肖洋

【內(nèi)容提要】俄羅斯大量領(lǐng)土位于北極圈以北，自沙皇時(shí)期以來就十分重視北極事務(wù)。俄羅斯總統(tǒng)普京執(zhí)政以來，將北極事務(wù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，強(qiáng)化了對(duì)北極領(lǐng)土的控制力。俄羅斯北極戰(zhàn)略始終圍繞安全與發(fā)展這兩大主題，安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)利益，是俄羅斯政府制定北極戰(zhàn)略的核心考量因素。當(dāng)前俄羅斯北極戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非軍事擴(kuò)張。未來俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整總體上堅(jiān)持務(wù)實(shí)主義和防御主義原則，在保護(hù)俄羅斯北極合法利益的同時(shí)，擴(kuò)大對(duì)外開放，合作推進(jìn)北極資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯北極戰(zhàn)略;北極治理;冰上絲綢之路

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.007

2019年4月9—10日，俄羅斯總統(tǒng)普京在“北極—對(duì)話區(qū)域”國(guó)際北極論壇上提出，俄羅斯政府將制定《2035年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》，作為統(tǒng)籌北極戰(zhàn)略規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃、城市振興計(jì)劃的綱領(lǐng)性文件。俄羅斯是世界上最大的北極國(guó)家，其北極戰(zhàn)略規(guī)劃引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。隨著北極資源開發(fā)與北極航運(yùn)的經(jīng)濟(jì)愿景成為現(xiàn)實(shí)，各國(guó)參與北極治理的熱情再度高漲。俄羅斯對(duì)北極地區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想將影響未來北極治理的實(shí)際成效以及北極地緣政治經(jīng)濟(jì)格局的演變。

俄羅斯北極政策的歷史沿革

俄羅斯大量領(lǐng)土位于北極圈以北，北極是俄羅斯天然的防御屏障和資源儲(chǔ)備區(qū)。早在1525年，沙皇俄國(guó)外交官梅德格拉西莫夫就提出開辟俄羅斯到中國(guó)的“東北航道”，從彼得大帝到葉卡捷琳娜二世，俄羅斯持續(xù)加大對(duì)北極地區(qū)的探索力度。1728—1741年，沙俄海軍探險(xiǎn)家維圖斯·約納森·白令（Vitus Jonassen Bering）穿越北極圈，打通了從俄羅斯西伯利亞到北美阿拉斯加的北極航道，此后俄羅斯開始繪制北極航道圖。[1]

俄羅斯作為橫跨歐亞大陸的國(guó)家，一直高度重視與亞洲的貿(mào)易聯(lián)通，為此，從19世紀(jì)下半葉開始，俄羅斯從海陸兩個(gè)方向，逐漸將貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)向東亞推進(jìn)。俄羅斯一方面積極推進(jìn)西伯利亞鐵路建設(shè)，將海參崴打造成與中國(guó)等東亞國(guó)家進(jìn)行海陸聯(lián)運(yùn)的轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐，并推進(jìn)與中國(guó)東北地區(qū)鐵路網(wǎng)的對(duì)接;另一方面從1877年開始探索基于北極航道的中俄海上貿(mào)易通道。雖然面臨導(dǎo)航技術(shù)落后、補(bǔ)給港口匱乏、船舶破冰能力薄弱等制約因素，但俄羅斯始終沒有放棄對(duì)北極航道的考察和建設(shè)活動(dòng)。時(shí)至今日，俄羅斯仍然是北極科考大國(guó)，是對(duì)北極東北航道進(jìn)行實(shí)質(zhì)性開發(fā)的國(guó)家。

隨著全球氣候變暖加劇，北極常年冰封的狀態(tài)發(fā)生變化，北極航運(yùn)與資源開發(fā)成為現(xiàn)實(shí)，這也極大提升了北極在全球地緣政治格局中的戰(zhàn)略地位，世界主要大國(guó)都將參與北極事務(wù)視為重要的戰(zhàn)略舉措。俄羅斯作為北極大國(guó)，始終將北極視為其利益邊疆。2007年8月，北極冰雪覆蓋面積達(dá)到歷史最低點(diǎn)，俄羅斯境內(nèi)的北極東北航道（俄稱北方海航道）幾乎實(shí)現(xiàn)全線無冰化通航，北冰洋沿岸國(guó)家開始圍繞北冰洋大陸架劃界問題展開激烈爭(zhēng)奪。在“北極圈地運(yùn)動(dòng)”日趨白熱化的情況下，俄羅斯為了獲得劃界優(yōu)勢(shì)，派遣深海科考隊(duì)在北冰洋海底插上俄羅斯國(guó)旗，以宣示其對(duì)北極的主權(quán)。自此，俄羅斯開始將北極事務(wù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，其北極政策圍繞“重返北極”的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建，出臺(tái)了一系列中長(zhǎng)期的決策文件，強(qiáng)化了對(duì)北極領(lǐng)土的控制力。當(dāng)前，俄羅斯是頒布國(guó)家級(jí)北極戰(zhàn)略文件最多的國(guó)家，已經(jīng)形成具有“安全與發(fā)展”邏輯內(nèi)涵的政策體系，其核心政府文件主要有四個(gè)。一是2008年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，首次明確了俄羅斯在北極地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)、利益和優(yōu)先方向。二是2009年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》，將捍衛(wèi)北極主權(quán)安全上升為俄羅斯國(guó)家安全支柱的高度。三是2013年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》，提出了北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展與北極領(lǐng)土安全并重的理念。四是2014年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》，提出以重建北極基礎(chǔ)設(shè)施和北極軍事力量為核心的俄羅斯北極戰(zhàn)略規(guī)劃。

隨著21世紀(jì)第二個(gè)十年即將結(jié)束，普京提出將制定第五份國(guó)家北極戰(zhàn)略——《2035年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》，并在俄羅斯擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)（2021—2023年）期間，推動(dòng)北極理事會(huì)框架下的國(guó)際合作，尤其是在礦業(yè)開發(fā)、能源勘探、北極航運(yùn)領(lǐng)域推進(jìn)環(huán)?？萍己献?，構(gòu)建更為嚴(yán)格的北極環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系。然而，美國(guó)相繼提出“亞太再平衡”和“印太戰(zhàn)略”，其戰(zhàn)略重心從中東移向西太平洋，北約對(duì)俄也采取從巴倫支海到黑海的“雙鉗攻勢(shì)”，使得俄羅斯面臨來自東西兩翼的戰(zhàn)略壓力。周邊戰(zhàn)略安全環(huán)境的日益惡化以及振興乏力使俄羅斯難以獨(dú)立實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略意圖。在此背景下，俄羅斯的北極戰(zhàn)略，無論是在決策理念還是實(shí)施路徑上，都將發(fā)生較為明顯的調(diào)整。

俄羅斯北極戰(zhàn)略調(diào)整的考量因素

與芬蘭、挪威等北歐國(guó)家專注北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)不同，俄羅斯廣袤的北極領(lǐng)土兼具防御縱深與經(jīng)濟(jì)腹地的雙重地位。俄羅斯不僅要應(yīng)對(duì)美歐對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略夾擊，還要應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)環(huán)境退化等非傳統(tǒng)安全事務(wù)。面對(duì)這一形勢(shì)，俄羅斯北極戰(zhàn)略始終圍繞安全與發(fā)展這兩大主題，只是在不同時(shí)期有限調(diào)整側(cè)重點(diǎn)。未來俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整趨勢(shì)，將在繼承防御性北極安全理念的前提下，致力于維護(hù)北極秩序、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)國(guó)際合作。俄羅斯的北極利益包括安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)利益，這是俄羅斯政府制定北極戰(zhàn)略的核心考量因素。俄羅斯北極戰(zhàn)略調(diào)整的舉措具體包括以下幾個(gè)方面。

首先，提升對(duì)北極領(lǐng)土的防衛(wèi)能力和維護(hù)北極地區(qū)戰(zhàn)略穩(wěn)定是俄羅斯維護(hù)北極安全利益的兩大目標(biāo)。俄羅斯是北極國(guó)家中安全環(huán)境最復(fù)雜、最嚴(yán)峻的國(guó)家，面臨著戰(zhàn)略需求旺盛與戰(zhàn)略資源不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。以美國(guó)為首的北約不斷擠壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間，雙方在波羅的海和巴倫支海發(fā)生了多起軍事摩擦。美國(guó)不僅在俄羅斯鄰國(guó)部署反導(dǎo)系統(tǒng)、退出《中導(dǎo)條約》，而且加大了與挪威等盟友的軍事合作，使得俄羅斯在北極地區(qū)的安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。因此，俄羅斯北極戰(zhàn)略建立在強(qiáng)大的防務(wù)力量基礎(chǔ)之上。為了在北極建立新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，擴(kuò)大戰(zhàn)略回旋空間，維持軍事威懾力，俄羅斯不僅恢復(fù)和新建了北極軍事基地，同時(shí)積極部署“北風(fēng)之神”核潛艇、核動(dòng)力破冰船等戰(zhàn)略重器。[2]自2018年起，俄羅斯在北極地區(qū)的軍事活動(dòng)日益頻繁，如戰(zhàn)略轟炸機(jī)在北極巡邏飛行，安置專門為北極作戰(zhàn)環(huán)境設(shè)計(jì)的“道爾—M2DT”防空導(dǎo)彈系統(tǒng)，北方艦隊(duì)也在北冰洋進(jìn)行了“棱堡”岸基反艦導(dǎo)彈演練。俄羅斯在北極地區(qū)的軍力部署，有力遏制了北約對(duì)俄進(jìn)行試探性鉗制的戰(zhàn)略圖謀。然而，俄羅斯尚無足夠的財(cái)政、技術(shù)和管理能力來全面推進(jìn)北極軍事現(xiàn)代化，因此，俄羅斯在北極地區(qū)的軍事目標(biāo)設(shè)置較為務(wù)實(shí)，旨在鞏固對(duì)廣袤北極地區(qū)的控制，而不是擴(kuò)大軍事影響。

世界主要大國(guó)圍繞北極事務(wù)的戰(zhàn)略博弈不斷升級(jí)，加上俄羅斯北極領(lǐng)土地廣人稀且管轄能力不足的現(xiàn)實(shí)，使之更傾向于通過增強(qiáng)軍事實(shí)力來保護(hù)北部領(lǐng)土安全。俄羅斯是北極地區(qū)軍事力量最強(qiáng)大、破冰船等戰(zhàn)略性軍事裝備最多的國(guó)家，短期內(nèi)不僅不會(huì)弱化在北極的軍事存在，而且可能進(jìn)一步增強(qiáng)在北極的軍事投放能力。但俄羅斯增強(qiáng)北極防務(wù)力量并非戰(zhàn)略性進(jìn)攻，而是戰(zhàn)略性防御，其北極安全戰(zhàn)略的核心目標(biāo)是避免北極軍事沖突和軍備競(jìng)賽升級(jí)，維護(hù)北極相對(duì)穩(wěn)定的地區(qū)形勢(shì)，化解來自北極地區(qū)的防務(wù)壓力。[3]因此，在國(guó)力相對(duì)有限的情況下，俄羅斯短期內(nèi)不會(huì)尋求對(duì)其他北極國(guó)家的進(jìn)攻性軍事優(yōu)勢(shì)，而是通過戰(zhàn)略軍事裝備和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)以及相應(yīng)的防御性軍事活動(dòng)來維持北極地區(qū)的戰(zhàn)略均勢(shì)。

其次，開發(fā)北極資源和北極航道、推動(dòng)北極工業(yè)現(xiàn)代化，是俄羅斯維護(hù)北極經(jīng)濟(jì)利益的三大支柱。俄羅斯北極地區(qū)自然資源豐富，但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施、通信系統(tǒng)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和文化交往落后，自然資源稟賦難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)收益。北極地區(qū)是俄羅斯油氣產(chǎn)量最大的地區(qū)，已在巴倫支海和喀拉海地區(qū)發(fā)現(xiàn)22個(gè)大型油氣田。俄羅斯北極地區(qū)的礦產(chǎn)資源也很豐富。因此，依托蘇聯(lián)時(shí)代留下的礦業(yè)、林業(yè)、油氣產(chǎn)業(yè)等工業(yè)基礎(chǔ)，開發(fā)北極地區(qū)的能源、礦產(chǎn)和生物資源，是當(dāng)前俄羅斯發(fā)展北極區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本思路。隨著亞馬爾液化天然氣工程于2017年投產(chǎn)，駛向東亞和西歐的液化天然氣船將會(huì)逐漸增多。[4]

俄羅斯決策層已就加速北極航道商業(yè)化通航達(dá)成共識(shí)，其中保障北方海航道核心航段，即阿爾漢格爾斯克—楚科奇—符拉迪沃斯托克的海上運(yùn)輸線暢通至關(guān)重要。北極航道會(huì)增強(qiáng)俄羅斯北方地區(qū)的海陸貿(mào)易量，使其可以更高效地向全球市場(chǎng)出口自然資源。隨著北極航海技術(shù)的發(fā)展，北方海航道有可能轉(zhuǎn)化為歐亞海運(yùn)貿(mào)易主干線。因此，俄羅斯復(fù)興北方海航道不僅需要履行《極地水域船舶航行安全規(guī)則》的相關(guān)規(guī)范要求，還需要通過提升北方海航道的基礎(chǔ)設(shè)施和安全性，吸引大量國(guó)內(nèi)外投資和物流貿(mào)易。2018年，俄羅斯已經(jīng)修建了10個(gè)搜救中心，這將有助于北極航道的國(guó)際化。

俄羅斯大力推動(dòng)北極地區(qū)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化進(jìn)程。盡管北極地區(qū)人口只占俄羅斯總?cè)丝诘?%，但俄羅斯中央政府、北極地區(qū)政府和私人企業(yè)仍致力于共同發(fā)展該地區(qū)的工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。預(yù)計(jì)到2025年，俄羅斯北極地區(qū)將吸引超過860億美元的投資，同時(shí)，俄羅斯還為該地區(qū)制定了龐大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，項(xiàng)目產(chǎn)值約占俄GDP的10%，出口額約占20%。[5]

再次，治理工業(yè)污染和核污染是俄羅斯維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的主要舉措。由于蘇聯(lián)時(shí)期實(shí)施粗放式的工礦業(yè)發(fā)展模式，北極許多地區(qū)受到污染，其中以摩爾曼斯克、諾里爾斯克、西西伯利亞油田和氣田、阿爾漢格爾斯克等地最為嚴(yán)重。工業(yè)污染導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境退化、居民發(fā)病率增加。2011—2016年，俄羅斯政府投入數(shù)百億盧布來治理北極地區(qū)污染，清除了大量廢金屬、核廢料以及其他各類廢物，取得了初步成效。但由于缺乏資金和人力，清理難度和壓力巨大。

最后，推動(dòng)北極原住民地區(qū)的社會(huì)發(fā)展，是俄羅斯維護(hù)北極社會(huì)利益的重要原則。俄羅斯北部的原住民面臨著嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，包括傳統(tǒng)生活方式與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)脫節(jié)、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、失業(yè)率與嬰兒死亡率居高不下等。北極地區(qū)大部分原住民尚未融入主流社會(huì)。2019年，俄羅斯在第五屆“北極—對(duì)話區(qū)域”國(guó)際北極論壇上提出推動(dòng)北極原住民地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倡議。[6]俄羅斯通過稅收和貸款優(yōu)惠政策，推動(dòng)北極地區(qū)的工業(yè)化，與非北極國(guó)家之間的經(jīng)貿(mào)合作也日趨增多。[7]俄羅斯在推動(dòng)北極資源開發(fā)過程中，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能破壞北極生態(tài)系統(tǒng)的原則。例如，為了不干擾原住民的馴鹿飼養(yǎng)，亞馬爾液化天然氣工廠的建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行了有效協(xié)調(diào)。[8]俄羅斯支持北極理事會(huì)頒布的北極環(huán)保文件，嚴(yán)格執(zhí)行“北極綠色航運(yùn)”，并計(jì)劃擴(kuò)大北極原住民地區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)。

總體而言，俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整步伐較為穩(wěn)健，在軍事實(shí)力與經(jīng)濟(jì)愿景之間尋求平衡，堅(jiān)持務(wù)實(shí)主義和防御主義，在保護(hù)北極地區(qū)合法利益的同時(shí)，擴(kuò)大對(duì)外開放，合作推進(jìn)北極資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)。俄羅斯北極戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非對(duì)外軍事擴(kuò)張。

俄羅斯北極戰(zhàn)略的未來影響

國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是俄羅斯構(gòu)建北極戰(zhàn)略的核心驅(qū)動(dòng)力。在當(dāng)前北極治理的圖景下，俄羅斯北極戰(zhàn)略將產(chǎn)生如下影響。

首先，北極東北航道商業(yè)化通航將推動(dòng)歐亞貿(mào)易格局逐漸北移。開發(fā)北方海航道對(duì)俄羅斯的影響，取決于俄羅斯是否能通過北極航道將北極資源可持續(xù)地運(yùn)往國(guó)際市場(chǎng)，如若不能，則北極航道的經(jīng)濟(jì)價(jià)值會(huì)大幅下降。俄羅斯的北極航運(yùn)管理政策與俄羅斯的北極戰(zhàn)略密切相關(guān)，中俄北極航運(yùn)合作是兩國(guó)北極戰(zhàn)略性合作的重要組成部分。為了踐行中俄兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)共同推進(jìn)北極可持續(xù)發(fā)展合作聲明，共建“冰上絲綢之路”，2019年6月7日，中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)、絲路基金與俄羅斯諾瓦泰克公司和俄羅斯現(xiàn)代商船公共股份公司簽署了《關(guān)于北極海運(yùn)有限責(zé)任公司的協(xié)議》，以推動(dòng)北極航道發(fā)展成為連接太平洋和大西洋的海運(yùn)商貿(mào)走廊。中遠(yuǎn)海運(yùn)是唯一開辟北極航運(yùn)業(yè)務(wù)的中國(guó)企業(yè)，此次中俄共同推動(dòng)北極航道夏季常態(tài)化商業(yè)運(yùn)營(yíng)，既符合“一帶一路”建設(shè)發(fā)展方向，又有效對(duì)接俄羅斯提出的建設(shè)“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”目標(biāo)，高度契合俄羅斯北極戰(zhàn)略“以經(jīng)貿(mào)合作提升戰(zhàn)略能力”的既定目標(biāo)，在降低北極航運(yùn)成本的同時(shí)，彰顯了“冰上絲綢之路”的戰(zhàn)略地位與商業(yè)價(jià)值。

其次，俄羅斯北極戰(zhàn)略將影響國(guó)際能源市場(chǎng)。如果北極能源開發(fā)無法獲得預(yù)期的高收益，北極地區(qū)將難以獲得外資的支持。外國(guó)投資對(duì)于北極能源開采和商業(yè)運(yùn)輸極其重要，先期投資的很大一部分將被用于建設(shè)碼頭、倉(cāng)庫(kù)、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。俄羅斯的北極工業(yè)化戰(zhàn)略將推動(dòng)新一輪的北極城市化發(fā)展，但難以在短時(shí)間內(nèi)改變?cè)铣隹趯?dǎo)向型經(jīng)濟(jì)模式。自然資源和能源出口仍是俄羅斯北極區(qū)域的主要?jiǎng)?chuàng)匯方式，但能源開發(fā)和北極航運(yùn)將成為俄羅斯北極區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。東北航道有望成為北極能源向歐亞運(yùn)輸?shù)男峦ǖ?。同步推進(jìn)北極航道與北極能源開發(fā)，盡快建成“北極能源走廊”是俄羅斯北極戰(zhàn)略的核心支柱。作為能源進(jìn)口大國(guó)的中日韓等東亞國(guó)家，及時(shí)把握北極能源開發(fā)的寶貴機(jī)遇，適時(shí)調(diào)整了對(duì)俄羅斯北極地區(qū)的能源投資力度，探索與俄羅斯共建“北極能源走廊”的有效路徑，或?qū)U(kuò)大俄羅斯在國(guó)際能源市場(chǎng)上所占份額。[9]