謝瀟　趙志杰

[摘要]基本農(nóng)田屬于耕地中的精華部分，是保障糧食安全穩(wěn)定的“吃飯?zhí)铩薄Ｒ霃氐捉鉀Q我國的糧食安全問題，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定增產(chǎn)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田則是最有效的途徑之一。對國內(nèi)外高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田研究進(jìn)行歸納總結(jié)，為基本農(nóng)田的進(jìn)一步研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]高標(biāo)準(zhǔn);基本農(nóng)田;研究現(xiàn)狀;LESA體系

[中圖分類號]S27[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 國內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田研究現(xiàn)狀

目前我國的土地整理主要是以農(nóng)業(yè)用地整理為主，其整理包括的主要內(nèi)容分別是：一是對土地進(jìn)行平整，對土壤質(zhì)量進(jìn)行改良;二是對農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對零散地塊進(jìn)行歸并，提高土地利用效率;三是對零散分布的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行歸并;四是針對溝渠、林網(wǎng)以及道路進(jìn)行綜合規(guī)劃整治;五是對廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾利用;六是劃定地界，確定土地權(quán)屬;七是在確保耕地生態(tài)環(huán)境不破壞的前提下，適度開發(fā)耕地后備資源?？傮w來講我國可以將土地整理區(qū)分為三個階段，分別是發(fā)育階段、發(fā)展壯大階段以及綜合發(fā)展階段。相關(guān)學(xué)者在借鑒國外土地整理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中不斷探索適合中國國情的土地整理實(shí)施途徑。近年來，耕地被非農(nóng)業(yè)用途大量占用，導(dǎo)致耕地資源銳減，單一的農(nóng)地整理內(nèi)容已經(jīng)無法滿足當(dāng)前的需要，因此，土地整理的內(nèi)容也轉(zhuǎn)變?yōu)橥诰蛲恋乩脻摿?，盤活閑置用地，增加有效耕地面積的同時，更加要保證耕地質(zhì)量有所提高，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境有所改善。在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目過程中，會雇傭大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)民作為施工人員，從一定程度上增加了農(nóng)民的臨時就業(yè)機(jī)會，緩解了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力，對社會的穩(wěn)定起到了一定的積極作用。通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目，對本項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的部分其它草地、灘涂、裸地進(jìn)行開發(fā)，使之成為可利用的耕地，可以增加土地利用面積，提高土地利用率。對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已利用的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)設(shè)施的完善，增加灌排設(shè)施，提高地力，改善生產(chǎn)條件，保證農(nóng)作物高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。項(xiàng)目的實(shí)施不僅可增加當(dāng)?shù)馗財?shù)量，而且會提高耕地生產(chǎn)能力，這在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)馗財?shù)量緊張的問題。并且項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對促進(jìn)該地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展會做出一定貢獻(xiàn)，為社會主義新農(nóng)村的建設(shè)創(chuàng)造了必要條件。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目的建設(shè)，不僅保護(hù)了土地、提高了土壤質(zhì)量，還能夠通過灌溉與排水工程的配套，使原有因洪澇、干旱制約的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到抑制和改善，遏制水肥流失和土壤退化現(xiàn)象。同時使原來的未利用的土地、低洼易澇的棄耕地均變成穩(wěn)產(chǎn)耕地，土地荒蕪面積也減少;改變昔日水利工程得不到充分利用的現(xiàn)狀。耕地將得到保護(hù)，耕地質(zhì)量得到提高。另外，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目可以完善水利設(shè)施，可抵御自然災(zāi)害。耕地農(nóng)作物覆蓋面積增加形成完整的防護(hù)設(shè)施。既可涵養(yǎng)水分、改善地區(qū)小氣候，又可起到保護(hù)渠、溝、路的穩(wěn)定性，生態(tài)環(huán)境將逐漸形成良性循環(huán)。

目前，我國對基本農(nóng)田保護(hù)研究閾區(qū)域耕地的綜合整治主要是以農(nóng)用地的分等定級等成果為基礎(chǔ)，依靠GIS和數(shù)學(xué)模型等手段，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定和以數(shù)量質(zhì)量為目標(biāo)的布局調(diào)整優(yōu)化。相對于國外，我國的土地綜合整治發(fā)展較晚。早期的研究以探索為主，然而，通過試點(diǎn)地區(qū)的成效來看，土地綜合整治的發(fā)展一直比較緩慢。對于土地整理潛力的研究主要集中于兩個方面，分別是耕地整理潛力研究與農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力研究。對于耕地整理潛力的研究的相關(guān)理論與技術(shù)已經(jīng)較為成熟，而對于農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的研究由于起步較晚，還處于不斷探索階段，但近幾年對于其研究明顯深入。

2 國外高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的研究

19世紀(jì)80年代，美國土壤保持局建立了土地評價與立地條件分析（Land Evaluation And Site Assessment，LESA）體系，LE反映了耕地的自然條件優(yōu)劣，主要包括自然質(zhì)量、自然稟賦、本底值;SA則反映了耕地對社會經(jīng)濟(jì)條件適宜性，主要包括影響耕地的土壤因素、公共價值、開敞空間。LE評價是指農(nóng)用地自然稟賦，評價因子為地力等級、土壤生產(chǎn)力條件等級組成;SA評價體系是用于體現(xiàn)研究區(qū)社會經(jīng)濟(jì)條件，通常包括土地分布、地塊大小、相鄰地塊的農(nóng)業(yè)用途、位置、農(nóng)業(yè)用途的稅收因素，靠近城市區(qū)域的用途、以及相應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃的適應(yīng)性。

近年來，美國已對全國許多地方建立了LESA評價系統(tǒng)，并對160英畝耕地進(jìn)行了永久保護(hù)，LESA廣泛應(yīng)用在146個管轄區(qū)31個州。除耕地保護(hù)以外對購買發(fā)展權(quán)和農(nóng)用地分類等其他應(yīng)用有著重大影響。一些報告指出國會很需要這樣的系統(tǒng)去執(zhí)行項(xiàng)目和政策保護(hù)農(nóng)田，反對城市的擴(kuò)張和不必要的能源浪費(fèi)。美國許多農(nóng)地保護(hù)的專家學(xué)者對國家的重要農(nóng)地的保護(hù)、監(jiān)管、劃定等進(jìn)行了全方面的研究，如Jeffrey等人對美國耕地的永久保護(hù)措施和管理方面進(jìn)行全面的分析，得出對耕地進(jìn)行永久保護(hù)的主要問題是農(nóng)民與政府對于耕地利益分配的問題。

在20世紀(jì)初荷蘭就開始了土地整理，由于經(jīng)驗(yàn)的不斷積累以及研究的不斷深入，荷蘭土地整理項(xiàng)目的重心逐步由單純的農(nóng)業(yè)用地調(diào)整轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村地區(qū)土地更為有效的多重利用。《土地整理法》是荷蘭在1924 年頒布的第一個土地管理法律， 其主要目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、改善農(nóng)業(yè)用地的利用狀況;緊接著荷蘭又在1938年頒布了第二個《土地整理法》，其目的與前者一致，只是使手續(xù)簡單化了。荷蘭在1947年頒布了《瓦赫倫島土地整理法》，這是一個重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著荷蘭的土地整理由簡單的農(nóng)用地調(diào)整過渡到復(fù)雜的土地發(fā)展計劃;荷蘭在1954年頒布了第三部《土地整理法》， 將景觀規(guī)劃加入到土地整理規(guī)劃中。在隨后幾十年的發(fā)展中，由于人口的不斷增加、城市化進(jìn)程的不斷加快和人們越來越多的關(guān)注環(huán)境問題，舊的法律已不能滿足發(fā)展的需要，荷蘭在1985年頒布了《土地開發(fā)法》，這個時期主要目標(biāo)不再單單是農(nóng)業(yè)，要綜合考慮各方面的利益，在法律中對于休閑用地和保護(hù)區(qū)用地提供了更多的可能。

1886年，德國最早出現(xiàn)了“土地整理”的概念，該項(xiàng)法律規(guī)定了土地整理的具體實(shí)施程序，并且專門設(shè)立了土地整理機(jī)構(gòu)。1953年，聯(lián)邦德國正式頒布了《土地整理法》，并于1976年對該項(xiàng)法律進(jìn)行了重新修訂。這部法律明確規(guī)定了土地整理的任務(wù)、要求、目的和方法。德國的土地整理大致分為三個階段。第一階段為中世紀(jì)到19世紀(jì)末，土地整理內(nèi)容主要是合并小塊變大塊，提高土地使用效率。第二階段在20世紀(jì)初，由于德國工業(yè)迅速崛起，高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施不斷開建，將原有規(guī)則的土地打亂，第二階段主要將土地重新規(guī)則化。第三階段為20世紀(jì)70年代，通過土地整理改善居民的經(jīng)濟(jì)居住條件，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，此時提高產(chǎn)量已不再是土地整理的唯一目的（國家土地管理局規(guī)劃司，2010）。

俄羅斯也是開展土地整理較早的國家，早在17 世紀(jì)沙皇俄國就已經(jīng)開展了土地整理活動，自1765年開始，俄羅斯帝國用了20年的時間完成了國土調(diào)查與劃界。前蘇聯(lián)政府對土地資源的保護(hù)利用仍十分重視。前蘇聯(lián)時期的土地整理活動是在計劃經(jīng)濟(jì)的管理體制下，由黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國家計委、土壤改良和水利部、農(nóng)業(yè)部、全蘇科學(xué)院等各部委通力協(xié)作，為保證土地整理活動的順利開展，蘇共中央還制定了《土地基本法》《土地法典》等一系列法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)已明確土地整理的方法、內(nèi)容與程序等。

國際上很早就開始了對土地綜合整治的相關(guān)研究，但是他們沒有高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田這一概念，查閱相關(guān)文獻(xiàn)可知，國外的精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)與我國的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的概念非常相近。國外的很多國家開展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與我國的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容也非常相似。作為世界上最早頒布關(guān)于土地整理法律的國家，德國的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目涉獵全面，他們不僅對地塊調(diào)整、土壤改良、道路規(guī)劃方面做了全面的研究，而且在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和景觀研究上也取得了長足的進(jìn)展。

國外很多國家土地綜合整治的重點(diǎn)就是對耕地的保護(hù)。在保護(hù)耕地上，他們執(zhí)行了嚴(yán)格的保護(hù)政策，從國家和政府層面，設(shè)立了耕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，通過行政職權(quán)對耕地進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)。同時，對農(nóng)地設(shè)定限制其用于非農(nóng)用途的他項(xiàng)權(quán)利，即把農(nóng)地固有的開發(fā)權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給他人，使其永遠(yuǎn)失去用作城市建設(shè)的開發(fā)權(quán);在查閱了大量文獻(xiàn)之后，我們不難發(fā)現(xiàn)在國外對于農(nóng)田建設(shè)方面的研究則較為稀少，而對政策性的土地保護(hù)力度較強(qiáng)。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況，國外這種建立在完善的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上成功保護(hù)耕地的方法值得我們學(xué)習(xí)。

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