□李 政

職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)的質(zhì)量關(guān)乎技術(shù)技能人才培養(yǎng)的質(zhì)量。近年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育師資隊(duì)伍在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、來(lái)源、生涯發(fā)展等方面出現(xiàn)了一些新的變化。為什么會(huì)出現(xiàn)這些變化？ 這些變化有何特征？ 它們對(duì)我國(guó)職業(yè)教育師資建設(shè)的未來(lái)有何啟示？ 2019年頒布的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中關(guān)于師資建設(shè)的內(nèi)容與先前的政策有何繼承性與創(chuàng)新性？ 對(duì)這些問(wèn)題的探究，有助于我們厘清職業(yè)教育師資建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)及演進(jìn)邏輯，把握職業(yè)教育師資建設(shè)的時(shí)代特征與未來(lái)走向。

一、文獻(xiàn)回顧與研究問(wèn)題

從已有研究成果來(lái)看，教師政策的相關(guān)研究主要集中在師資隊(duì)伍建設(shè)層面，關(guān)注師資隊(duì)伍的培養(yǎng)培訓(xùn)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、資格認(rèn)定等內(nèi)容，且研究范圍偏向于中職師資隊(duì)伍建設(shè)。這些研究認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)建立起包括綜合性政策、資格與聘任政策、培養(yǎng)培訓(xùn)政策和薪酬與獎(jiǎng)勵(lì)政策在內(nèi)的職業(yè)教育教師政策體系[1]。中職師資培養(yǎng)的總體目標(biāo)從寬泛到聚焦，規(guī)模、素質(zhì)、培訓(xùn)體系的關(guān)注點(diǎn)經(jīng)歷了由量到質(zhì)的演變歷程[2]，呈現(xiàn)出注重現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決、知識(shí)本位到能力本位的轉(zhuǎn)變等特點(diǎn)[3]。中職師資隊(duì)伍建設(shè)也擁有了以獨(dú)立設(shè)置的職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院和普通高校的職業(yè)技術(shù)學(xué)院為主體的開放的職教師資培養(yǎng)體系，以及國(guó)家、省、市、校四級(jí)培訓(xùn)體系[4]，所有的政策主要是圍繞生師比偏高、專業(yè)課實(shí)踐課教師比例過(guò)低、雙師型教師缺乏、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題而制定[5]。除此之外，一些學(xué)者還基于對(duì)政策內(nèi)容的分析，將我國(guó)職教師資培養(yǎng)培訓(xùn)的發(fā)展歷程進(jìn)行階段劃分，如“職教師資培養(yǎng)的獨(dú)立階段、大發(fā)展階段、多元階段”[6]。這些研究勾勒出我國(guó)職業(yè)教育教師政策，尤其是教師培養(yǎng)與培訓(xùn)政策發(fā)展的主線，產(chǎn)生了一些對(duì)政策文本有價(jià)值的解讀成果。但是這些成果很少關(guān)注教師政策中的師資認(rèn)定、職務(wù)職稱評(píng)聘、師資隊(duì)伍管理等內(nèi)容，且參考的政策文本沒(méi)有涵蓋2013年以后我國(guó)出臺(tái)的職教師資政策。此外在研究方法上以文本解讀和內(nèi)容分析的方式為主，對(duì)政策文本的解析帶有較強(qiáng)的主觀色彩，一定程度上遮蔽了政策作為文本的客觀性。

基于上述分析，本研究將在研究?jī)?nèi)容與方法論上進(jìn)行拓展與創(chuàng)新。在研究?jī)?nèi)容上，本研究將關(guān)注以下三個(gè)問(wèn)題：（1）24年來(lái)我國(guó)職教師資建設(shè)的政策主要涉及哪些領(lǐng)域；（2）這些政策領(lǐng)域在數(shù)量、內(nèi)容與工具特性上有何特征；（3）政策的變化反映了我國(guó)職業(yè)教育師資建設(shè)的哪些成果與不足？今后職業(yè)教育師資建設(shè)的政策發(fā)展方向與趨勢(shì)如何？在研究方法上，本研究將在政策文本分析和中文文本挖掘理論的指導(dǎo)下，從量化與質(zhì)性兩個(gè)角度入手，系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)國(guó)家層面24年（1995-2018年）職業(yè)教育教師政策進(jìn)行文本屬性計(jì)量和話語(yǔ)分析，以期揭示這二十多年來(lái)我國(guó)職教教師政策的發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）政策文本采集

本研究以“職業(yè)教育”“教師”“師資”等關(guān)鍵詞在國(guó)務(wù)院、教育部、人社部等官方網(wǎng)站上搜索相關(guān)政策文本，剔除無(wú)關(guān)信息，共計(jì)144 份。這些政策文本均為公開的數(shù)據(jù)資料，且發(fā)文時(shí)間限定在1995-2018年。之所以選擇1995年，是因?yàn)檫@一年教育部發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)示范性職業(yè)大學(xué)工作的通知》，首次提到了職業(yè)教育“雙師型教師”一詞，具有較明顯的時(shí)代特征。這些政策文本中部分直接與職業(yè)教育的教師相關(guān)，部分與包括職業(yè)教育教師在內(nèi)的全體教師相關(guān)，部分與職業(yè)教育事業(yè)相關(guān)。

（二）研究方法

本研究采用定量研究與質(zhì)性研究相結(jié)合的混合研究方法進(jìn)行。在質(zhì)性研究方面，本研究將采用Maxwell[7]（2013）的三級(jí)編碼規(guī)則對(duì)所有政策文本進(jìn)行編碼。編碼的目的是探索這些政策文本涉及到哪些政策領(lǐng)域，以回答本研究提出的第一個(gè)問(wèn)題。開放式編碼（一級(jí)編碼）階段主要是提取和凝練政策文本中涉及到職業(yè)教育教師的政策文本及其含義，軸心編碼（二級(jí)編碼）階段將對(duì)開放式編碼的結(jié)果進(jìn)行整合，尋找次級(jí)政策領(lǐng)域；選擇編碼（三級(jí)編碼）階段將對(duì)二級(jí)編碼的結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步整合，形成最終的政策領(lǐng)域。編碼使用NVIVO11.0 軟件進(jìn)行，鑒于我國(guó)政策文本的行文風(fēng)格，編碼將以“句子”為單元進(jìn)行分割。

在定量研究方面，本研究將對(duì)所收集到的政策文本進(jìn)行基本統(tǒng)計(jì)分析（如年度數(shù)量、各類型政策的數(shù)量、不同政策領(lǐng)域的數(shù)量變化情況）。同時(shí)本研究將使用UCINET 6（社會(huì)網(wǎng)分析軟件）對(duì)政策發(fā)布主體間的關(guān)系進(jìn)行定量分析，以明晰職業(yè)教育教師政策發(fā)布的主體特征。此外，本研究還將基于質(zhì)性研究的結(jié)果，使用ROSTCM 6（內(nèi)容挖掘系統(tǒng)軟件）對(duì)開放式編碼進(jìn)行分詞和詞頻分析，并使用TFIDF（term frequency-inverse document frequency）計(jì)算方法探索政策主題變遷的細(xì)節(jié)與趨勢(shì)。這些都將為解決第二和第三個(gè)問(wèn)題提供支撐。

三、研究結(jié)果

（一）政策數(shù)量特征

圖1顯示了1995-2018年我國(guó)職業(yè)教育教師政策數(shù)量的變化情況。從這個(gè)變化圖中我們可以看出，職業(yè)教育教師政策的數(shù)量具有一定程度的周期性。由于公共政策本身具有層次性[8]，所以具體政策的制定一定會(huì)受到基本政策的引導(dǎo)，基本政策的出臺(tái)也必將會(huì)影響具體政策的內(nèi)容與數(shù)量。第一個(gè)政策數(shù)量高峰出現(xiàn)在2000年。1999年中共中央國(guó)務(wù)院頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》是這一階段各類具體政策的上級(jí)基本政策。第二個(gè)政策數(shù)量高峰出現(xiàn)在2004-2007年。這一階段中2004年頒布的《教育部等七部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見》和2005年頒布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》 是兩份指標(biāo)性的政策。第三個(gè)高峰出現(xiàn)在2011年。這一階段國(guó)務(wù)院頒布了兩份重要的發(fā)展規(guī)劃，分別為2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和2011年的《高技能人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2010-2020年）》。第四個(gè)高峰期出現(xiàn)在2017年。2014年6月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》是這一波政策數(shù)量高峰形成的重要推手。實(shí)際上，這幾份文件也正是我國(guó)教育事業(yè)與職業(yè)教育事業(yè)在21世紀(jì)第一個(gè)十年與第二個(gè)十年的指導(dǎo)方針。從各年政策數(shù)量的線性趨勢(shì)線來(lái)看，24年來(lái)關(guān)于職業(yè)教育教師政策的數(shù)量是持續(xù)上升的。

圖1 1995-2018年我國(guó)職業(yè)教育教師政策數(shù)量變化圖

在這144 份文檔中，專門涉及中等職業(yè)學(xué)校教師的政策有66 份，專門涉及高等職業(yè)院校教師的政策有52 份，兩者均有涉及的為26 份。此外，所有政策中“通知”的數(shù)量最多，為77 份；“意見”的數(shù)量其次，為40 份。之后按照數(shù)量大小排序分別為辦法（9 份）、計(jì)劃（4 份）、決定（4 份）、通報(bào)（2 份）、綱要（2 份）、講話（2 份）、函（1 份）、規(guī)劃（1 份）、條例（1份）和法律（1 份）。

（二）政策主體及關(guān)系

職業(yè)教育教師政策制定的主體較為多元，包括全國(guó)人大、中共中央、國(guó)務(wù)院、教育部、發(fā)改委、財(cái)政部、人社部、農(nóng)業(yè)部、工信部等18 個(gè)部門。部分政策由這些部門單獨(dú)發(fā)文，部分政策則由這些部門聯(lián)合發(fā)文。教育部（國(guó)家教委）是職業(yè)教育教師政策發(fā)文量最大的部門，共參與發(fā)布的政策數(shù)量為118 份，其中單獨(dú)發(fā)文93 份；其次分別為財(cái)政部（23 份）、國(guó)務(wù)院（含扶貧辦、國(guó)資委）（14 份）、人社部（10 份）、發(fā)改委（7 份）、中共中央（含中組部、中宣部、中央

編辦）（5 份）、工信部（3 份），其他部門均為1 份。

圖2 職業(yè)教育教師政策發(fā)文主體間的協(xié)作情況

為探索各部門間圍繞職業(yè)教育教師政策制定間形成的協(xié)作關(guān)系，本研究將部門間的合作情況制成表格。表格中行列均為各政策主體，兩個(gè)主體在某項(xiàng)政策文本中合署一次記1 分，最終形成一個(gè)對(duì)稱矩陣，并將該矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)CINET 6，節(jié)點(diǎn)中心性（Node Centrality Measures）測(cè)量維度選擇“聯(lián)系程度（degree）”，最終形成如圖2的發(fā)文主體協(xié)作圖。該圖展示了各部門之間圍繞職教教師政策所形成的協(xié)作情況，中心點(diǎn)越大表示與該部門合作的部門越多?？梢钥闯?，教育部是這一協(xié)作體的核心，絕大部分職教教師政策的出臺(tái)都需要教育部的參與。財(cái)政部、發(fā)改委與人社部次之。有13 個(gè)部門至少與另外兩個(gè)部門間形成協(xié)作關(guān)系。

（三）政策涉及的領(lǐng)域

通過(guò)對(duì)144 份政策文本中涉及“職業(yè)教育教師”的文字進(jìn)行逐句編碼，形成了444 個(gè)一級(jí)編碼、17個(gè)二級(jí)編碼（次級(jí)政策領(lǐng)域）與6 個(gè)三級(jí)編碼（政策領(lǐng)域）。從編碼結(jié)果中可以看出，24年來(lái)我國(guó)職業(yè)教育教師政策主要集中在五個(gè)領(lǐng)域：

1.教師評(píng)聘政策。教師評(píng)聘政策是關(guān)于教師評(píng)價(jià)、考核與聘任方面的政策。包括“教師考核評(píng)價(jià)政策”“教師職務(wù)職稱聘任政策”“教師上崗聘任與編制安排政策”“教師待遇政策”以及“教師激勵(lì)政策”。如果以一級(jí)編碼個(gè)數(shù)代表政策數(shù)量的話，那么教師評(píng)聘政策占所有政策數(shù)量的18.1%。

2.教師培養(yǎng)政策。教師培養(yǎng)政策是關(guān)于職業(yè)教育師資隊(duì)伍培養(yǎng)的政策，專注于師資上崗前的儲(chǔ)備隊(duì)伍的培養(yǎng)。它包括“師資培養(yǎng)政策”與“職教師范生培養(yǎng)政策”。教師培養(yǎng)政策占所有政策數(shù)量的4.52%，是占比最小的政策領(lǐng)域。

3.教師發(fā)展政策。教師發(fā)展政策是關(guān)于教師在職專業(yè)發(fā)展的政策，包括“教師在職培訓(xùn)政策”與“骨干及優(yōu)秀教師隊(duì)伍建設(shè)政策”，占所有政策數(shù)量的37.62%，是占比最大的政策領(lǐng)域。

4.教師資格政策。教師資格政策是關(guān)于教師從業(yè)能力與從業(yè)資格的政策。包括“教師道德與思想政治素質(zhì)政策”“教師信息化政策”與“教師從業(yè)能力與資格政策”。這些政策占所有政策數(shù)量的6.90%。

5.教師管理政策。教師管理政策是關(guān)于教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、布局與事務(wù)管理的政策。包括“支農(nóng)（農(nóng)村）支西（西部）支?。ū∪醯貐^(qū)）政策”“教師事務(wù)管理政策”“教師隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策”“雙師型教師政策”“專兼職教師政策”。這些政策占所有政策數(shù)量的32.86%。

（四）政策領(lǐng)域的數(shù)量特征

五大政策領(lǐng)域在不同階段有著不同的數(shù)量特征。由于單個(gè)年份的政策數(shù)量難以清晰展現(xiàn)各政策領(lǐng)域數(shù)量變化的態(tài)勢(shì)，這里便按照上文提到的四個(gè)政策數(shù)量峰值年份，按照每五年的規(guī)則將這24年劃分為四個(gè)階段，每個(gè)階段包括一個(gè)政策數(shù)量峰值的年份。由于1995-1998年所搜集到的職教師資政策文本數(shù)量偏少，無(wú)法形成量化層面的分析價(jià)值，故不在數(shù)量特征分析的范圍內(nèi)。數(shù)量特征分析的載體是由政策文本中分析出的一級(jí)編碼。

表1顯示了五大職業(yè)教育教師政策領(lǐng)域在四大階段中的數(shù)量情況?？梢钥闯?，教師發(fā)展政策與教師管理政策在各階段均占據(jù)了各個(gè)階段教師政策的兩大主體。

表1 各職業(yè)教育教師政策領(lǐng)域在四大階段中的數(shù)量情況

如果從二級(jí)編碼（次級(jí)政策領(lǐng)域）的層次來(lái)看，“教師在職培訓(xùn)”占據(jù)了32%的比例，排名第一；其次是“專兼職教師”，占據(jù)10%的比例（見表2）。如果從時(shí)間的維度考慮二級(jí)編碼的數(shù)量變化情況，那么大部分二級(jí)編碼的數(shù)量在四個(gè)時(shí)間段中各有起伏，唯有“教師上崗聘任與編制安排”的數(shù)量逐年上升。這表明教師招聘與編制問(wèn)題正成為社會(huì)越來(lái)越關(guān)注的問(wèn)題。

（五）政策主題變化

政策主題變化研究關(guān)注的是隨著時(shí)間的變化，職業(yè)教育教師政策在內(nèi)容、主題、側(cè)重點(diǎn)上有何變化。政策領(lǐng)域只反映了政策變化的基本面，若要深入探究這些變化的內(nèi)容及特點(diǎn)，就必須要考察政策主題的變化情況，從中我們可以管窺不同時(shí)期政策制定者的關(guān)注點(diǎn)以及社會(huì)上存在的制度需求點(diǎn)。

考察政策主題變化需要依靠政策文本中的“關(guān)鍵詞”。詞頻是尋找“關(guān)鍵詞”的一個(gè)重要維度，但并不是唯一維度。如果僅僅考察詞頻，那么就會(huì)忽視一些具有典型時(shí)代特征的，和與其他政策文本相區(qū)別的關(guān)鍵詞。而這些詞往往能凸顯出某一個(gè)時(shí)間段內(nèi)政策供給與需求的特點(diǎn)。所以這里引入TF-IDF（term frequency-inverse document frequency）計(jì)算方法。

TF-IDF（Term Frequency-Inverse Document Frequency）是資訊檢索與資訊探勘領(lǐng)域中一種比較常用的詞語(yǔ)權(quán)重計(jì)算方法，該方法計(jì)算某一詞語(yǔ)在多個(gè)不同主題文檔集中的IDF 值和同一文檔中詞語(yǔ)出現(xiàn)的TF 值[9]。TF-IDF 計(jì)算公式為TF-IDF=TF*IDF，其中TF是分詞出現(xiàn)的頻率，計(jì)算方法為

表2 二級(jí)編碼數(shù)量占比

這里使用ROSTCM 6 （內(nèi)容挖掘系統(tǒng)軟件）對(duì)444 個(gè)開放式編碼進(jìn)行分詞和詞頻分析，并計(jì)算出TF 和IDF 值，最終得到每個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻數(shù)與TF-IDF 值。本研究將那些詞頻數(shù)與TF-IDF 值均位于前20%的關(guān)鍵詞提取出來(lái)，形成了各時(shí)間段內(nèi)的政策關(guān)鍵詞。四個(gè)時(shí)間段內(nèi)政策關(guān)鍵詞呈現(xiàn)出如下變化特征：

1.“企業(yè)”一詞自2003年后開始成為主要詞頻。這說(shuō)明在師資建設(shè)的過(guò)程中，企業(yè)越來(lái)越成為重要的一元。而企業(yè)的作用主要在于為教師提供實(shí)踐場(chǎng)所，以及將企業(yè)優(yōu)秀員工引入學(xué)校建設(shè)兼職教師隊(duì)伍。

2．“項(xiàng)目”“國(guó)家級(jí)”二詞逐年增加。這表明政府的供給性政策數(shù)量①逐年上升，且職教師資政策的主體層級(jí)逐漸上升，國(guó)家成為政策供給的重要源頭。

3．2003年以后“提高”“提升”“素質(zhì)”“骨干”等詞的關(guān)鍵性開始上升。這表明師資建設(shè)開始注重隊(duì)伍內(nèi)部的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)性變革，政策希望以“骨干建設(shè)”“素質(zhì)提升” 等形式提升教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，發(fā)揮優(yōu)秀教師的引領(lǐng)作用。

4．“培訓(xùn)”“雙師型”“專兼職” 一直是主流關(guān)鍵詞，表明雙師型教師與專兼職教師建設(shè)一直貫穿我國(guó)職教師資政策的始終。實(shí)際上，雙師型教師涉及教師個(gè)體的能力結(jié)構(gòu)，專兼職教師涉及職教師隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的交叉搭建了我國(guó)職教師資隊(duì)伍建設(shè)的基本框架。

5．“中職”一詞位列政策供給對(duì)象中的首位，表明中等職業(yè)學(xué)校是職教師資政策供給的主要對(duì)象。

6．在2013年到2018年間，政策文本中涌入了兩個(gè)新詞：“標(biāo)準(zhǔn)”“信息化”。“標(biāo)準(zhǔn)”標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)開始走向標(biāo)準(zhǔn)化階段，“信息化”一詞則意味著職業(yè)教育師資隊(duì)伍在能力結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，教師信息化越來(lái)越成為師資隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵性內(nèi)容。

7．2008年以后“實(shí)踐”成為熱詞。這表明我國(guó)職教師資隊(duì)伍建設(shè)的政策逐漸開始偏向于教師的“實(shí)踐能力”，包括工作場(chǎng)所的實(shí)踐能力與教育教學(xué)的實(shí)踐能力。

8．2013-2018年“探索”成為熱詞，表明國(guó)家逐漸開始鼓勵(lì)各地圍繞問(wèn)題和議題進(jìn)行政策創(chuàng)新，象征著上級(jí)政府的“權(quán)力下放”趨勢(shì)。

9．“學(xué)歷”“學(xué)位”自2007年以后退出主要關(guān)鍵詞列表，表明2007年以后我國(guó)職教師資隊(duì)伍在學(xué)歷學(xué)位結(jié)構(gòu)上逐漸穩(wěn)定。這既與前8年實(shí)施的中職教師在職攻讀碩士學(xué)位的政策有關(guān)，也與我國(guó)21世紀(jì)初期本?？粕c研究生擴(kuò)招導(dǎo)致的畢業(yè)生數(shù)量激增有關(guān)。

10．2012年以后“基地” 一詞的關(guān)鍵性逐漸下降，側(cè)面說(shuō)明我國(guó)職業(yè)教育師資建設(shè)的硬體環(huán)境逐漸完成，開始走向軟件環(huán)境的建設(shè)。

（六）政策工具數(shù)量

政策工具是政府賴以解決社會(huì)問(wèn)題的手段[10]。本研究根據(jù)霍萊特和拉梅什、施耐德和英格拉姆等學(xué)者對(duì)政策工具的劃分方法，將政策工具劃分為權(quán)威工具、能力工具、象征工具、激勵(lì)工具、學(xué)習(xí)工具與自愿工具。依據(jù)上述分類，我國(guó)職教教師政策工具主要以權(quán)威工具和能力工具為主，占據(jù)了總體政策工具數(shù)量的近75%，激勵(lì)工具與象征工具其次，但也只占據(jù)近20%，學(xué)習(xí)工具與自愿工具最少，只占5%。

將這些政策工具按照年度進(jìn)行分類，可以得出我國(guó)職教師資各類政策工具在各時(shí)間段的數(shù)量，如圖3所示?？梢钥闯觯瑱?quán)威政策與能力建設(shè)政策的數(shù)量在2004-2008年達(dá)到頂峰，然后逐年下降。激勵(lì)政策數(shù)量有上升趨勢(shì)，象征政策數(shù)量維持每5年5-8 個(gè)的水平，學(xué)習(xí)政策與自愿性政策的數(shù)量太少，不具備分析價(jià)值。

圖3 我國(guó)職教師資各類政策工具在各時(shí)間段的數(shù)量

四、我國(guó)職業(yè)教育教師政策的演進(jìn)邏輯與發(fā)展趨勢(shì)

上述對(duì)我國(guó)職教教師政策文本的質(zhì)性與量化分析，顯示出我國(guó)職業(yè)教育教師政策的一些基本演進(jìn)邏輯。這些演進(jìn)邏輯能描繪出我國(guó)職業(yè)教育師資隊(duì)伍培養(yǎng)、建設(shè)與管理的發(fā)展脈絡(luò)和時(shí)代特征，為未來(lái)職教教師政策在內(nèi)容、形式上的設(shè)計(jì)提供一定的參照。

（一）以基礎(chǔ)能力建設(shè)為導(dǎo)向的政策工具類型與政策內(nèi)容

20 多年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育師資隊(duì)伍主要以基礎(chǔ)能力建設(shè)為主?；A(chǔ)能力建設(shè)的目的是通過(guò)政府對(duì)資源的統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育師資隊(duì)伍在培養(yǎng)、培訓(xùn)和管理事業(yè)的基本格局的形成。以基礎(chǔ)能力建設(shè)為主，也就意味著我國(guó)職業(yè)教育師資隊(duì)伍仍然還存在很多基礎(chǔ)性的問(wèn)題，尤其是師資短缺。目前我國(guó)很多地區(qū)中等職業(yè)學(xué)校生師比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)定的20∶1 的標(biāo)準(zhǔn)[11]。這也就決定了這20 多年里，政策工具的類型也主要以權(quán)威工具和能力工具為主。政府的功能是實(shí)施大量的政策供給。通過(guò)權(quán)威式的政策，政府可以有效規(guī)制職教師資隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的違反師德、優(yōu)質(zhì)資源分配不均等現(xiàn)象，通過(guò)能力建設(shè)政策，政府可以通過(guò)資金、人力等的直接投入，在較短的時(shí)間內(nèi)完成職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)的基本任務(wù)，形成支撐職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)力量。這種基礎(chǔ)能力建設(shè)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是師資隊(duì)伍培養(yǎng)與培訓(xùn)硬件的建設(shè)，如全國(guó)中職與高職師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地的建立，以及各類職教教師企業(yè)實(shí)踐基地的建設(shè)等。二是師資隊(duì)伍培養(yǎng)與培訓(xùn)“軟件”的建設(shè)，如中等職業(yè)學(xué)校教師素質(zhì)提高計(jì)劃、中等職業(yè)學(xué)校教師在職攻讀碩士學(xué)位政策等。未來(lái)我國(guó)職教教師的基礎(chǔ)能力建設(shè)將更偏重于“軟件”層面的建設(shè)，尤其是職教教師專業(yè)化能力建設(shè)。政策類型也將在維持“權(quán)威型政策”與“能力建設(shè)型政策”主導(dǎo)比例的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加“激勵(lì)型政策”與“象征型政策”。因?yàn)檫@兩種政策能夠給予地方政府和學(xué)校更多的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行空間，且政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行動(dòng)力更源于地方層面的內(nèi)在需求，這些自然能夠提升政策設(shè)計(jì)的匹配性與執(zhí)行的積極性。

（二）以“專兼職”“雙師型”為內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的師資建設(shè)政策框架

對(duì)雙師型與專兼職教師隊(duì)伍建設(shè)的需求，源于我國(guó)上個(gè)世紀(jì)末的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革開放以前的校企合作以“廠辦學(xué)?！钡男问酱嬖冢瑢W(xué)生畢業(yè)會(huì)被國(guó)家分配到相關(guān)工作崗位之上，并在老師傅的帶領(lǐng)下不斷往上發(fā)展。改革開放以后，隨著國(guó)有大中型企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，諸多“廠辦技?！遍_始逐步剝離出企業(yè)，企業(yè)回歸其基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能。這也導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題，那就是技校學(xué)生逐漸失去了原有技能形成的土壤與機(jī)制，即原有的校企天然“聯(lián)合體”所形成的技能培養(yǎng)與職業(yè)生涯發(fā)展合二為一的機(jī)制崩解了。這種學(xué)校與企業(yè)的二元分離帶來(lái)了對(duì)學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)的新需求，概括而言即為“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)與“專兼職”教師隊(duì)伍建設(shè)。雙師型教師涉及教師個(gè)體的能力結(jié)構(gòu)，專兼職教師涉及教師隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的交叉搭建了我國(guó)職教師資隊(duì)伍建設(shè)的基本框架。所以，如果仔細(xì)審視20 余年來(lái)我國(guó)職教教師政策的文本，那么“雙師型”與“專兼職”教師一定是不變的主題。未來(lái)兩個(gè)主題在政策文本中出現(xiàn)的頻率仍將維持，但必將圍繞這兩大主題出臺(tái)一系列的具體政策以解決師資建設(shè)所存在的低標(biāo)準(zhǔn)、低可行性、缺乏激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制等新老問(wèn)題。這一點(diǎn)體現(xiàn)在2019年頒布的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中的相關(guān)規(guī)定，如“職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校相關(guān)專業(yè)教師原則上從具有3年以上企業(yè)工作經(jīng)歷并具有高職以上學(xué)歷的人員中公開招聘，特殊高技能人才（含具有高級(jí)工以上職業(yè)資格人員）可適當(dāng)放寬學(xué)歷要求，2020年起基本不再?gòu)膽?yīng)屆畢業(yè)生中招聘”。

（三）師資隊(duì)伍建設(shè)逐漸由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)為資質(zhì)強(qiáng)化

除了結(jié)構(gòu)上的調(diào)整、數(shù)量上的擴(kuò)充等基礎(chǔ)能力的建設(shè)議題外，近十年的師資建設(shè)還更加注重質(zhì)量的提升。也就是說(shuō)，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)生師比不斷下降的基礎(chǔ)上，政策重點(diǎn)開始偏向于職教教師的從業(yè)能力建設(shè)與生涯發(fā)展。政策供給包括優(yōu)秀骨干教師隊(duì)伍在職培訓(xùn)與出國(guó)進(jìn)修、職校教師能力標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、職校教師信息化能力培養(yǎng)、職校教師實(shí)踐能力提升等。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，注重師資隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)源于中職畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量的下滑。如果從大環(huán)境的角度出發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也帶來(lái)了對(duì)具有復(fù)雜職業(yè)能力的一線工人的新需求。此外，技術(shù)進(jìn)步與工具革新同樣也帶來(lái)了對(duì)教師隊(duì)伍生涯發(fā)展的需求。但我國(guó)很多中職學(xué)校的教師是普通高中薄弱校教師轉(zhuǎn)崗而來(lái)，或者來(lái)源于本科畢業(yè)生與研究生，中等職業(yè)教育需要的既有技術(shù)又有能力的教師普遍缺乏[12]?；谶@一問(wèn)題，職教教師政策的偏移或轉(zhuǎn)向則不僅合理且十分必要，而且也將是未來(lái)五到十年我國(guó)職教教師政策的主軸。

（四）開始注重新形勢(shì)下的制度匹配與賦權(quán)管理

伴隨著師資隊(duì)伍建設(shè)由量轉(zhuǎn)質(zhì)的基本發(fā)展趨勢(shì)，政府也開始注重制度建設(shè)的匹配性與權(quán)力下放。師資隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入質(zhì)量階段所帶來(lái)的必然是師資隊(duì)伍在培養(yǎng)、培訓(xùn)與管理上的新變化。例如《中等職業(yè)學(xué)校教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》意在解決新形勢(shì)下中職教師來(lái)源復(fù)雜且門檻限制的問(wèn)題；各地中等職業(yè)學(xué)校教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)則是確保新形勢(shì)下中職師資隊(duì)伍在數(shù)量和質(zhì)量上的穩(wěn)定。這些制度之間開始圍繞新問(wèn)題形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的新制度群，從而使得新建立的制度群能夠適應(yīng)師資隊(duì)伍建設(shè)的新情況。此外，20 余年間的前十余年中央政府完成了全國(guó)范圍內(nèi)的職教教師培養(yǎng)、發(fā)展與管理的基本能力建設(shè)，后十年則開始出現(xiàn)中央賦權(quán)地方政府和學(xué)校開展新問(wèn)題與地方問(wèn)題解決的探索。例如2008年 《教育部關(guān)于進(jìn)一步深化中等職業(yè)教育教學(xué)改革的若干意見》中“探索建立激勵(lì)機(jī)制”、2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》中的“探索符合職業(yè)教育和應(yīng)用型高校特點(diǎn)的教師資格標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)技術(shù)職務(wù)（職稱）評(píng)聘辦法”。中央的賦權(quán)行為既是集思廣益解決新問(wèn)題的舉措，也可以被視為中央應(yīng)對(duì)新階段職教教師問(wèn)題“復(fù)雜化”“多元化”“地方化”的行動(dòng)模式。

（五）具有建設(shè)“教師事務(wù)共同體”的政策趨勢(shì)

隨著職教教師能力標(biāo)準(zhǔn)的建立、能力結(jié)構(gòu)復(fù)雜性的提升以及教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，職教教師的培養(yǎng)、培訓(xùn)與管理問(wèn)題也不能僅僅依靠學(xué)校和政府兩方的力量，還需要引入企業(yè)、行業(yè)等主體，實(shí)現(xiàn)以校企合作、產(chǎn)教融合為核心的職教教師培養(yǎng)、培訓(xùn)、管理共同體。這一趨勢(shì)可以從《職業(yè)學(xué)校教師企業(yè)實(shí)踐規(guī)定》《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》《職業(yè)學(xué)校兼職教師管理辦法》、全國(guó)重點(diǎn)建設(shè)職業(yè)教育師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地和全國(guó)職業(yè)教育師資專業(yè)技能培訓(xùn)示范單位建設(shè)等多份文件與政策文本中體現(xiàn)。這些政策旨在圍繞職校教師職業(yè)能力與素質(zhì)的提升，打破原有的部門、系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間的壁壘，形成信息互通、人員流動(dòng)、資源共享、互利共贏的教師事務(wù)共同體。目前這些政策更多的是對(duì)建立這一共同體的初步嘗試，且一些政策也停留在原則規(guī)定的階段，尚需要更為具體的實(shí)施辦法與各地區(qū)因地制宜的政策嘗試。此外，行業(yè)在其中扮演的角色尚不明確，教師作為主體的角色及其需求并不突出，師資隊(duì)伍建設(shè)與管理還處于外部推動(dòng)力量主導(dǎo)階段，所以共同體建設(shè)還有很長(zhǎng)一段路要走。

20 多年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育教師政策發(fā)生的這些變化，是宏觀層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、中觀層面的教育尤其是職業(yè)教育事業(yè)改革、微觀層面教師隊(duì)伍尤其是職教教師隊(duì)伍自身的變遷所互相作用的產(chǎn)物。每一項(xiàng)政策都能透視出那個(gè)階段的社會(huì)背景，若干個(gè)相關(guān)政策在一起則能反映出政府的行動(dòng)邏輯。這也是分析政策文本的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。事實(shí)上，政策文本分析的主要目的并不是預(yù)測(cè)政府的下一步行動(dòng)，而是希望能夠通過(guò)政策文本看出政府在解決不同階段相關(guān)問(wèn)題中的基本態(tài)度、邏輯與做法，而正是這些信息，能夠幫助我們透視職教教師各項(xiàng)議題的時(shí)代特征，引導(dǎo)我們關(guān)注職教教師問(wèn)題的重點(diǎn)、難點(diǎn)與可能的政策突破口。

注釋：

①Rothwell 和Zegveld（1985）將政策工具劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具。供給型政策工具和需求型政策工具是政府從資源提供和需求采購(gòu)兩個(gè)方面出臺(tái)相應(yīng)的措施以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，環(huán)境型政策工具則是通過(guò)優(yōu)化環(huán)境從而間接地推進(jìn)政策目標(biāo)。