform of Housing System