2018年3月，政府工作報告中首次出現(xiàn)“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”，并提出城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)、城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%以內(nèi)的預期目標。

從城鎮(zhèn)登記失業(yè)率到城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，哪一個失業(yè)率數(shù)據(jù)更能反映中國勞動力市場的真實情況？重要宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)不斷公開透明化的進程是怎樣發(fā)生的？

南方周末記者 周小鈴

南方周末實習生 李源

2019年7月，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率攀升至5.3%，相較前七個月的平均失業(yè)率水平上升0.2個百分點。

這是國家統(tǒng)計局對外公布城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的第二個年頭。

其實早在14年前，國家統(tǒng)計局就已正式確立全國城鄉(xiāng)勞動力調(diào)查制度，但這一調(diào)查數(shù)據(jù)一直作為“內(nèi)部賬本”，并未向社會公開。

在“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”公開以前，中國政府常用的失業(yè)率數(shù)據(jù)是風平浪靜的“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，是指在就業(yè)服務機構登記的失業(yè)人口占城鎮(zhèn)經(jīng)濟活動人口的比例。該工作由中華人民共和國人力資源和社會保障部（原勞動部）負責。

中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率自1980年代至今基本保持穩(wěn)定狀態(tài)。自2002年以后，整整18年，中國登記失業(yè)率在4.1%上下浮動，最高不超過4.3%。

美國經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯曾經(jīng)提出，GDP增長使失業(yè)率下降，GDP降速則會提高失業(yè)率。這一“奧肯定律”普遍適用于市場經(jīng)濟國家。然而，中國經(jīng)濟三十年間波動起伏明顯，但城鎮(zhèn)登記失業(yè)率卻如此平穩(wěn)，令人覺得不可思議。

不過，近年來，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平明顯下降，而城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率則呈現(xiàn)上升趨勢。哪一個失業(yè)率數(shù)據(jù)才能反映中國勞動力市場的真實情況？重要宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)的不斷公開透明化的進程是怎樣發(fā)生的？

內(nèi)部賬本

李明是海南省一家國有銀行職工，1987年畢業(yè)后參加工作。他向南方周末記者回憶，1980年代的中國仍處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程，城鎮(zhèn)勞動力大多由組織分配就業(yè)，失業(yè)的情況很少。

1980年代初期的勞動力市場，一部分有就業(yè)需求的城鎮(zhèn)無業(yè)青年以“待業(yè)”的狀態(tài)出現(xiàn)在勞動機構的名冊上。青年人進行待業(yè)登記后，有合適的崗位時，由勞動部門安排就業(yè)、發(fā)放薪資。

有“待業(yè)”沒有“失業(yè)”，這在當時的人們看來并不矛盾。

1990年代初期，楊宜勇多次以國家計劃委員會（下文簡稱“國家計委”）科研人員的身份參加國外會議。

參會時，他發(fā)現(xiàn)國外普遍以失業(yè)率作為觀察宏觀經(jīng)濟的四大指標之一，而國內(nèi)卻對“失業(yè)率”和失業(yè)人數(shù)避而不談。

楊宜勇今年56歲，擔任國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長。他對南方周末記者回憶，1990年代初期，他就多次發(fā)表文章提出，1990年代中國勞動力總供給將遠遠大于1980年代，未來十年需要解決就業(yè)的人數(shù)達2億左右。

1993年，時任國家統(tǒng)計局就業(yè)統(tǒng)計司副司長的宋長青也發(fā)表文章稱，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)失業(yè)率（即待業(yè)率）統(tǒng)計方式不完善，中國目前的統(tǒng)計方法不包括農(nóng)村失業(yè)人數(shù)，并呼吁建立全社會失業(yè)統(tǒng)計。

楊宜勇透露，他提倡公開“失業(yè)率”的想法當時得到了宋長青的鼓勵，宋長青認為楊宜勇以學者的身份來提出這一想法更方便些。

1995年，楊宜勇向時任國家計委主任提交了一份報告，闡明面對即將到來的嚴峻就業(yè)形勢，失業(yè)率比通貨膨脹率更值得重視，并提出政府工作報告和國家五年計劃回避“失業(yè)率”的問題。

次年，楊宜勇注意到，國家“九五”規(guī)劃中的政府工作目標破天荒地增加了“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”。不過，他覺得這還不夠，年度政府工作報告中仍未提及“失業(yè)率”相關指標。

他在1995年發(fā)表的文章中提到，按照國際標準，每月統(tǒng)計失業(yè)率，就是指調(diào)查失業(yè)率。此后，“每隔五年，我就要提（失業(yè)率）這個問題”。

宋長青在2006年發(fā)表的文章中透露，實際上，1995年，中國國家統(tǒng)計局與原勞動部在國際勞工組織高級專家的指導下，訂制出符合國際標準的“失業(yè)”定義，這被用于之后的勞動力調(diào)查。

“失業(yè)”主要有三個判斷標準：調(diào)查周內(nèi)就業(yè)不足一小時；有工作機會，可以在兩周內(nèi)到崗；調(diào)查周前三個月內(nèi)主動找工作。符合三項，可判定為失業(yè)。若調(diào)查周內(nèi)工作一小時也算就業(yè)，不滿足后兩項，則視為退出勞動力市場。

經(jīng)過一年的勞動力調(diào)查試運行，1997年，國家統(tǒng)計局和原勞動部聯(lián)合開展城鎮(zhèn)勞動力調(diào)查。次年，這一調(diào)查改為內(nèi)部工作，每年視情況調(diào)查一次或兩次，調(diào)查結果也秘而不宣。

楊宜勇回憶，當時的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率比城鎮(zhèn)登記失業(yè)率大概高出兩個百分點，市場經(jīng)濟還沒有完全形成，人們也習慣聽到城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，突然宣布城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率上漲兩個百分點，“老百姓不理解，一般人也解釋不清楚?！?/p>

當時的勞動力調(diào)查也遇到很多問題。由于調(diào)查工作宣傳不到位，一部分被調(diào)查的住戶不配合、不理解、不愿意接受調(diào)查，增加調(diào)查工作的難度，導致調(diào)查結果失真。

另一方面，初期的城鎮(zhèn)勞動力調(diào)查僅是將勞動力調(diào)查并入到人口變動抽樣調(diào)查中，采用人口變動抽樣調(diào)查的樣本框，沒有建立專業(yè)的失業(yè)調(diào)查隊伍。

數(shù)字“打架”

1990年代后期，中國勞動力市場出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工下崗、“民工潮”、畢業(yè)新增勞動力等現(xiàn)象，就業(yè)形勢愈加嚴峻，但政府公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率仍舊保持平穩(wěn)，這讓關心中國就業(yè)情況的研究者充滿疑問。

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1997年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.1%，僅較1996年上升一個百分點。這一水平一直保持到2000年。

對此，中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉借助國家統(tǒng)計局公開的相關數(shù)據(jù)，測算1978年至2002年間的失業(yè)率，結果顯示，2000年的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率已高達7.3%。文章于2004年發(fā)表在《中國人口科學》雜志。

據(jù)國際勞工組織數(shù)據(jù)，發(fā)達國家和地區(qū)的平均失業(yè)率水平為6.6%，發(fā)展中國家和地區(qū)平均失業(yè)率水平為5.5%，全球平均失業(yè)率水平為5.7%。一般來說，7%的調(diào)查失業(yè)率可看作是失業(yè)水平的預警紅線。

城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的失真，跟失業(yè)者沒有動力去登記有關。

周放任職于海南省某縣對外經(jīng)濟委員會下屬的一家進出口公司。1997年，他所在的單位因效益每況愈下而籌備改制，除了一些領導、出納人員外，包括他在內(nèi)的其他員工都收到了“下崗”通知。

周放告訴南方周末記者，當時下崗不等于失業(yè)，“擁有職工身份就還算單位的人?！边@一年，周放迎來家中的第二個孩子，雖然他每月還能收到工資，但難以養(yǎng)活一家人。

單位改制完成后，這意味著他與原工作單位的關系徹底解除。他需前往就業(yè)部門登記，才能領取失業(yè)保險金。失業(yè)保險按月發(fā)放，僅發(fā)放兩年?！邦I完兩年保險，就再沒去登記了?！?/p>

而非正式工，包括大批進城務工的農(nóng)民工，失業(yè)后沒有任何保險、福利，加上民營企業(yè)較少，“登記后給介紹工作的機會也很少?！敝芊耪f，這樣一來，主動登記的人少之又少。

2001年，中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所與地方統(tǒng)計局合作，選定福州、上海、沈陽、武漢和西安5大城市進行中國城市勞動力調(diào)查。在其公布的2002年度《人口與勞動綠皮書》中，中國城鎮(zhèn)失業(yè)率也達到了7%的警戒線。

2005年，楊宜勇再次提議用“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”替代“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，報告最后呈送至國務院，并獲批示。

同年，國家統(tǒng)計局正式開展全國城鄉(xiāng)勞動力調(diào)查試點工作。此后兩年，調(diào)查從一年一次增加到一年兩次，最后調(diào)整為每季度一次。

2008年12月，國家統(tǒng)計局在《2007年中國全面建設小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告》中透露，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5%~6%之間。這一數(shù)據(jù)相比同年發(fā)布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率而言，僅高出一兩個百分點。

蔡昉在2014年撰文透露，正是學界對（城鎮(zhèn)）調(diào)查失業(yè)率定義、統(tǒng)計口徑眾說紛紜，引發(fā)輿論關注，才讓國務院敦促統(tǒng)計局公布調(diào)查失業(yè)率的內(nèi)部數(shù)據(jù)。

逐步公開

國家統(tǒng)計局的勞動力調(diào)查工作開始加快步伐。2009年，國家統(tǒng)計局正式通知，在全國31個大城市（27個省會城市和4個直轄市）開展了月度勞動力調(diào)查工作。

2009年，已成為國家發(fā)展改革委社會發(fā)展研究所所長的楊宜勇公開發(fā)文呼吁，進一步將城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率納入“十二五”規(guī)劃，以彌補城鎮(zhèn)登記失業(yè)率無法全面反映真實失業(yè)水平的問題。

每隔五年，通過內(nèi)參、公開發(fā)表文章等方式提議公開“調(diào)查失業(yè)率”已成為楊宜勇的習慣。他笑稱，這輩子似乎只做了這一件事。

然而，等到的答復仍是“時機不成熟”。楊宜勇對南方周末記者分析，“或是出于社會穩(wěn)定方面來考慮（公布城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的）時間”。

2010年，蔡昉也提出目前的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率存在局限性，應采取城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，還建議發(fā)布勞動參與率、就業(yè)充足率等輔助性指標。

2013年，國務院總理李克強在英國《金融時報》發(fā)表文章《中國將給世界傳遞持續(xù)發(fā)展的信息》，文中首次公布中國前七個月的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5%。這一數(shù)據(jù)僅指全國31個大城市的失業(yè)率水平。

這一年，全國城鎮(zhèn)勞動力調(diào)查的樣本范圍剛從31個城市增加至65個大城市。兩年后，國家統(tǒng)計局進一步將樣本范圍由65個大城市擴大至全國所有地級市。

“真正覆蓋到全國是在2016年?！濒吣洗髮W經(jīng)濟與社會研究院院長馮帥章長期關注國外的勞動力失業(yè)率，先后在國際期刊發(fā)表多篇文章。

2015年后，馮帥章開始將目光放回中國勞動力市場，他對比發(fā)現(xiàn)，目前中國勞動力失業(yè)率定義及統(tǒng)計口徑基本已經(jīng)與國際標準一致。

馮帥章認為，以美國來看，中美在“失業(yè)”的定義上，最大的差異在于主動求職時間期限的長短，美國規(guī)定為四個禮拜，而中國則放寬到三個月，在這一期限內(nèi)無求職意愿者即視為退出勞動力市場，“但兩個月的差別對于趨勢影響不大”。

2018年3月，政府工作報告中首次出現(xiàn)“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”，并提出城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)、城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%以內(nèi)的預期目標。

據(jù)國家統(tǒng)計局公布，2018年各月全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率保持在4.8%-5.1%之間，基本達成政府報告的預期目標。

“可能是時機成熟了?！睏钜擞抡J為，當下的統(tǒng)計手段可以做到公布全口徑失業(yè)率，目前并行公布兩個失業(yè)率數(shù)據(jù)只是過渡階段，今后還應以發(fā)布城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為主。

2019年，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率處于整體上升的趨勢，前七個月內(nèi)兩度攀升至5.3%。對比國際上的失業(yè)率水平，楊宜勇認為目前中國的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率水平，體現(xiàn)出當前的勞動力市場屬于充分就業(yè)。

“未來還需要公布更多維度的指標，比如平均失業(yè)長度、失業(yè)的年齡分組情況?！彼茰y，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率全面取代城鎮(zhèn)登記失業(yè)率可能還得到2031年左右。

(應受訪者要求，李明、周放為化名)

5.65

5.48

5.28

5.08

4.88

4.68

全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率(%) 31個大城市城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率(%)

2018年1月 4月 7月 10月 2019年1月 4月 7月

5

4.9

5.1

4.9

5.1

5

5.3

4.9

4.7

5

4.7

4.8

5

5.2

全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率(2018年1月-2019年7月)

1978年以后中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率

2018年

2016年

2014年

2012年

2010年

2008年

2006年

2004年

2002年

2000年

1998年

1996年

1994年

1992年

1990年

1988年

1986年

1984年

1982年

1980年

1978年

（%）

6

5

4

3

2

1

0

5.3

4.9

3.2

1.9

2

2

2.5

2.3

2.8

3

3.1

3.1

4

4.2

4.1

4.2

4.1

4.1

4.1

4

3.8

梁淑怡?制圖

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站