摘? ? ? 要：勞動(dòng)人事爭議仲裁是政府在勞動(dòng)人事關(guān)系領(lǐng)域面向社會(huì)提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，勞動(dòng)人事爭議案件呈逐年上升趨勢，案多人少的結(jié)構(gòu)性矛盾促使各地大力推行勞動(dòng)人事爭議仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化。但實(shí)踐過程中，圍繞仲裁委員會(huì)、仲裁行政機(jī)構(gòu)、仲裁辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置及彼此間的關(guān)系、職能劃分等產(chǎn)生了諸多問題，其核心是仲裁行政職能和仲裁辦案職能分離后產(chǎn)生的“后遺癥”。解決上述問題應(yīng)沿當(dāng)前改革路徑實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)，剝離其行政職能轉(zhuǎn)入仲裁行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)置獨(dú)立于人力資源和社會(huì)保障部門的勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)作為政府的直屬機(jī)構(gòu)。

關(guān)? 鍵? 詞：勞動(dòng)人事爭議仲裁;機(jī)構(gòu)改革;職能配置

中圖分類號(hào)：D925.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）08-0069-10

收稿日期：2019-01-25

作者簡介：宋勝利（1990—），男，重慶城口人，西南政法大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

2008年大部制改革，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部門與原人事部門合并為人力資源和社會(huì)保障部門。相應(yīng)地，原管理勞動(dòng)、人事爭議仲裁工作的內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)（以下簡稱“仲裁行政機(jī)構(gòu)”）和原勞動(dòng)、人事爭議仲裁委員會(huì)（以下簡稱“仲裁委員會(huì)”）也進(jìn)行了合并，實(shí)現(xiàn)了對干部和工人管理主體的二合一。近年來，從中央到地方都在大力推進(jìn)勞動(dòng)人事爭議仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制配備、財(cái)政資金入手，將勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)辦公室（以下簡稱“仲裁辦事機(jī)構(gòu)”）實(shí)體化，絕大多數(shù)辦事機(jī)構(gòu)獲得獨(dú)立法人地位，稱之為“勞動(dòng)人事爭議仲裁院”（以下簡稱“仲裁院”）。截至2017年底，實(shí)體化任務(wù)取得了很大進(jìn)展，全國共建立仲裁院3114家，建院率達(dá)到95.7%，大大提升了仲裁效能。隨著仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化的推進(jìn)，辦案職能逐步從仲裁行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至新成立的仲裁院，解決了仲裁辦案職能和仲裁行政職能高度重合的問題。但與此同時(shí)，實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)也帶來了新的現(xiàn)實(shí)難題，如仲裁辦事機(jī)構(gòu)成為事實(shí)上的仲裁委員會(huì);仲裁行政機(jī)構(gòu)弱化，職能錯(cuò)位;單一指導(dǎo)變成雙重指導(dǎo)，給基層增加工作負(fù)擔(dān)等。本文試圖回答實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中為什么會(huì)出現(xiàn)諸多問題及下一步改革的基本思路。

一、勞動(dòng)人事爭議仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化的緣起

案多人少的結(jié)構(gòu)性矛盾是推動(dòng)仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化的直接誘因。在實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)前，各級(jí)勞動(dòng)人事爭議仲裁處（科、股）等仲裁行政機(jī)構(gòu)肩負(fù)起仲裁辦事機(jī)構(gòu)角色，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。仲裁行政機(jī)構(gòu)既代表勞動(dòng)人事行政部門行使勞動(dòng)人事爭議處理工作的行政指導(dǎo)權(quán)，又要具體處理爭議案件，行使仲裁辦案權(quán)，人員少、任務(wù)多、壓力大的現(xiàn)象非常突出。隨著2008年《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》相繼施行，全國各地勞動(dòng)人事爭議案件呈“井噴”態(tài)勢。以重慶市為例，從2008年到2015年，市、區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）兩級(jí)勞動(dòng)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)處理案件31.1萬件，平均每年處理3.9萬件，其中2015年處理爭議案件5.34萬件，是2008年的1.6倍。實(shí)體化前仲裁員數(shù)量不足200名，平均每名仲裁員每4個(gè)工作日要處理3起案件，案多人少的壓力巨大。為處理堆積的爭議案件，單靠勞動(dòng)人事行政部門在編員工顯得勢單力薄，急需一大批專兼職仲裁員來從事該項(xiàng)工作。但行政編制資源的稀缺性注定不能一味地增加行政編制，只有通過設(shè)立新機(jī)構(gòu)，增加事業(yè)編制和編外用工來補(bǔ)充辦案力量。

政府行政職能的擴(kuò)張和無法滿足社會(huì)需求之間的矛盾是推動(dòng)仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化的根本原因，“從‘仲裁概念的本意看，也是由爭議雙方當(dāng)事人自愿將他們之間的爭議提交第三人（或機(jī)構(gòu)）作出公正的裁決?！盵1]仲裁的這種民間性、自主性強(qiáng)調(diào)它是一種私人爭議的解決方式，排除公權(quán)力介入應(yīng)是民商事仲裁的本質(zhì)特征。但勞動(dòng)法屬于社會(huì)法，在市場經(jīng)濟(jì)中，資本的稀缺性和勞動(dòng)力資源供求失衡，勞動(dòng)者和用人單位雙方地位實(shí)質(zhì)上并不平等，此時(shí)需要國家公權(quán)力干預(yù)，維護(hù)社會(huì)的公平正義。因此，勞動(dòng)關(guān)系雙方在國家公權(quán)力干預(yù)下?lián)碛杏邢薜囊馑甲灾危虑半p方不需要訂立仲裁協(xié)議，任何一方都可強(qiáng)制啟動(dòng)仲裁程序，這與民商事仲裁有本質(zhì)上的差異。加之當(dāng)前我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在社會(huì)第三方組織發(fā)育不完善、公信力不強(qiáng)、不能或不宜由市場配置資源的現(xiàn)實(shí)條件下，勞動(dòng)人事爭議仲裁權(quán)作為國家公權(quán)力的形態(tài)存在十分必要。從公權(quán)力的橫向配置來看，在處理社會(huì)矛盾糾紛上，我國歷來有“厭訴情節(jié)”，主張政府優(yōu)先，試圖通過調(diào)解、裁決、處罰等多種行政手段快速定紛止?fàn)?，而非直接將案件交由司法機(jī)構(gòu)處理，“司法最終解決原則”使訴訟成為窮盡其他爭議解決辦法后的最終途徑。而且，勞動(dòng)人事爭議表面上影響的是勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)則關(guān)乎勞動(dòng)者及其家人的生活質(zhì)量甚至是生存，故對爭議處理的效率需求顯得更加迫切，而仲裁靈活、簡便的特點(diǎn)恰好可以滿足這種需求，因此，國家將仲裁權(quán)賦予了政府設(shè)立的勞動(dòng)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁成為訴訟的前置程序。勞動(dòng)人事爭議不能轉(zhuǎn)交市場和公民社會(huì)自主解決，也不宜直接交由司法機(jī)構(gòu)處理，政府就必須承擔(dān)起仲裁職能。從立法本意和國際慣例看，勞動(dòng)爭議處理機(jī)構(gòu)都是按照三方原則組建，不論是澳大利亞的單一仲裁模式還是德國的勞動(dòng)法院模式抑或是國際勞工組織。我國《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》《人事爭議處理規(guī)定》《勞動(dòng)人事爭議仲裁組織規(guī)則》等法律規(guī)章也規(guī)定，勞動(dòng)、人事爭議仲裁委員會(huì)按照政府勞動(dòng)、人事行政部門代表、工會(huì)代表和用人單位代表三方組成。但是，作為用人單位代表的工商聯(lián)或企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)和作為勞動(dòng)者代表的工會(huì)，維護(hù)各方利益的機(jī)制不健全、動(dòng)力不足、人員不專、時(shí)間不濟(jì)等各種原因?qū)е聞趧?dòng)人事爭議仲裁三方機(jī)制形同虛設(shè)。盡管勞動(dòng)人事行政部門僅僅是仲裁委員會(huì)的組成代表之一，但作為政府部門，仲裁委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)又掛在其名下接受其管理，于是在事實(shí)上責(zé)無旁貸地支撐著爭議案件的化解工作。政府主導(dǎo)勞動(dòng)人事爭議仲裁是其行政職能在該領(lǐng)域擴(kuò)張的表現(xiàn)，當(dāng)人民群眾日益增長的對仲裁辦案高質(zhì)量和高效率的迫切需要同不平衡、不充分的仲裁處理能力之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，現(xiàn)實(shí)資源不能滿足職能履行之需，政府就不得不挖掘自身潛能、拓展社會(huì)資源來予以填補(bǔ)。實(shí)體化勞動(dòng)人事爭議仲裁辦事機(jī)構(gòu)無疑是最現(xiàn)實(shí)、最便捷的途徑。

二、仲裁行政職能和仲裁辦案職能分離后的運(yùn)行狀況

勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)由省級(jí)人民政府決定設(shè)立，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置在人力資源和社會(huì)保障部門，仲裁委員會(huì)要向人民政府匯報(bào)工作，故仲裁權(quán)天然地受到行政因素的影響。但仲裁權(quán)并非完全的行政權(quán)，根據(jù)最高人民法院的相關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)人事爭議雙方當(dāng)事人對仲裁委員會(huì)作出的裁決不服的不能以仲裁委員會(huì)為被告，因此仲裁權(quán)兼具有行政性和司法性，是一種準(zhǔn)司法權(quán)力。實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)，全國各地有兩種做法：一是將仲裁辦事機(jī)構(gòu)從原來的仲裁行政機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，有自己的法人地位，為參公事業(yè)單位或一般事業(yè)單位;二是在原來仲裁行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上加掛“仲裁院”牌子，增加了部分人員編制，此時(shí)實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)也是實(shí)體化仲裁行政機(jī)構(gòu)。由于第二種做法并未實(shí)質(zhì)性改變原來的組織架構(gòu)，本文著重分析在第一種做法下勞動(dòng)人事爭議仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化產(chǎn)生的實(shí)踐問題。

（一）仲裁辦事機(jī)構(gòu)形式獨(dú)立實(shí)質(zhì)并不獨(dú)立

實(shí)體化勞動(dòng)人事爭議仲裁（辦事）機(jī)構(gòu)一直是勞動(dòng)人事行政部門試圖提高仲裁效能的抓手。早在2001年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家經(jīng)貿(mào)委等5個(gè)部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)爭議處理工作的通知》就提到：“勞動(dòng)爭議案件多、處理任務(wù)重的地區(qū)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)體化和仲裁員隊(duì)伍職業(yè)化。”深圳市在當(dāng)年就組建了實(shí)體化的勞動(dòng)仲裁院。2006年11月，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部再次提出：“爭取用3年時(shí)間，逐步在全國省會(huì)城市和其他中心城市建立實(shí)體性勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)，并根據(jù)實(shí)際需要在具備條件的縣（市、區(qū)）逐步推進(jìn)勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)體化。”人力資源和社會(huì)保障部成立后，在2009年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好勞動(dòng)人事爭議調(diào)解仲裁工作的通知》中規(guī)定：“爭取用3年時(shí)間，在全國地級(jí)以上城市和爭議案件較多的縣（市、區(qū)），普遍建立以仲裁院為主要形式的、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障、具有公共事務(wù)管理能力的實(shí)體性仲裁辦案機(jī)構(gòu)?！敝醒氩课乃悸肥遣扇⊙驖u進(jìn)、各有側(cè)重的方式推動(dòng)地方各級(jí)勞動(dòng)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化。實(shí)踐中，全國大部分地區(qū)把仲裁辦事機(jī)構(gòu)從仲裁行政機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來作為法人實(shí)體，性質(zhì)為參公事業(yè)單位或一般事業(yè)單位，但尚未有仲裁委員會(huì)層面予以實(shí)體化的實(shí)例。以重慶為例，重慶市、區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）兩級(jí)共41個(gè)仲裁院，只有1個(gè)仲裁院是一般事業(yè)單位，其余40個(gè)仲裁院均是參公事業(yè)單位，作為市、區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）人力資源和社會(huì)保障部門的下屬單位。從形式上看，仲裁辦事機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的法人實(shí)體，對外可以自己的名義作出相應(yīng)行為。然而，仲裁辦事機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受到很多方面的制約，如仲裁辦事機(jī)構(gòu)屬于人力資源和社會(huì)保障行政部門下屬單位，其內(nèi)部日常事務(wù)管理、財(cái)政支出、人員配備等均要接受行政部門的監(jiān)督和約束，處理勞動(dòng)人事爭議案件的相關(guān)情況要向行政部門報(bào)告，對其負(fù)責(zé);仲裁辦事機(jī)構(gòu)并非行政部門的辦公室，在下發(fā)文件、制作仲裁文書、聘任和解聘專兼職仲裁員時(shí)都只能用仲裁委員會(huì)的印章或以仲裁委員會(huì)的名義，等等。

（二）仲裁辦事機(jī)構(gòu)成為事實(shí)上的仲裁委員會(huì)

《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第十九條①，2011年新修訂的《人事爭議處理規(guī)定》第九條、第十條②分別對勞動(dòng)、人事爭議仲裁委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)作了規(guī)定。歸納起來，勞動(dòng)、人事爭議仲裁委員會(huì)職責(zé)主要是處理案件、管理仲裁員、監(jiān)督仲裁活動(dòng)，仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)仲裁委員會(huì)的日常工作。根據(jù)《勞動(dòng)人事爭議仲裁組織規(guī)則》第八條規(guī)定，仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)每年至少召開兩次全體會(huì)議，研究本仲裁委員會(huì)職責(zé)履行情況和重要工作事項(xiàng)。仲裁委員會(huì)作為按照三方原則組建的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其綜合協(xié)調(diào)職能必不可少，如商討重大疑難案件，監(jiān)督仲裁辦事機(jī)構(gòu)工作等。但事實(shí)上，嚴(yán)格按照《勞動(dòng)人事爭議仲裁組織規(guī)則》規(guī)定每年召開兩次以上全體會(huì)議的仲裁委員會(huì)少之又少。仲裁委員會(huì)定期會(huì)議制度的闕如導(dǎo)致其無法履行領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，仲裁辦事機(jī)構(gòu)就理所當(dāng)然地充當(dāng)了仲裁委員會(huì)的角色，給實(shí)務(wù)部門造成“仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)即仲裁委員會(huì)”的錯(cuò)覺。

（三）仲裁辦事機(jī)構(gòu)與仲裁行政機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位

在我國，從中央到地方行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制大多是雙重領(lǐng)導(dǎo)：下級(jí)行政部門同時(shí)被同級(jí)人民政府和上級(jí)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。按照《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第十七條、第十八條①，《人事爭議處理規(guī)定》第六條②的規(guī)定，勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，勞動(dòng)行政部門擁有對本行政區(qū)域勞動(dòng)爭議仲裁工作的指導(dǎo)權(quán);人事爭議仲裁委員會(huì)相互之間既非法院系統(tǒng)的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，也非行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，它們之間并無隸屬關(guān)系。勞動(dòng)、人事爭議仲裁委員會(huì)合并后，這一關(guān)系并不能為之改變，遑論作為辦理其日常工作事務(wù)的仲裁辦事機(jī)構(gòu)。但在仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化后，隨著仲裁行政機(jī)構(gòu)和仲裁辦事機(jī)構(gòu)的分離，上下級(jí)③仲裁院不同程度地存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)現(xiàn)象。

第一，仲裁行政機(jī)構(gòu)被撤銷或合并設(shè)立，仲裁辦事機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)或主要負(fù)責(zé)行政指導(dǎo)。一方面，仲裁行政機(jī)構(gòu)被動(dòng)“消失”，仲裁辦事機(jī)構(gòu)承接其行政指導(dǎo)職能。這突出表現(xiàn)在省級(jí)以下，如深圳市只設(shè)立仲裁院，不另設(shè)仲裁行政處室;重慶市40個(gè)區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）人力資源和社會(huì)保障部門均成立了仲裁院，而另設(shè)仲裁行政科室的僅有4個(gè);另一方面，全國部分地區(qū)人力資源和社會(huì)保障部門將仲裁和信訪、監(jiān)察、勞動(dòng)關(guān)系等職能合并設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如河北省、遼寧省、浙江省、寧夏自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳將仲裁和信訪職能合并設(shè)立機(jī)構(gòu)“仲裁信訪處”或“調(diào)解仲裁與信訪工作處”;重慶市永川區(qū)人力資源和社會(huì)保障局將仲裁和勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)監(jiān)察職能合并設(shè)立機(jī)構(gòu)“勞動(dòng)關(guān)系仲裁監(jiān)察科”;重慶兩江新區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)加掛勞動(dòng)仲裁院的牌子，監(jiān)察和仲裁職能合二為一。仲裁的行政職能因?yàn)楹喜⒌仍蚨鸩饺趸?，?shí)質(zhì)上，仲裁辦事機(jī)構(gòu)更多地承擔(dān)起了仲裁辦案職能和調(diào)解仲裁業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)職能。如貴州省貴陽市仲裁院的職責(zé)規(guī)定就包括預(yù)防勞動(dòng)爭議、指導(dǎo)全市勞動(dòng)爭議案件處理，同時(shí)該院專門設(shè)立立案審查及審理監(jiān)督庭負(fù)責(zé)對本院審理的案件和下級(jí)仲裁院審理的案件進(jìn)行監(jiān)督、救濟(jì)。浙江省也規(guī)定省仲裁院指導(dǎo)全省勞動(dòng)人事爭議調(diào)解組織的案件處理工作;指導(dǎo)、監(jiān)督全省勞動(dòng)人事爭議案件的處理、預(yù)防工作;承擔(dān)全省勞動(dòng)人事仲裁員的聘任管理和業(yè)務(wù)提高培訓(xùn)工作等。隨著各地仲裁行政機(jī)構(gòu)或被撤銷或合并設(shè)立，其行政職能越來越弱化或干脆轉(zhuǎn)交給仲裁辦事機(jī)構(gòu)，仲裁辦事機(jī)構(gòu)成為了人力資源和社會(huì)保障行政部門及仲裁委員會(huì)的集合體，在行政指導(dǎo)和仲裁辦案上分別使用人力資源和社會(huì)保障行政部門及仲裁委員會(huì)的名義，于是實(shí)踐中出現(xiàn)上級(jí)仲裁（辦事）機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)工作的現(xiàn)象。如2018年廣東省高級(jí)人民法院和廣東省勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)文件《關(guān)于勞動(dòng)人事爭議仲裁與訴訟銜接若干意見》，用于指導(dǎo)下級(jí)仲裁委員會(huì)和人民法院統(tǒng)一裁審法律適用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁審銜接程序。

第二，仲裁行政機(jī)構(gòu)與仲裁辦事機(jī)構(gòu)均衡設(shè)置，二者共同向下行使行政指導(dǎo)權(quán)。在部分地區(qū)仲裁行政機(jī)構(gòu)未被撤銷與仲裁辦事機(jī)構(gòu)同時(shí)存在且力量均衡時(shí)，二者或以仲裁委員會(huì)和本級(jí)行政部門的名義聯(lián)合發(fā)文對下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作指導(dǎo)，或使用本級(jí)行政部門的名義下達(dá)工作任務(wù)或指示。如2008年湖北省人力資源和社會(huì)保障廳、湖北省高級(jí)人民法院和湖北省勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)就聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源和社會(huì)保障部、最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)勞動(dòng)人事爭議仲裁與訴訟銜接機(jī)制建設(shè)的意見》，并結(jié)合實(shí)際提出了本省的貫徹實(shí)施意見。這種“非典型雙重領(lǐng)導(dǎo)”可能帶來三種后果：一是增加下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)在匯報(bào)工作、報(bào)送工作材料、迎接檢查、參加會(huì)議時(shí)要面對兩個(gè)主體，這在客觀上助長了形式主義和官僚主義之風(fēng)。二是行政倫理風(fēng)險(xiǎn)加大。當(dāng)上級(jí)仲裁辦事機(jī)構(gòu)和仲裁行政機(jī)構(gòu)制定的文件和下發(fā)的行政指令不一致時(shí)，基于趨利避害的本能，下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)可能會(huì)曲解、選擇性執(zhí)行上級(jí)文件和指令。三是產(chǎn)生組織沖突。仲裁行政機(jī)構(gòu)和仲裁辦事機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位，帶來的直接后果是二者行使職權(quán)、履行職能時(shí)易產(chǎn)生組織沖突，無形中增大了組織協(xié)調(diào)的成本。

總結(jié)起來，目前上下級(jí)勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)、仲裁辦事機(jī)構(gòu)、仲裁行政機(jī)構(gòu)（未撤銷的情形下）、人力資源和社會(huì)保障行政部門間的關(guān)系如下圖所示：

三、制度懸空和績效考核：仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化問題的兩種解釋

雖然勞動(dòng)人事爭議仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化給體制機(jī)制帶來了種種不適，但如果把所有問題歸咎于實(shí)體化，從而否定實(shí)體化成果則未免陷入非此即彼的思維囹圄。仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化出現(xiàn)的問題只是眾多政府行政部門機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)縮影，我們既要立足實(shí)體化自身尋找原因，更要從社會(huì)現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)去探求一般性發(fā)展規(guī)律，以達(dá)到以小見大的目的。

（一）“制度懸空”與結(jié)果導(dǎo)向主義

參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位（以下簡稱“參公事業(yè)單位”）的來源，絕大多數(shù)是政府機(jī)構(gòu)改革的產(chǎn)物。政府“瘦身”和簡政放權(quán)后，找不到合適的替代者時(shí)，就設(shè)立一部分具有行政職能的參公事業(yè)單位作為下屬單位。通過考察省級(jí)人力資源和社會(huì)保障行政部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)基本上都能找到對應(yīng)的名稱類似的參公事業(yè)單位。如仲裁處對應(yīng)仲裁院，職業(yè)能力建設(shè)處對應(yīng)職業(yè)能力鑒定中心，勞動(dòng)保障監(jiān)察處對應(yīng)勞動(dòng)保障監(jiān)察總隊(duì)，就業(yè)促進(jìn)處對應(yīng)就業(yè)服務(wù)管理局，養(yǎng)老保險(xiǎn)處、工傷保險(xiǎn)處、失業(yè)保險(xiǎn)處等行政處室對應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)局（中心），等等，這在政府其他行政部門也有體現(xiàn)。一般來說，除以“局”冠稱的內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)外，其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對外只能以行政部門的名義開展工作，而參公事業(yè)單位雖為政府行政部門的下屬單位，但是其擁有獨(dú)立法人資格，可以自己的名義對外開展工作。從職能范圍來講，參公事業(yè)單位都是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，除法律法規(guī)特別授權(quán)外，本身并不具有如擬定法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件草案、出臺(tái)政策文件、對下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政指導(dǎo)等行政職能。按理說，行政職能和辦事職能的分離有利于行政效能的提高，但現(xiàn)實(shí)往往是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財(cái)政、人力資源更豐富，更懂業(yè)務(wù)，反觀內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)，受編制所限人員嚴(yán)重不足且年齡結(jié)構(gòu)老化，加之干部調(diào)動(dòng)頻繁，知識(shí)更新不及時(shí)，導(dǎo)致其開展工作、履行職能力有不逮，甚至有些“外行”。仲裁辦事機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立法人實(shí)體后，其人員迅速增加，隊(duì)伍整體更加年輕化、專業(yè)化，于是，基于專業(yè)化產(chǎn)生的行政職能和行政權(quán)威逐步從仲裁行政機(jī)構(gòu)向仲裁辦事機(jī)構(gòu)“旁落”。如果嚴(yán)格按照法律和制度執(zhí)行，業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)間應(yīng)無齟齬。之所以在勞動(dòng)人事爭議仲裁領(lǐng)域出現(xiàn)仲裁辦事機(jī)構(gòu)代行仲裁行政職能的“走樣”行為，其重要影響因素之一即是制度被懸空。實(shí)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)在思想上對法律和制度未予以足夠重視和尊重，或受個(gè)人能力、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、工作精力、信息不對稱的現(xiàn)實(shí)約束，《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》和《人事爭議處理規(guī)定》在實(shí)踐中未切實(shí)得到貫徹執(zhí)行。盡管法律規(guī)章和機(jī)構(gòu)“三定方案”明確規(guī)定由仲裁行政機(jī)構(gòu)行使行政職能，但基于“只要能干好，誰干都一樣”的結(jié)果導(dǎo)向主義，政府行政部門并未將內(nèi)設(shè)的仲裁行政機(jī)構(gòu)和具有獨(dú)立法人資格的仲裁辦事機(jī)構(gòu)加以區(qū)分管理，產(chǎn)生的后果便是仲裁辦事機(jī)構(gòu)等參公事業(yè)單位的獨(dú)立性并不能顯現(xiàn)出來，其外在表現(xiàn)和仲裁行政機(jī)構(gòu)并無二致。在結(jié)果導(dǎo)向主義下，部分地區(qū)的仲裁行政機(jī)構(gòu)被撤銷，行政職能劃歸仲裁辦事機(jī)構(gòu)，體制上是默認(rèn)的。由此便產(chǎn)生了實(shí)體化悖論：本來在仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化前，因?yàn)橹俨眯姓C(jī)構(gòu)既代表行政部門又代表仲裁委員會(huì)，行政職能和辦案職能高度重合產(chǎn)生政事不分，影響仲裁權(quán)威性和公正性，于是試圖通過實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)來解決這一問題，但也正因?yàn)閷?shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)讓仲裁行政職能發(fā)生轉(zhuǎn)移，仲裁辦事機(jī)構(gòu)再次成為職能重合體，解決問題的辦法反過來又制造了新問題，一切又回到起點(diǎn)，問題仍然存在，似乎還更為嚴(yán)重。

（二）績效考核下催生的政績需求

政府行政過程就是政府對所屬職能部門，職能部門對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位通過財(cái)政、人事等手段進(jìn)行層層控制，從而使之完成政府職責(zé)任務(wù)的過程。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，“重塑政府”理論主張應(yīng)用企業(yè)家精神去改造政府，其中就包括用績效考核來提高政府行政效率。應(yīng)當(dāng)說，政府績效考核是現(xiàn)代政府治理的重要手段和措施，其考核結(jié)果是被考核單位獲得資源，被考核個(gè)人提升職位的重要依據(jù)。但是政府工作無法完全量化，其考核方式與企業(yè)不同，它不是純粹地以投入多少成本、生產(chǎn)多少產(chǎn)品論業(yè)績，因此，對部門、機(jī)構(gòu)或單位的考核指標(biāo)體系采取定性和定量相結(jié)合并不十分準(zhǔn)確和科學(xué)。為爭取最大的政績，被考核的部門、機(jī)構(gòu)或單位圍繞著考核指揮棒，都愿意去完成顯性的、可量化的工作，比如出臺(tái)多少政策和規(guī)范性文件、投入多少資本、完成多少建設(shè)項(xiàng)目、舉辦多少活動(dòng)，等等。勞動(dòng)人事爭議仲裁工作直接接觸勞資糾紛，其最大的成績就是依法公正及時(shí)地處理爭議案件。但在考核指標(biāo)單一的情形下，要想在勞動(dòng)人事仲裁戰(zhàn)線做出成績，“守土”未必就“有成”，還必須開辟新的政績“增長點(diǎn)”，打造工作亮點(diǎn)得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的首肯，給自己的職位晉升積累資本。像類似于仲裁院這樣的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)威弱化或缺位的情況下正好可以充分利用其人財(cái)物資源，承擔(dān)起行政職能，尋求更多可能性去達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，如此便導(dǎo)致職能錯(cuò)位。

四、改革路徑：仲裁行政職能回歸和機(jī)構(gòu)整合

仲裁辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化產(chǎn)生的問題客觀上為勞動(dòng)人事爭議仲裁體制機(jī)制改進(jìn)指出了方向。實(shí)體化的、有獨(dú)立法人資格的仲裁辦事機(jī)構(gòu)只能專司仲裁辦案職能，將行政職能交于仲裁行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。從長遠(yuǎn)來看，勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)宜獨(dú)立于人力資源和社會(huì)保障部門，設(shè)置成為政府直屬機(jī)構(gòu)。

（一）完善立法，明確勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)性質(zhì)

黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國的重大決定，在全面深化改革過程中，從中央層面更加注重改革合乎法律，做到要改革則法律先行。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》則進(jìn)一步指出了當(dāng)前黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的突出問題。盡管原勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)和人事爭議仲裁委員會(huì)在2008年大部制改革后逐步合并，但并未從法律層面上予以確認(rèn)?！秳趧?dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第十九條和《人事爭議處理規(guī)定》第七條①規(guī)定了勞動(dòng)、人事爭議仲裁委員會(huì)的組建原則，但仲裁委員會(huì)的性質(zhì)是獨(dú)立的政府常設(shè)專門機(jī)構(gòu)還是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并無明文規(guī)定。若是政府常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)該制定“三定”方案規(guī)定其職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，但問題是從仲裁委員會(huì)產(chǎn)生伊始，法律規(guī)章只規(guī)定了職能職責(zé)和下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，并無其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般是指為了完成某項(xiàng)臨時(shí)或特殊性任務(wù)而設(shè)立的跨部門機(jī)構(gòu)，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，下設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由承擔(dān)具體任務(wù)的行政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。按照2007年施行的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第十二條和十九條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，且議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機(jī)構(gòu)解決。從應(yīng)然層面講，勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)按照三方原則組建，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在人力資源和社會(huì)保障行政部門，且實(shí)踐中仲裁委員會(huì)更多的是作為一種監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)存在，因此，其更傾向于屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在實(shí)體化前也確由仲裁行政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)仲裁委員會(huì)的日常工作。但開展實(shí)體化工作以來，實(shí)體化的是仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)而不是仲裁委員會(huì)本身，按照機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法規(guī)規(guī)定，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就不具備實(shí)體化的前提，實(shí)踐中的做法似乎有違法的嫌疑。因此從立法層面需要解決兩個(gè)問題：第一，明確勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、性質(zhì)、職能職責(zé)、相互間的關(guān)系等，減少推諉扯皮、爭權(quán)奪利的現(xiàn)象;第二，統(tǒng)一勞動(dòng)爭議仲裁和人事爭議仲裁適用的程序法和實(shí)體法，加快二者的融合，徹底從法律上打破身份上的鴻溝，從制度上保障勞動(dòng)者人格平等，以實(shí)現(xiàn)良法善治之目的。

（二）仲裁行政職能重新回歸仲裁行政機(jī)構(gòu)

⒈法理和事實(shí)層面：仲裁行政機(jī)構(gòu)存在的必要性?！叭魏谓M織或模式的存在都需要一個(gè)前提，即它發(fā)揮著別的組織無法替代的功能。一旦組織的功能可以由別的功能來承擔(dān)，或者說政治發(fā)展使組織原先承擔(dān)的功能顯得不那么重要了，組織的生命力也就削減了?！盵2]實(shí)體化前，仲裁委員會(huì)、仲裁辦事機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)人事行政部門的職能打包給仲裁行政機(jī)構(gòu)承擔(dān);實(shí)體化后，仲裁行政機(jī)構(gòu)職能弱化甚至被撤銷，這些職能又打包給了仲裁辦事機(jī)構(gòu)，改革的天平從左端一下子滑向右端，給“條條”關(guān)系帶來更多的負(fù)擔(dān)和不確定性。雖然不能否認(rèn)實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)給實(shí)踐帶來的積極作用，但是很難回避其欠缺法理上正當(dāng)性的現(xiàn)實(shí)。就同一項(xiàng)業(yè)務(wù)而言，自上而下的行政指導(dǎo)關(guān)系應(yīng)該是發(fā)散的而不是聚集的。換句話說，可以允許一個(gè)上級(jí)內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)代表行政機(jī)關(guān)對下行使行政指導(dǎo)職能，但不能有兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)或單位代表行政機(jī)關(guān)對下行使行政指導(dǎo)職能。筆者以為，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出上級(jí)機(jī)關(guān)既要允許自下而上的“一對多”，也要允許自下而上的“多對一”，其機(jī)構(gòu)設(shè)置原意也是要求上級(jí)機(jī)關(guān)要給下級(jí)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置更大的自主權(quán)，這里的“一對多”指的是可以設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)上級(jí)“條條”的若干職能，如設(shè)置勞動(dòng)監(jiān)察仲裁法制科，來承接上級(jí)機(jī)關(guān)勞動(dòng)保障監(jiān)察處、仲裁處、法規(guī)處三個(gè)不同的業(yè)務(wù)處室職能。如果僅僅因?yàn)橐豁?xiàng)職能設(shè)置的機(jī)構(gòu)，如仲裁科，則不能向上同時(shí)對應(yīng)兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)如仲裁處和仲裁院。這與《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)化協(xié)同高效原則是一致的，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。因此，為確保縱向的行政指導(dǎo)關(guān)系合法化和正?；?，厘清紊亂的“條條”關(guān)系，仲裁行政機(jī)構(gòu)不但不可貿(mào)然撤銷，已經(jīng)撤銷的仲裁行政機(jī)構(gòu)還有必要重新恢復(fù)設(shè)立，而仲裁辦事機(jī)構(gòu)則應(yīng)退出行政指導(dǎo)領(lǐng)域。

⒉機(jī)構(gòu)改革層面：參公事業(yè)單位的改革方向決定仲裁行政職能回歸?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問題依然存在。全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位?！耙?yàn)槟撤N社會(huì)需要，國家才會(huì)設(shè)立一定的公共組織，這種社會(huì)需要就是該公共組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)?！盵3]一般而言，除法律法規(guī)直接授權(quán)外，參公事業(yè)單位承擔(dān)的是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦職能，通過管辦分離，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。實(shí)踐中，大量存在的參公事業(yè)單位給行政管理的一元性帶來了挑戰(zhàn)。為此，2011年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出：“在今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位的改革基本完成。”為貫徹落實(shí)該意見，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的配套文件，其中《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》對行政職能作了列舉：承擔(dān)行政職能是指事業(yè)單位承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等行政職權(quán)。改革的要求是，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。勞動(dòng)人事爭議仲裁的行政職能包括行政決策、行政監(jiān)督等，理應(yīng)由仲裁行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)?；谥俨脵?quán)的準(zhǔn)司法特性，按照事業(yè)單位分類改革的要求，仲裁辦事機(jī)構(gòu)不宜同時(shí)撤銷，應(yīng)繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列并劃入公益一類事業(yè)單位，其職能應(yīng)回歸辦案。

⒊操作層面：仲裁行政機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置路徑。黨的十九大報(bào)告指出，要科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，明確職責(zé)。在地方層面，仲裁行政機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置的總原則是因地制宜，不搞一刀切，不搞上下一般粗，要科學(xué)配置權(quán)力，形成規(guī)范、高效、有序的仲裁組織體系。首先，基于我國行政區(qū)劃的特性，在縱向行政系統(tǒng)上，省級(jí)和地市一級(jí)應(yīng)當(dāng)設(shè)立代表同級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門的仲裁處、科，履行本轄區(qū)勞動(dòng)人事爭議調(diào)解仲裁工作的行政職能;縣級(jí)的仲裁行政機(jī)構(gòu)由于處于最基層，其對仲裁的行政指導(dǎo)職能有限，應(yīng)著力增強(qiáng)其對企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層勞動(dòng)爭議調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能。在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，縣級(jí)仲裁行政機(jī)構(gòu)可以和同級(jí)人力資源社會(huì)保障部門其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，或與縣級(jí)仲裁院合署辦公，仲裁院專司仲裁辦案，仲裁科（股）更多地負(fù)責(zé)行政指導(dǎo)。其次，關(guān)于縱向仲裁委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題，雖然《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》明確規(guī)定勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，但實(shí)踐中，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、盟、州）、縣（區(qū)、縣級(jí)市、旗）三級(jí)基本建立了勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)。筆者以為，省級(jí)勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)及辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)予以設(shè)立，但工作重點(diǎn)不在指導(dǎo)工作，而是具體承辦其管轄范圍內(nèi)的爭議案件。在地市級(jí)，應(yīng)按照節(jié)省行政資源、統(tǒng)一仲裁標(biāo)準(zhǔn)、方便辦事群眾的原則視情況分類設(shè)置仲裁委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)。具體而言，基于城市公共管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，地市一級(jí)成立的仲裁委員會(huì)，只管轄中心城區(qū)的案件;地市所轄的縣和距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的郊區(qū)，也相應(yīng)成立仲裁委員會(huì)，按照地域管轄的原則受理爭議案件。應(yīng)該指出的是地市級(jí)的仲裁委員會(huì)和區(qū)縣級(jí)的仲裁委員會(huì)二者互相平行，均接受地市級(jí)人力資源和社會(huì)保障行政部門的行政指導(dǎo)。此外，各地仲裁機(jī)構(gòu)還可下設(shè)若干分支機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)，就近就地化解勞動(dòng)人事爭議糾紛，以解決案件分布不均、處理力量不平衡的問題。

（三）設(shè)置獨(dú)立于行政部門的仲裁委員會(huì)

既然勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)作為一種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不能滿足需求，需要靠實(shí)體化仲裁辦事機(jī)構(gòu)來解決實(shí)踐難題，而將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化又有違法的風(fēng)險(xiǎn)，擺在我們面前的問題是，修改法律以適應(yīng)改革還是改革來適應(yīng)法律？從當(dāng)前來看，實(shí)體化仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是解決問題的最佳選擇，但“從仲裁實(shí)踐看，辦事機(jī)構(gòu)的實(shí)體（化）不能取代仲裁委的實(shí)體化。將勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)還原成為實(shí)實(shí)在在的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有助于徹底改變目前‘三方機(jī)制形同虛設(shè)，勞動(dòng)行政部門一家獨(dú)撐的狀況”。[4]我國作為社會(huì)主義國家，勞動(dòng)者和用人單位的矛盾并非不可調(diào)和，歸根結(jié)底是人民內(nèi)部矛盾，二者統(tǒng)一于當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾中。因此，在處理勞動(dòng)人事爭議過程中，政府不能包打天下，還必須充分發(fā)揮好三方機(jī)制特別是勞資雙方協(xié)商解決爭議的作用。政府在三方機(jī)制中應(yīng)扮演好勞工政策的制定者、集體談判的促進(jìn)者、勞動(dòng)爭議的調(diào)停者角色?！爱?dāng)前我國勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)法律有待完善、勞資雙方主體代表性需要進(jìn)一步增強(qiáng)、三方協(xié)商機(jī)制還缺乏社會(huì)權(quán)威影響力，為此必須加強(qiáng)法制化建設(shè)、增強(qiáng)工會(huì)和雇主組織的代表性、增強(qiáng)三方協(xié)調(diào)機(jī)制的權(quán)威性和三方協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)商的實(shí)效性”。[5]

為做實(shí)三方機(jī)制，需要獨(dú)立于政府人力資源和社會(huì)保障行政部門設(shè)置實(shí)體化的仲裁委員會(huì)。實(shí)體化指的是將抽象的、虛擬的事物轉(zhuǎn)變?yōu)槟芷鹱饔玫膶?shí)體的過程。實(shí)體化勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)的本質(zhì)特征即是三方代表切實(shí)發(fā)揮作用，仲裁委員會(huì)的功能得以凸顯。實(shí)踐中有兩種探索：一種是在當(dāng)前既定格局下，作為勞動(dòng)者代表的工會(huì)和作為用人單位代表的工商聯(lián)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、組織人事部門各派代表常駐仲裁委員會(huì)，成為專職仲裁員開展仲裁工作。這種做法的好處在于只動(dòng)人員不動(dòng)機(jī)構(gòu)，操作較為簡便，但無法保證仲裁不受政府行政部門的干預(yù);另一種是設(shè)置獨(dú)立于人力資源和社會(huì)保障行政部門的實(shí)體化勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)，作為政府直屬的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。這種做法的好處在于可以提高仲裁委員會(huì)的地位和權(quán)威性，解決實(shí)踐中協(xié)調(diào)能力弱的問題，難點(diǎn)在于涉及機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整，勢必會(huì)觸發(fā)舊的利益格局，改革的阻力不小。但從長遠(yuǎn)來看，為徹底解決當(dāng)前勞動(dòng)人事爭議處理體制的問題，采取第二種辦法較為可行。改革就是動(dòng)手術(shù)，必須破除利益固化的藩籬和體制慣性，不能僅靠政府部門的“自覺”行為，必須有法律的倒逼推動(dòng)，才能將改革繼續(xù)下去。政府決定成立的勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)不能也不應(yīng)成為掛靠在人力資源和社會(huì)保障行政部門的虛置機(jī)構(gòu)。實(shí)體化的仲裁委員會(huì)獲得獨(dú)立的法人身份，下設(shè)若干仲裁審理業(yè)務(wù)庭;三方代表必須駐會(huì)審案。經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障或者三方共同劃撥;辦案人員的工作績效由仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)考核，考核結(jié)果抄送同級(jí)組織人事部門、工會(huì)、工商聯(lián)和企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)，作為派駐人員職務(wù)晉升、提高工資福利待遇的依據(jù)，以此促使三方機(jī)制得以有效落地。

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（責(zé)任編輯：張? 艷）