李小梅 劉章勝 呂致丹

[摘 要] 通過對42所公辦地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明地方高校的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)僅停留在傳統(tǒng)的管理制度的框架體系內(nèi)，缺乏績效目標(biāo)管理與信息化手段的支持，這離“全面財(cái)務(wù)內(nèi)控”的要求相距甚遠(yuǎn)。為了早日達(dá)到全面財(cái)務(wù)內(nèi)部控制要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo)，針對地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的問題，提出優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，提供體制、制度和人才保障;完善收支業(yè)務(wù)管理，提高資金使用效益;構(gòu)建財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化體系，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，以構(gòu)建地方高校財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)模型。為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化建設(shè)提供理論參考與實(shí)務(wù)借鑒。

[關(guān)鍵詞] 地方高校;財(cái)務(wù)內(nèi)部控制;問卷調(diào)查

[中圖分類號] G647.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）08-0190-04

2015年12月財(cái)政部印發(fā)了《全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號，以下簡稱《意見》），《意見》要求，行政事業(yè)單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作。高校是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的引領(lǐng)者，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制又是單位內(nèi)部控制工作的重中之重。

一、調(diào)查方法與樣本說明

我們通過發(fā)放“地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況調(diào)查問卷”、發(fā)送電子郵件、電話采訪和面談的方式進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查對象包括各地高校的管理人員、財(cái)務(wù)和審計(jì)部門負(fù)責(zé)人和技術(shù)業(yè)務(wù)骨干，以及財(cái)務(wù)軟件開發(fā)公司的領(lǐng)導(dǎo)層和業(yè)務(wù)骨干。整個(gè)調(diào)查歷時(shí)7個(gè)月，共向50所不同的地方高校發(fā)放問卷128份，收回問卷115份，其中有效問卷106份，涵蓋42所不同的公辦地方高校[省屬公辦高校22所，地市級公辦高校（以下稱“市屬高校”）20所）]，其中高職高專院校占半數(shù)以上。每個(gè)項(xiàng)目采用百分制來計(jì)算分?jǐn)?shù)。本次在問卷調(diào)查中明確注明僅用于學(xué)術(shù)研究，采用匿名作答的方式，受訪者沒有任何壓力，完全按照真實(shí)情況來回答，因此可信度高。

二、調(diào)查樣本結(jié)果分析

（一）內(nèi)控建設(shè)基本情況調(diào)查分析

1.近三成高校未按時(shí)建設(shè)內(nèi)部控制

在所調(diào)查的42所地方高校中，29%的高校未在2016年底建立內(nèi)部控制，其中市屬高校高達(dá)42%，說明地方高校對內(nèi)部控制的本質(zhì)和目標(biāo)等問題缺乏理解和把握，從而未高度重視內(nèi)部控制工作，風(fēng)險(xiǎn)意識普遍不足，市屬高校表現(xiàn)尤甚。如圖1所示。

2.四成地方高校以外部協(xié)助方式建設(shè)內(nèi)部控制

不同地方高校內(nèi)部控制發(fā)展有階段差異，人員素質(zhì)也參差不齊，尋求第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助有助于提高工作效率，提升落實(shí)效果。從總體來看，受調(diào)查高校中以自建方式進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的占比33%，采用聘請外部專家或咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助內(nèi)控建設(shè)的占比達(dá)43%以上，外部機(jī)構(gòu)建立的占比17%。其中省屬高校以自建為主，市屬高校以外部協(xié)助為主，如圖2所示。這與地方高校內(nèi)控建設(shè)時(shí)間以及人員素質(zhì)有關(guān)。

（二）單位層面內(nèi)部控制調(diào)查分析

單位層面的內(nèi)部控制為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提供環(huán)境基礎(chǔ)。調(diào)查中設(shè)置了9個(gè)觀測點(diǎn)，平均分88分，多數(shù)高校積極開展本單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。值得注意的是，執(zhí)行關(guān)鍵崗位責(zé)任制和定期輪崗制，以及經(jīng)費(fèi)歸口管理效果得分較低，有較大的改進(jìn)空間。如圖3所示。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面調(diào)查分析

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制不夠嚴(yán)格

絕大多數(shù)地方高校很重視預(yù)算管理，能按時(shí)編報(bào)會計(jì)決算報(bào)告;多數(shù)高校能建立完善預(yù)算管理機(jī)制和相關(guān)工作流程，并嚴(yán)格預(yù)算審批;但是存在的問題也較多。如圖4。

圖4 預(yù)算控制情況

（1）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)、不全面。預(yù)算編制制度不健全、預(yù)算審批程序執(zhí)行不嚴(yán)格，預(yù)算編制人員缺乏經(jīng)驗(yàn)和預(yù)算知識，均會使得預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)、不全面。隨著國家對高校教育的重視，省部級項(xiàng)目逐年增多，財(cái)政補(bǔ)助在逐年增加，相應(yīng)的配套資金也要增加，這些經(jīng)費(fèi)均未包括在年初預(yù)算中，使得預(yù)算編制不全面。近年來，多數(shù)地方高校雖然采用零基預(yù)算法進(jìn)行編制，但是由于缺乏充分的公用支出和項(xiàng)目支出的成本基礎(chǔ)資料和科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)。

（2）預(yù)算調(diào)整頻繁。主要原因：①預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，審批不嚴(yán)，導(dǎo)致頻繁調(diào)整預(yù)算;②財(cái)政補(bǔ)助資金年初未能正確估計(jì)，未做預(yù)算，待專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整;③預(yù)算執(zhí)行過程隨意，也會導(dǎo)致預(yù)算頻繁調(diào)整。

（3）預(yù)算執(zhí)行隨意。有1/3以上的受調(diào)查高校存在項(xiàng)目資金之間、專項(xiàng)資金與公用經(jīng)費(fèi)之間互補(bǔ)使用的情況，其中省屬高校達(dá)到44.5%，說明預(yù)算執(zhí)行隨意性大。在預(yù)算執(zhí)行過程中，缺乏權(quán)力制衡和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，存在部門利益、本位主義，總體預(yù)算控制較弱，尤其到了年終，地方高校為避免項(xiàng)目結(jié)余資金被財(cái)政收回，急于趕進(jìn)度，大量使用剩余資金，甚至提前預(yù)付出去。這些情況不僅容易造成有限教育資金的浪費(fèi)，而且不利于高校的持續(xù)健康發(fā)展。

（4）預(yù)算績效評價(jià)嚴(yán)重不足。受調(diào)查的地方高校對預(yù)算進(jìn)行事中監(jiān)督和事后分析考核的僅占66.7%，其中市屬高校更低，表明地方高校的預(yù)算績效考核基本流于形式。無論是高校內(nèi)審和紀(jì)檢監(jiān)察部門，還是外部的財(cái)政和教育部門均缺乏對地方高校的預(yù)算績效評價(jià)，導(dǎo)致地方高校內(nèi)部控制問題持續(xù)存在。

預(yù)算控制是高校內(nèi)部控制的核心，其余業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制均直接受其影響。而地方高校明顯存在預(yù)算松弛和經(jīng)費(fèi)互補(bǔ)的情況，容易導(dǎo)致單位內(nèi)部控制流于形式，控制失效。

2.收支業(yè)務(wù)控制總體較好

除“公務(wù)卡結(jié)算”和“無未上繳財(cái)務(wù)的收費(fèi)”兩項(xiàng)指標(biāo)僅80多分外，其余各項(xiàng)指標(biāo)均在90分以上，表明地方高校收支業(yè)務(wù)管控得較好。如圖5。

這是由于近年來，政府和地方高校普遍對上述項(xiàng)目實(shí)施了較為嚴(yán)格的管理，即使存在舞弊行為所產(chǎn)生的影響也較為有限。但是，在對往來賬進(jìn)行定期清查方面做得不到位，三分之一左右的地方高校未定期檢查收支金額與合同約定的配比情況，這種傳統(tǒng)粗放型的收支管理方式可能導(dǎo)致資金不能及時(shí)足額收回，而且存在較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。部分高校還存在超預(yù)算支出和非稅收入管控不夠嚴(yán)格的現(xiàn)象，說明地方高校的收支管控有待加強(qiáng)。

3.二成左右財(cái)務(wù)報(bào)告不夠真實(shí)

20%左右的地方高校存在粉飾財(cái)務(wù)報(bào)告的現(xiàn)象，財(cái)務(wù)報(bào)告的公開和利用程度均存在很大的提升空間，市屬高校尤重。如圖6

（四）財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化調(diào)查分析

財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)可固化財(cái)務(wù)制度和業(yè)務(wù)流程，提升工作效率，減少人力成本，也能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全過程監(jiān)控。我國多數(shù)高校內(nèi)部控制建設(shè)尚處于建立和實(shí)施階段，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化處于起步階段，除了會計(jì)核算系統(tǒng)和收費(fèi)管理系統(tǒng)兩個(gè)指標(biāo)在80分以上，其余4個(gè)指標(biāo)均有很大提升空間。具體情況在如圖7所示。

一是會計(jì)核算信息系統(tǒng)較完善，收費(fèi)信息系統(tǒng)次之。這兩個(gè)信息系統(tǒng)均是財(cái)政部門十年前推廣的，已經(jīng)經(jīng)過一段時(shí)間的不斷完善。二是多數(shù)高校已建立查詢管理信息系統(tǒng)，但查詢覆蓋面有待擴(kuò)大。受調(diào)查的高校中，90%以上的高校能實(shí)現(xiàn)工資查詢，67%的高校能跟蹤查詢經(jīng)費(fèi)使用和報(bào)賬情況，但學(xué)生繳費(fèi)和退費(fèi)情況能查詢的高校僅占比60%。三是2018年10月，為適應(yīng)我國個(gè)人所得稅改革，應(yīng)財(cái)稅部門的要求，各高校開始上馬報(bào)稅系統(tǒng)。目前該系統(tǒng)存在申報(bào)延遲、不能線上直接打印電子發(fā)票等問題。四是現(xiàn)階段，高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)僅能進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，亟需完善、擴(kuò)展軟件功能。五是各財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)之間，以及財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)與單位內(nèi)部其他部門之間的信息系統(tǒng)相互孤立，缺乏整合。

三、改進(jìn)地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的對策與建議

地方高校的內(nèi)部控制建設(shè)滯后于部屬高校，多數(shù)地方高校的財(cái)務(wù)內(nèi)控僅停留在“合規(guī)財(cái)務(wù)內(nèi)控”層面，少數(shù)地方高校已經(jīng)走向“風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)內(nèi)控”，這離“全面財(cái)務(wù)內(nèi)控”的要求相距甚遠(yuǎn)。為了早日達(dá)到全面財(cái)務(wù)內(nèi)部控制要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo)，可以從以下幾個(gè)方面入手。

（一）優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，提供體制、制度和人才保障

1.改革高校治理體系，真正落實(shí)“三權(quán)分離”

無論是不重視內(nèi)部控制、預(yù)算松弛、非稅收入管控不嚴(yán)、還是粉飾財(cái)務(wù)報(bào)告的問題，都與監(jiān)督不到位、不夠嚴(yán)格有直接關(guān)系。我國公辦高校是校長負(fù)責(zé)制，審計(jì)部門、紀(jì)檢部門及廣大教職工均受制于校長和校黨委會，嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致學(xué)校的財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督管理形同虛設(shè)。地方高?？芍鸩浇⒔∪咝！胺謾?quán)”治理，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分離”。董事會治理結(jié)構(gòu)包括董事會、校務(wù)會和內(nèi)控委員會，它們分別是決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)下“三權(quán)分離”，更有利于高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)施[1]。

2.健全內(nèi)部控制體系，優(yōu)化內(nèi)外部制度環(huán)境

首先，地方高校應(yīng)當(dāng)對內(nèi)控工作運(yùn)行流程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，開展業(yè)務(wù)流程圖編制工作，落實(shí)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)制度流程化。其次，財(cái)政財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和完善本地區(qū)的財(cái)務(wù)管理制度、法規(guī)和管理辦法，不可搞“一刀切”。例如“加班費(fèi)”一直飽受垢病，它是一把“雙韌劍”，可以激勵員工，也可以成為腐敗的溫床。財(cái)政財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合近年來高校開展的財(cái)務(wù)收支、預(yù)算工作，制定相關(guān)文件，指導(dǎo)和引導(dǎo)地方高校開展財(cái)務(wù)內(nèi)控工作。再次，深化行政事業(yè)單位會計(jì)制度改革，加強(qiáng)成本核算，為預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)提供可靠成本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善干部交流機(jī)制，重視財(cái)務(wù)人才培養(yǎng)

首先，完善干部輪崗交流機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力制衡。地方高校應(yīng)當(dāng)完善干部定期輪崗和交流機(jī)制，突出對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位的制衡，通過壓縮和規(guī)范自由裁量權(quán)，強(qiáng)化對核心權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，以及責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有效解決權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)中存在的問題?？茖W(xué)引入第三方中介機(jī)構(gòu)對內(nèi)部控制建設(shè)和評價(jià)工作的專業(yè)支持，從外部加強(qiáng)高校的權(quán)力制衡機(jī)制[2]。其次，引進(jìn)和培養(yǎng)財(cái)務(wù)人才，創(chuàng)建高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。為了使經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，我國出臺或修訂財(cái)務(wù)制度、法規(guī)和辦法的頻率越來越高，需要財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷提高自身政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)完善人才引進(jìn)機(jī)制，引進(jìn)高素質(zhì)的財(cái)務(wù)人才，為地方高校財(cái)務(wù)隊(duì)伍注入新鮮血液。優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人才為預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價(jià)提供人力保障。

（二）完善收支業(yè)務(wù)管理，提高資金使用效益

地方高校的收支業(yè)務(wù)制度化、規(guī)范化和程序化基本實(shí)現(xiàn)，但是，資金收支管控規(guī)范化尚未完全實(shí)現(xiàn)。地方高校需借助財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，固化制度和流程，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益。定期和不定期的清理往來賬，及時(shí)收付資金，防御資金風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）構(gòu)建財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化體系，全面實(shí)施預(yù)算績效管理

2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)（2018）34號），指出各單位應(yīng)注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化，力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[3]。地方高校在完善預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編報(bào)流程，落實(shí)經(jīng)費(fèi)歸口管理，全面、嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)地編制財(cái)政預(yù)算和學(xué)校預(yù)算，并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整，全面實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)和監(jiān)督。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，軟件開發(fā)公司應(yīng)盡快完善高校預(yù)算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)和稅務(wù)系統(tǒng)等信息系統(tǒng)的功能以滿足高校的財(cái)務(wù)信息化需求，而地方高校可搭建財(cái)務(wù)云平臺，建立以預(yù)算為主線，績效為導(dǎo)向，資金管控為核心的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。將財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)（包括報(bào)表系統(tǒng)）、預(yù)算系統(tǒng)、報(bào)銷系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)、工資稅務(wù)系統(tǒng)和查詢系統(tǒng)等財(cái)務(wù)子系統(tǒng)進(jìn)行整合，與校內(nèi)其他部門的教務(wù)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、基建項(xiàng)目管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)和外部的銀行財(cái)稅系統(tǒng)實(shí)行互聯(lián)互通，固化財(cái)務(wù)管理制度和流程，達(dá)到報(bào)銷、收費(fèi)、發(fā)放薪資、財(cái)務(wù)記賬、信息查詢、報(bào)表分析一體化。高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)構(gòu)建模型如圖8。

預(yù)算系統(tǒng)是高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心子系統(tǒng)，它包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和分析，以及預(yù)算績效考核等模塊。預(yù)算績效模塊融入了預(yù)算績效管理理念，全面設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，建立分領(lǐng)域、分層次的科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，把內(nèi)部預(yù)算責(zé)任和績效流程化，分解和落實(shí)到各個(gè)崗位和部門。預(yù)算系統(tǒng)編制安排各項(xiàng)收支項(xiàng)目指標(biāo)后，進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段。核算系統(tǒng)能直接提取報(bào)銷系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)、工資稅務(wù)系統(tǒng)，以及校內(nèi)其他部門或銀行財(cái)稅部門的數(shù)據(jù)，通過比對已批復(fù)的預(yù)算編制數(shù)，自動生成記賬憑證和財(cái)務(wù)報(bào)表。財(cái)務(wù)云平臺能實(shí)現(xiàn)預(yù)算進(jìn)度查詢與跟進(jìn)，幫助信息使用者決策。預(yù)算績效考核階段，云平臺能根據(jù)生成的各類預(yù)算分析報(bào)表，對各部門實(shí)施預(yù)算考核，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的常態(tài)化。預(yù)算執(zhí)行階段出現(xiàn)違法違規(guī)或超預(yù)算時(shí)，云平臺也能第一時(shí)間提示責(zé)任部門，是否存在不合理的資金安排或合同標(biāo)的方的違約行為，以便及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)[4]。通過查詢系統(tǒng)與智慧校園網(wǎng)相連，不僅公開財(cái)政部門預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告，還應(yīng)公開學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算和年度、半年度財(cái)務(wù)報(bào)告，接受群眾的監(jiān)督檢查和評價(jià)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制應(yīng)與巡視、內(nèi)審等監(jiān)督手段實(shí)現(xiàn)全面工作配合及信息共享，共同做實(shí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容，保障依法治國在地方高校中落地。

2019年全國內(nèi)控工作從面上推進(jìn)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)突破，地方高?？赏ㄟ^優(yōu)化財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境，健全制度體系，大力提高財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化程度，推動財(cái)務(wù)內(nèi)控從“立規(guī)矩”向“見成效”轉(zhuǎn)變，解決地方高?！叭松倩顑憾嗳蝿?wù)重”的財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，落實(shí)內(nèi)控監(jiān)督，有效防范業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險(xiǎn)，努力形成工作齊抓共管、制度有效管用、執(zhí)行真正到位的高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作新局面。

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[2]財(cái)政部會計(jì)司，東北財(cái)經(jīng)大學(xué).2017年全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報(bào)告[R].財(cái)政部網(wǎng)站，2019-5-23.

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[4]程平，李雪燃，張昕.基于財(cái)務(wù)云平臺的預(yù)算管理內(nèi)部控制優(yōu)化研究——以重慶海事局為例[J].會計(jì)之友，2018（2）：142-146.

[責(zé)任編輯：王鳳娟]