陳 斌

日前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，文件凡七條，包括嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定、鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地、鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅及依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等。

2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這個(gè)方向是正確的。土地作為一種生產(chǎn)要素，應(yīng)該無分城鄉(xiāng)畛域、擺脫地域區(qū)隔、消除不當(dāng)?shù)挠猛竟苤?，將各種非市場(chǎng)因素導(dǎo)致的摩擦減到最少，從而讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并讓市場(chǎng)決定城鄉(xiāng)的分布與邊界。最終，根據(jù)市場(chǎng)活動(dòng)頻度的不同，城鄉(xiāng)將是一個(gè)連續(xù)平滑、邊界模糊的分布。

由此，一個(gè)反直覺的推論是，因?yàn)槌鞘袉挝幻娣e的人口、產(chǎn)出與市場(chǎng)活動(dòng)頻度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，城市本身就構(gòu)成了更高效利用、更節(jié)約土地的方式。也就是說，城市化率越高，耕地反而越多，用于宅基地建房的土地會(huì)越少。

然而，根據(jù)中國社科院農(nóng)村所《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》(2018)，2001-2011年全國農(nóng)村人口減少了1.33億人，但以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了3045萬畝。中國目前共有2億多畝宅基地。一項(xiàng)研究顯示，全國“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約為1.14億畝。

嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定，即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，看起來再合理不過了。不過，子女成年后在本村析戶結(jié)婚，可以分配到一處宅基地。待到老人去世后，繼承老人的宅基地與住宅，就會(huì)形成“一戶多宅”的局面。老宅也是財(cái)產(chǎn)，繼承人一般也不會(huì)放棄。另外，宅基地一般限于在本村內(nèi)買賣，通過買賣也可以造成“一戶多宅”?！耙粦粢徽本尤粌?nèi)生出“一戶多宅”，這是因?yàn)?，“一戶一宅”的操作性含義是：農(nóng)村村民一戶只能申請(qǐng)一處宅基地。源起上的“一戶一宅”并不導(dǎo)致結(jié)果上的“一戶一宅”。

說到底，無論法律如何限制宅基地的流動(dòng)范圍，無論法律如何限制宅基地轉(zhuǎn)向高價(jià)值用途，由此大大壓低了宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，但宅基地多少還是值錢的，如果能通過申請(qǐng)與繼承保有宅基地，有幾個(gè)人會(huì)選擇放棄呢？一般人的選擇就是進(jìn)城但不放棄農(nóng)村戶口與宅基地權(quán)益，這樣既獲得宅基地的現(xiàn)值，還持有一個(gè)“期權(quán)”，期待有一天所持有的宅基地被賦予完整的產(chǎn)權(quán)與權(quán)能。這是農(nóng)民進(jìn)城但宅基地不減反增并且高比例閑置的深層次原因。

2019年4月15日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，朝著還權(quán)賦能的方向邁進(jìn)了一步。