湯二子

(南京審計(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、引言

在新的歷史方位下，全面深化改革仍然是解決社會(huì)主要矛盾的必由之路，這是中共十九大做出的明確宣示。在中共十八大以后，最高決策層推進(jìn)中國(guó)改革的決心、勇氣與毅力舉世矚目，中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,正式確立了全面深化改革這一國(guó)家戰(zhàn)略。全面深化改革為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)提供了強(qiáng)大動(dòng)力及有力保障。新時(shí)代的這次改革既秉承改革開(kāi)放以來(lái)解放思想的總體思路，又具有新的歷史使命與歷史責(zé)任，其復(fù)雜程度、敏感程度與艱巨程度絲毫不低于40年前的改革。“用壯士斷腕的決心繼續(xù)推進(jìn)改革”表明了最高決策層對(duì)推進(jìn)全面深化改革絕不動(dòng)搖的決心。在全面深化改革的具體執(zhí)行過(guò)程中，需謹(jǐn)慎解決各種實(shí)際問(wèn)題。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化《周易》革卦中所包含的“革言三就”思想值得借鑒，“革言三就”意指具體的改革措施不能急于求成，必須小心謹(jǐn)慎地持守中道(蔣強(qiáng) 等，2010)。在全面深化改革的過(guò)程中，統(tǒng)籌兼顧人民群眾的利益關(guān)系需要“革言三就”的謹(jǐn)慎策略。

全面深化改革是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的必由之路，而全面深化改革需要大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”(劉家義，2012)，也是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障(劉家義，2015a)，所以新時(shí)代全面深化改革離不開(kāi)國(guó)家審計(jì)。中共十九大報(bào)告中指出的“改革審計(jì)管理體制”，意味著要通過(guò)變革審計(jì)體制以解決新的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而服務(wù)于國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。胡澤君(2018)強(qiáng)調(diào)，審計(jì)既要敢于和善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更要積極推動(dòng)解決問(wèn)題。2018年3月成立的中共中央審計(jì)委員會(huì)，就是要充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督與決策議事協(xié)調(diào)作用。

在全面深化改革過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)如何發(fā)揮作用呢？國(guó)家審計(jì)如何保障全面深化改革順利向前推進(jìn)呢？全面深化改革需要“壯士斷腕”戰(zhàn)略與“革言三就”策略，本文首先從理論上闡述國(guó)家審計(jì)的作用以利于政策實(shí)踐，然后以“旅游扶貧”作為案例，探討國(guó)家審計(jì)如何確保決策得以貫徹實(shí)施，進(jìn)而為推進(jìn)全面深化改革向前發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、改革戰(zhàn)略制定與國(guó)家審計(jì)

“改革開(kāi)放只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)”，改革開(kāi)放是黨和人民大踏步趕上時(shí)代的重要法寶，是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招(王偉光，2015)。新時(shí)代全面深化改革符合歷史發(fā)展潮流，符合最廣大人民群眾的根本利益，中國(guó)共產(chǎn)黨及其最高領(lǐng)導(dǎo)人以“壯士斷腕”的決心與勇氣堅(jiān)決推進(jìn)全面深化改革，這是國(guó)家戰(zhàn)略。同時(shí)，全面深化改革是中國(guó)進(jìn)一步走向世界，彰顯中國(guó)特色和文明魅力并增強(qiáng)世界影響力的一場(chǎng)“深刻革命”(李振，2015)。將新時(shí)代全面深化改革稱為一場(chǎng)“革命”彰顯了最高決策層具有革除制度上各種弊端的勇氣。社會(huì)主義國(guó)家具有制度優(yōu)越性，但某些具體制度上的弊端會(huì)阻礙社會(huì)主義優(yōu)越性的充分發(fā)揮(陳錫喜，2014)。全面深化改革就是要掃除一切阻礙社會(huì)主義優(yōu)越性發(fā)揮，對(duì)人民群眾根本利益具有消極影響的制度障礙。只要找出這些障礙，中共中央就會(huì)以“壯士斷腕”的戰(zhàn)略決心對(duì)其進(jìn)行變革。在全面深化改革的進(jìn)程中，尋找到不適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各種制度障礙是必要的，而國(guó)家審計(jì)對(duì)此大有作為。審計(jì)監(jiān)督是《中華人民共和國(guó)憲法》所確立的，具有法律上的絕對(duì)權(quán)威性。中共十九大之后不久就組建了中央審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)職能得到強(qiáng)化，國(guó)家審計(jì)服務(wù)于改革戰(zhàn)略制定的權(quán)力邊界也隨之?dāng)U大。全面深化改革旨在解決新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾，而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是保障全面深化改革向前推進(jìn)的國(guó)家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)胡澤君(2017)提出要把審計(jì)監(jiān)督的著力點(diǎn)聚焦于促進(jìn)解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題上來(lái)。因此，國(guó)家審計(jì)在新時(shí)代所需承擔(dān)的職責(zé)變得更為重要。

根據(jù)審計(jì)職能，國(guó)家審計(jì)對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)組織的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行等領(lǐng)域具有監(jiān)督權(quán)力與責(zé)任。如果發(fā)現(xiàn)存在不真實(shí)甚至不合法的現(xiàn)象，國(guó)家審計(jì)需要連同相關(guān)部門進(jìn)行處理。處理相關(guān)責(zé)任人并非國(guó)家審計(jì)的主要目標(biāo)，其最重要的是發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象背后的制度根源，從而協(xié)助中央頂層設(shè)計(jì)者變革相關(guān)的制度。國(guó)家審計(jì)最艱巨的責(zé)任是評(píng)估相關(guān)財(cái)政資金的使用效益，這需要極其完備與復(fù)雜的評(píng)估程序。從結(jié)果導(dǎo)向看，如果政府部門完全按照政策使用財(cái)政資金，一般不會(huì)存在違規(guī)違紀(jì)行為，但其所能取得的效益或許不是最高的。這表明當(dāng)原有政策無(wú)法充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用時(shí)，應(yīng)該要以“壯士斷腕”的勇氣對(duì)其進(jìn)行變革。國(guó)家審計(jì)職責(zé)含有檢查中央政策的落實(shí)與執(zhí)行情況。中央所制定的戰(zhàn)略政策，地方政府與行政部門必須無(wú)條件貫徹執(zhí)行。如若國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行者沒(méi)有貫徹落實(shí)中央的戰(zhàn)略部署，就應(yīng)積極尋找造成“上有政策，下有對(duì)策”的制度性原因。在全面深化改革的過(guò)程中，如果符合最廣大人民群眾根本利益的新政策得不到有效執(zhí)行，那么人民的利益就會(huì)受損，改革也必然會(huì)嚴(yán)重受阻。審計(jì)監(jiān)督糾正地方政府與執(zhí)行部門偏離中央政策的行為是中央能以“壯士斷腕”勇氣推進(jìn)制度改革的保障。國(guó)家審計(jì)應(yīng)迅速且準(zhǔn)確地找尋出阻礙政策執(zhí)行的各種“抗原”(晏維龍，2016)，以便讓頂層設(shè)計(jì)者配制出可以消滅這些“抗原”的“抗體”，充分發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能?！盀閲?guó)之道，有似理身，平則致養(yǎng)，疾則攻焉”[注]孫啟治，《〈政論 昌言〉譯注》，中華書局，2014年第1版，第35頁(yè)。，國(guó)家審計(jì)能夠像人體免疫系統(tǒng)那樣在治國(guó)中發(fā)揮作用，如果審計(jì)顯示相關(guān)政策是“平”的，即有利于新時(shí)代全面深化改革，那就應(yīng)該對(duì)其“致養(yǎng)”而堅(jiān)持下去；如果發(fā)現(xiàn)某些政策是“疾”的，即不利于新時(shí)代全面深化改革，那就應(yīng)該“攻”它，即要以“壯士斷腕”的決心予以改革。

全面深化改革需要依賴人民群眾，因?yàn)槿嗣袢罕娛菤v史的創(chuàng)造者，是全面深化改革的最終決定力量。如何將人民群眾的智慧和力量凝聚到全面深化改革的進(jìn)程中，這是決定新時(shí)代全面深化改革成敗的關(guān)鍵。推進(jìn)改革必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是必須牢牢把握的(黃奇帆，2013)。中共十九大報(bào)告指出，新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此要將能否提升人民群眾美好生活需要作為評(píng)價(jià)政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)。有利于人民群眾美好生活需要的政策應(yīng)該得到保留并大力推廣，相反，不利于這種需要的政策就應(yīng)以“壯士斷腕”的決心予以變革。從社會(huì)主要矛盾的表述來(lái)看，造成人民群眾美好生活需要得不到滿足的根本原因在于不平衡不充分的發(fā)展，因此國(guó)家審計(jì)應(yīng)該充分利用自身對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所擁有的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，查找導(dǎo)致不平衡不充分的發(fā)展的原因，以此協(xié)助中共中央進(jìn)行變革。

在新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)所開(kāi)展的全面深化改革作為最高頂層設(shè)計(jì)，必須以“壯士斷腕”的決心不斷加以推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)所提供的協(xié)助必不可少。

三、改革策略選擇與國(guó)家審計(jì)

中國(guó)改革無(wú)論到何時(shí)都必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，即全面深化改革必須堅(jiān)持正確的政治方向。新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)確保了改革始終沿著正確方向發(fā)展，中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體為全面深化改革制定了宏偉藍(lán)圖。在制定改革決策時(shí)，其過(guò)程必然是細(xì)致謹(jǐn)慎的，可用《周易》中的“革言三就”思想予以概括。擁有“壯士斷腕”的氣魄推進(jìn)改革向前發(fā)展，離不開(kāi)“革言三就”式的謹(jǐn)慎謀劃。同樣，離開(kāi)中共中央的改革戰(zhàn)略，縝密的策略謀劃又會(huì)顯得蒼白無(wú)力，即對(duì)改革“壯士斷腕”的決心使得對(duì)改革“革言三就”的謀劃與思索擁有了現(xiàn)實(shí)意義?？傊?，在全面深化改革的過(guò)程中，“革言三就”的謀劃與“壯士斷腕”的果斷相互促進(jìn)，共同推動(dòng)改革向前發(fā)展?！案镅匀汀钡闹?jǐn)慎謀略，在解決改革執(zhí)行過(guò)程中的具體問(wèn)題時(shí)顯得尤為重要。執(zhí)行任何改革決策的后果，從利益“蛋糕”總量視角看無(wú)外乎有三種可能，即導(dǎo)致社會(huì)總體利益“蛋糕”變大、不變或變小?！案镅匀汀辈呗砸馕吨鴮?duì)這三種情形所對(duì)應(yīng)的改革決策要有不同的處理機(jī)制，國(guó)家審計(jì)所發(fā)揮的作用體現(xiàn)在它能夠確定具體的情形。在新時(shí)代，國(guó)家審計(jì)還需監(jiān)督這三種情形對(duì)改善人民群眾美好生活需要會(huì)產(chǎn)生何種影響。

如果某項(xiàng)改革政策能夠增大社會(huì)總體利益“蛋糕”，從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，這種改革至少具有潛在帕累托改進(jìn)機(jī)會(huì)。對(duì)于利益受損者來(lái)說(shuō)，利益增加者通過(guò)再分配利益增量至少能讓受損者利益保持不變?！案镅匀汀辈呗砸馕吨块T要在改革中謹(jǐn)慎思索如何分配利益，國(guó)家審計(jì)通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估可為政策執(zhí)行部門提供參考。全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉。如果某項(xiàng)政策措施能夠增加社會(huì)總體利益“蛋糕”，但卻會(huì)損害社會(huì)公平正義，即廣大人民群眾的福祉得不到改善，只有少數(shù)人能夠享受政策紅利，那么這種政策就需謹(jǐn)慎對(duì)待。國(guó)家審計(jì)通過(guò)準(zhǔn)確掌握社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的各方信息，能夠全面評(píng)估改革措施對(duì)社會(huì)各個(gè)群體利益的影響，協(xié)助頂層設(shè)計(jì)者預(yù)防少數(shù)人利用改革中可能存在的某些不完善之處為自身謀利。要“讓人民對(duì)改革有更多獲得感”，所以廣大人民群眾的利益是否得到改善是衡量改革成敗的關(guān)鍵，只會(huì)增加少數(shù)人利益的改革不是新時(shí)代全面深化改革的目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)要嚴(yán)格監(jiān)督地方政府與部門在執(zhí)行改革時(shí)是否將人民群眾的利益放在首位。

如果某項(xiàng)改革政策不會(huì)改變社會(huì)總體利益“蛋糕”，那么它的社會(huì)價(jià)值只能訴諸于利益再分配過(guò)程。新時(shí)代全面深化改革的主攻點(diǎn)是消除那些阻礙社會(huì)主義優(yōu)越性充分發(fā)揮的制度，這類制度具有的共性特點(diǎn)是只有少數(shù)人可從中獲益。全面深化改革要沖破這些利益固化的藩籬，讓人民群眾真正獲得改革的紅利。因此，有利于人民群眾福祉增加的利益再分配改革政策，盡管不能提高整個(gè)社會(huì)的利益，但利益轉(zhuǎn)移到絕大多數(shù)人民群眾手中也是符合時(shí)代訴求的。國(guó)家審計(jì)可以甄別這些利益再分配改革措施的執(zhí)行情況，讓改革執(zhí)行者能夠以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度推進(jìn)改革。比如，新時(shí)代的民生建設(shè)中具有很多轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的惠民政策，民生審計(jì)成為新時(shí)代維護(hù)民生建設(shè)的一大保障(徐向真 等，2018)。

如果某項(xiàng)改革政策降低了社會(huì)總體利益，僅從效率角度看，這種改革一般不具備實(shí)施的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)。不過(guò)，如果將政策評(píng)估視角擴(kuò)大到維護(hù)公平與正義層面，那么這些改革措施也有某種實(shí)行的必要。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督與評(píng)斷這種改革措施時(shí)需細(xì)致且準(zhǔn)確，因?yàn)榇嬖跐撛谂晾弁懈倪M(jìn)的可能。然而，理論上存在帕累托改進(jìn)的可能并不意味著實(shí)際中可以操作，如利益究竟如何核算以及如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)榷际遣僮麟y題。國(guó)家審計(jì)應(yīng)該準(zhǔn)確評(píng)估各種政策選擇的優(yōu)劣性，同時(shí)兼顧短期與長(zhǎng)期收益的變化，協(xié)助政策制定者以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度選擇最優(yōu)化的改革政策。

在新時(shí)代如何貫徹執(zhí)行具體的改革政策，需要統(tǒng)籌兼顧各方面利益，即“革言三就”地考察改革的后果。國(guó)家審計(jì)所得到的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)信息能夠讓政策執(zhí)行者更好地利用“革言三就”去選擇改革策略。

四、國(guó)家審計(jì)變革

新時(shí)代全面深化改革的首要特征就是改革的全面性，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明以及黨的建設(shè)各個(gè)方面。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，屬于政治領(lǐng)域內(nèi)的一種制度安排，無(wú)疑包含在改革對(duì)象之中。中共十九大報(bào)告明確提出要“改革審計(jì)管理體制”，這意味著新時(shí)代國(guó)家審計(jì)必須隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展而變革。中共十九大之后，中共中央審計(jì)委員會(huì)的組建就是國(guó)家審計(jì)變革的一大產(chǎn)物。審計(jì)署于2018年6月19日公開(kāi)發(fā)布《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果》，對(duì)包括云南、四川等在內(nèi)的11個(gè)省市如何貫徹中共中央與國(guó)務(wù)院對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略決策部署情況進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以深刻揭示，這是國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮重要作用的一大實(shí)踐例證。

在中國(guó)特色政治環(huán)境下，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”?！帮L(fēng)者，百病之始也，清靜則肉腠閉，陽(yáng)氣拒，雖有大風(fēng)苛毒，弗之能害”[注]姚春鵬，《〈黃帝內(nèi)經(jīng)〉譯注》，中華書局，2016年第1版，第32頁(yè)。，社會(huì)和人類機(jī)體一樣也會(huì)感染各種“大風(fēng)苛毒”，國(guó)家審計(jì)就像機(jī)體內(nèi)可以衛(wèi)外的陽(yáng)氣一樣，能夠抵御各種侵害經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不利因素。從病理學(xué)上看，免疫系統(tǒng)要發(fā)揮療效，就必須準(zhǔn)確找到危害機(jī)體的各種抗原，然后根據(jù)抗原為機(jī)體提供適合的抗體。任何改革政策都會(huì)讓經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)生變化，如果沒(méi)有變化也就不是所謂的改革。在改革前，國(guó)家審計(jì)對(duì)某一政策的監(jiān)督已經(jīng)形成了固有機(jī)制，確保其能準(zhǔn)確找到危害社會(huì)的各種“抗原”，進(jìn)而為國(guó)家治理提供“抗體”。當(dāng)改革使得這一領(lǐng)域中的政策結(jié)果或政策發(fā)揮路徑發(fā)生改變之時(shí)，原先的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)制就未必能找到新出現(xiàn)的“抗原”。因此，國(guó)家審計(jì)在理念、措施、功能區(qū)劃以及程序結(jié)構(gòu)等方面都要隨著時(shí)代發(fā)展而變革。例如，新時(shí)代大數(shù)據(jù)審計(jì)逐漸在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域中嶄露頭角，而大數(shù)據(jù)技術(shù)依然在創(chuàng)新與完善，因此大數(shù)據(jù)審計(jì)必然也處于不斷變革之中。再如，當(dāng)前國(guó)家提倡綠色環(huán)保以建設(shè)“美麗中國(guó)”的戰(zhàn)略，而在改革開(kāi)放之初國(guó)家將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位。在“唯GDP論”的時(shí)代，國(guó)家審計(jì)將關(guān)注點(diǎn)集中在GDP及其增速的核算上，進(jìn)而形成了一整套監(jiān)督機(jī)制。在新時(shí)代，國(guó)家審計(jì)應(yīng)將更多的關(guān)注點(diǎn)聚焦于節(jié)能減排等領(lǐng)域的核算上。因此，“唯GDP”時(shí)期所形成的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制無(wú)法完全適用于新時(shí)代，必須進(jìn)行變革，唯有如此才能為政策執(zhí)行者提供準(zhǔn)確的參考資料。為應(yīng)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展形勢(shì)而開(kāi)展的國(guó)家審計(jì)變革，有助于頂層設(shè)計(jì)者確立“壯士斷腕”的改革戰(zhàn)略與選擇“革言三就”的改革策略?？茖W(xué)研究為國(guó)家審計(jì)積累的知識(shí)儲(chǔ)備，能進(jìn)一步指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，協(xié)助“改革審計(jì)管理體制”。

總之，在新時(shí)代全面深化改革進(jìn)程中，國(guó)家審計(jì)本身也需變革，確保其能及時(shí)找到危害經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各種新“抗原”，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的決策議事協(xié)調(diào)職能。

五、實(shí)踐案例：旅游扶貧審計(jì)

新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會(huì)主要矛盾，解決數(shù)量龐大的貧困人口問(wèn)題是黨中央關(guān)注的焦點(diǎn)之一。只要貧困沒(méi)有被徹底消滅，中華民族肩上的重?fù)?dān)就很沉重?！耙跃珳?zhǔn)扶貧為核心，以內(nèi)源扶貧為根本”的反貧困思想(劉義圣 等，2016)，激勵(lì)著全國(guó)人民向貧困發(fā)起總攻。2018年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中提出過(guò)去5年里全國(guó)貧困人口減少了6800多萬(wàn)，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展。已經(jīng)取得的脫貧成績(jī)使得決策者以“壯士斷腕”的決心支持新時(shí)代的扶貧政策。類似“堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”這種標(biāo)語(yǔ)在云南著名旅游路線“大理—麗江—香格里拉”隨處可見(jiàn)。云南省貧困人口總數(shù)位居全國(guó)第二，其扶貧脫貧任務(wù)極為繁重?！熬G水青山就是金山銀山”，獨(dú)特的地理與自然環(huán)境資源意味著云南蘊(yùn)藏著巨大的旅游潛力，由此發(fā)展旅游業(yè)成為云南省扶貧脫貧的主要舉措?！爸邩?lè)水，仁者樂(lè)山”[注]陳曉芬，徐儒宗，《〈論語(yǔ) 大學(xué) 中庸〉譯注》，中華書局，2015年第2版，第70頁(yè)。，在很多地區(qū)，發(fā)展旅游業(yè)已成為其擺脫貧困的重要機(jī)會(huì)。制定出一些新的符合頂層設(shè)計(jì)的旅游扶貧政策是全面深化改革向前推進(jìn)的組成部分。中國(guó)大約70%的旅游景點(diǎn)及接近一半的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)分布在較為貧困的農(nóng)村地區(qū)(李佳 等，2009)，使得發(fā)展旅游業(yè)與扶貧工作天然地聯(lián)系在一起，這對(duì)開(kāi)展旅游扶貧極為有利。中國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系具有全面性，即只要涉及公共資金、公共資產(chǎn)以及公共資源的使用和管理，涉及公眾利益，就必須接受審計(jì)監(jiān)督(劉家義，2015b)。旅游扶貧資金是公共財(cái)政資金的組成部分，財(cái)政資金審計(jì)“全覆蓋”戰(zhàn)略意味著國(guó)家審計(jì)應(yīng)該監(jiān)督旅游扶貧資金的使用情況。同時(shí)，旅游業(yè)發(fā)展也會(huì)牽涉自然資源的使用與開(kāi)發(fā)，這種公共自然資源的使用也需接受國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督，如自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等。那么，國(guó)家審計(jì)如何在旅游扶貧政策中發(fā)揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用呢？接下來(lái)分別從戰(zhàn)略制定與策略選擇方面進(jìn)行探討，同時(shí)還將考察旅游扶貧戰(zhàn)略與策略的反饋機(jī)制即政策效果審計(jì)。

(一)旅游扶貧戰(zhàn)略審計(jì)

旅游扶貧戰(zhàn)略包含兩個(gè)子領(lǐng)域，其一是扶貧，其二是旅游。扶貧是目的，旅游是手段。某個(gè)地區(qū)能否實(shí)施旅游扶貧戰(zhàn)略，首先要評(píng)估該地區(qū)是否貧困，如準(zhǔn)確核算該地區(qū)貧困人口數(shù)量及其占總?cè)丝诎俜直鹊刃畔?。這些統(tǒng)計(jì)工作需要政府多個(gè)部門協(xié)同完成，而國(guó)家審計(jì)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督可以確保核算的準(zhǔn)確性。如果測(cè)算結(jié)果顯示某個(gè)地區(qū)已經(jīng)脫離貧困，那么該地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)只是其發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一部分，不能為其制定旅游扶貧戰(zhàn)略，已制定的旅游扶貧戰(zhàn)略也應(yīng)果斷地進(jìn)行改革。如果測(cè)算結(jié)果表明某個(gè)地區(qū)的確屬于貧困地區(qū)，那么制定旅游扶貧戰(zhàn)略才有意義。要想對(duì)貧困地區(qū)制定出合適的旅游扶貧戰(zhàn)略，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該連同政府其他部門共同研究該地區(qū)的旅游潛力，評(píng)估其資源特色與生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。顧名思義，貧困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面要落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，因此單純以現(xiàn)代化為主要特征的旅游形式很難在貧困地區(qū)發(fā)揮巨大作用，如建造大型商場(chǎng)開(kāi)發(fā)以購(gòu)物為主要特征的旅游形式完全不適宜于某些貧困山區(qū)。貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)一般要借助大自然的饋贈(zèng)，如云南麗江玉龍雪山風(fēng)景區(qū)之所以能吸引游客，就是因?yàn)榇笞匀毁x予其特色的雪山資源。這些自然資源與生態(tài)環(huán)境通常不以人的意志為轉(zhuǎn)移，能否將其轉(zhuǎn)化為旅游景點(diǎn)，需要國(guó)家審計(jì)等政府機(jī)關(guān)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。如果某個(gè)貧困地區(qū)不存在任何可供游覽的自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)，也不具備歷史人文遺產(chǎn)，則這些地區(qū)很難發(fā)展旅游業(yè)，遑論對(duì)其制定旅游扶貧戰(zhàn)略。

國(guó)家審計(jì)應(yīng)該評(píng)估貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)的潛在收益與投入成本之間的關(guān)系。盡管大自然直接賦予其可供觀賞的特色自然與生態(tài)資源，但一般也需借助人類力量進(jìn)行投資建設(shè)，之后才能用于旅游觀光，如云南麗江的玉龍雪山需要鐵索纜車將人送到山頂才能觀看雪山的美景與感受氣候快速變化的自然環(huán)境。旅游投資需要的大量固定沉沒(méi)成本，一般由政府進(jìn)行投資。如果某些旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所要投入的成本難以通過(guò)旅游效益收回，那么該旅游扶貧戰(zhàn)略就應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。不過(guò)，對(duì)于旅游收益，不能簡(jiǎn)單地只計(jì)算游客所支付的游覽門票，還需考慮實(shí)施這種旅游扶貧戰(zhàn)略所帶來(lái)的脫貧人口數(shù)量與貧困人口能從發(fā)展旅游業(yè)中所獲得的預(yù)期收益，完成這些工作均可訴諸于國(guó)家審計(jì)。如果評(píng)估結(jié)果顯示旅游扶貧戰(zhàn)略的預(yù)期收益超過(guò)成本，那么該地區(qū)的某些舊政策就應(yīng)變革到旅游扶貧戰(zhàn)略上來(lái)；相反，該地區(qū)的旅游扶貧政策就需要變革。國(guó)家審計(jì)還應(yīng)該評(píng)估旅游與其他手段在扶貧方面的不同預(yù)期效果。自然界賦予貧困地區(qū)的綠水青山具有多種用途，旅游僅僅是其中的一個(gè)方面。將扶貧作為政策目標(biāo)時(shí)，還應(yīng)測(cè)算其他手段是否具有更好的脫貧效果。比如靠近海岸線的貧困地區(qū)，開(kāi)通水運(yùn)碼頭是否比開(kāi)發(fā)水上旅游更有益于提升人民群眾的福祉，這需要戰(zhàn)略制定者仔細(xì)考量。在建設(shè)美麗中國(guó)的前提下，旅游業(yè)的低污染性使其更具發(fā)展前景。國(guó)家審計(jì)進(jìn)行評(píng)估時(shí)不能忽視不同戰(zhàn)略對(duì)環(huán)境的差異化影響，因?yàn)榄h(huán)境危害對(duì)社會(huì)發(fā)展造成的不利影響絲毫不亞于貧困問(wèn)題?？傊?，國(guó)家審計(jì)能夠協(xié)助頂層設(shè)計(jì)者考察某一地區(qū)是否屬于貧困地區(qū)，評(píng)估該地區(qū)的旅游發(fā)展?jié)摿?，估算發(fā)展旅游的預(yù)期收益能否彌補(bǔ)成本，計(jì)算旅游扶貧相對(duì)其他扶貧措施的效果等。只有在上述問(wèn)題得以妥善解決后，頂層設(shè)計(jì)者才能制定出合適的旅游扶貧戰(zhàn)略，以“壯士斷腕”的決心改革不利于該戰(zhàn)略實(shí)施的制度障礙。

即使某地區(qū)適合執(zhí)行旅游扶貧政策，國(guó)家審計(jì)還應(yīng)為頂層設(shè)計(jì)者統(tǒng)籌全局提供決策協(xié)調(diào)。因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)家存在眾多符合實(shí)施旅游扶貧戰(zhàn)略的貧困地區(qū)，如何在它們之間合理安排發(fā)展次序呢？財(cái)政扶貧資金應(yīng)該按照何種方式撥付給這些地區(qū)呢？根據(jù)資源稀缺性原則，財(cái)政資金不可能在同一時(shí)點(diǎn)滿足所有貧困地區(qū)的旅游扶貧戰(zhàn)略。因此，應(yīng)該根據(jù)貧困人口特點(diǎn)以及旅游凈收益等多種信息，確定不同地區(qū)之間旅游扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的次序，而這需要依賴于國(guó)家審計(jì)的評(píng)估。僅僅依靠地方政府的請(qǐng)示報(bào)告，難以在全國(guó)范圍內(nèi)權(quán)衡如何在不同地區(qū)之間統(tǒng)籌撥付旅游扶貧資金，因?yàn)榈胤秸哂袕纳霞?jí)政府乃至中央政府獲取更多財(cái)政資金的激勵(lì)，這很容易造成戰(zhàn)略偏誤。國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估，所得到的審計(jì)報(bào)告對(duì)頂層設(shè)計(jì)者做出科學(xué)的旅游扶貧戰(zhàn)略決策具有重要參考價(jià)值。

國(guó)務(wù)院辦公廳2015年8月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕62號(hào))，提出到2020年全國(guó)每年通過(guò)鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)200萬(wàn)農(nóng)村貧困人口脫貧致富，可見(jiàn)旅游扶貧得到極大重視。在新時(shí)代制定與實(shí)施旅游扶貧政策，必然會(huì)與原有的某些政策產(chǎn)生沖突。如果國(guó)家審計(jì)評(píng)估認(rèn)為旅游扶貧戰(zhàn)略是有效的，那么頂層設(shè)計(jì)者就會(huì)以“壯士斷腕”的毅力改革原有政策，制定與實(shí)施旅游扶貧戰(zhàn)略。

(二)旅游扶貧策略審計(jì)

由于旅游扶貧所涉及的對(duì)象與管理部門非常龐雜，因此要以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度處理各種實(shí)際問(wèn)題。扶貧的對(duì)象是貧困人口，而旅游業(yè)所服務(wù)的對(duì)象卻是前來(lái)貧困地區(qū)游玩的旅行者。旅游扶貧戰(zhàn)略的總體思路是政府提供財(cái)政資金開(kāi)發(fā)旅游景點(diǎn)與建設(shè)配套設(shè)施，貧困地區(qū)民眾直接或間接參與當(dāng)?shù)芈糜谓ㄔO(shè)并提供勞務(wù)，各地旅行者前來(lái)旅游并購(gòu)買當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)品。貧困人員需要通過(guò)參與各種事務(wù)性活動(dòng)以賺取收入，如從事住宿、交通、餐飲以及導(dǎo)游等服務(wù)，這樣才能讓旅游服務(wù)于脫貧。旅游及其衍生品市場(chǎng)中的供給者與需求者通過(guò)貨幣選票顯示偏好，市場(chǎng)均衡的結(jié)果是旅行者得到自己想要的旅游服務(wù)，貧困民眾得到與自身勞動(dòng)供給相一致的貨幣收入。為有效避免旅游扶貧實(shí)施過(guò)程中可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)提供監(jiān)督是必要的。下面，將代表性旅行者從出發(fā)地前往貧困地區(qū)旅游直至離開(kāi)看作整個(gè)旅游過(guò)程，闡述國(guó)家審計(jì)如何協(xié)助政策執(zhí)行者謹(jǐn)慎地選擇策略。

通常，旅行者是從各地前往貧困地區(qū)，因此交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其服務(wù)質(zhì)量會(huì)對(duì)游客流量產(chǎn)生重要影響。即使貧困地區(qū)的景點(diǎn)建設(shè)取得了重大突破，擁有吸引游客的特色旅游項(xiàng)目，但如若交通配套實(shí)施無(wú)法滿足需求，也會(huì)導(dǎo)致旅游業(yè)萎縮。因此，旅游扶貧的關(guān)鍵一環(huán)是要想發(fā)展旅游業(yè)，連通景區(qū)與主要交通城市的道路及停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須到位。實(shí)施旅游扶貧戰(zhàn)略的地區(qū)一般地處偏遠(yuǎn)，山巒重疊的地理特點(diǎn)使得道路建設(shè)尤為困難，所以道路建設(shè)成本要計(jì)入旅游扶貧總成本中，其帶來(lái)的收益流量也應(yīng)算進(jìn)旅游扶貧總收益中。道路建設(shè)與維護(hù)可依托貧困地區(qū)的勞動(dòng)力，如直接選用貧困人員從事道路建設(shè)，為其支付工資，進(jìn)而幫助其逐漸脫貧。國(guó)家審計(jì)提供監(jiān)督，協(xié)助執(zhí)行部門選擇適當(dāng)?shù)牟呗砸詳U(kuò)大貧困地區(qū)人口參與道路建設(shè)與維護(hù)工作。對(duì)于前往貧困地區(qū)景點(diǎn)的非“自駕游”游客，可鼓勵(lì)符合駕駛資質(zhì)條件的貧困地區(qū)人員提供交通服務(wù)。游客到達(dá)貧困地區(qū)景點(diǎn)以后，需要住宿與餐飲。在偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，政府要積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行餐飲與住宿投資，同時(shí)還應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督住宿與餐飲的質(zhì)量，確保衛(wèi)生水平達(dá)到要求。貧困地區(qū)民眾可大量參與餐飲及住宿服務(wù)，通過(guò)勞動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)收入。國(guó)家審計(jì)需嚴(yán)格監(jiān)督勞動(dòng)者的工資水平，對(duì)于按低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付勞動(dòng)者工資的行為要嚴(yán)肅處理。同時(shí)，一些貧困人口自主開(kāi)發(fā)的符合法律規(guī)定的特色旅游活動(dòng)也應(yīng)受到保護(hù)，如云南香格里拉開(kāi)發(fā)的“藏民家訪”活動(dòng)(馬翀煒 等，2016)，深受廣大游客喜愛(ài)，有效地提升了當(dāng)?shù)刎毨丝诘氖杖胨?。再如，在云南香格里拉高原地區(qū)，崇山峻嶺的環(huán)境特點(diǎn)導(dǎo)致公共休息區(qū)難以滿足巨大的客流需求，該地區(qū)貧困民眾就開(kāi)發(fā)了一些簡(jiǎn)易的“休息區(qū)”。只要這些休息地點(diǎn)符合安全條件，所售商品合法合規(guī)，就應(yīng)給予保護(hù)。此外，這一地區(qū)民眾還自建了一些收費(fèi)廁所供游客使用，只要不影響景點(diǎn)美觀，就不能以完全排斥的態(tài)度對(duì)待。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督地方政府是否幫助了更多的貧困人口參與到旅游業(yè)之中，只要貧困民眾是通過(guò)合法勞動(dòng)賺取經(jīng)濟(jì)收入的，這些策略均應(yīng)得到保護(hù)。

旅行者游覽景點(diǎn)一般需購(gòu)買景區(qū)門票，而景區(qū)門票價(jià)格主要由國(guó)家旅游局協(xié)同價(jià)格管理部門依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。國(guó)家審計(jì)既要核查景區(qū)是否按照規(guī)定價(jià)格銷售門票，也要監(jiān)督制定的門票價(jià)格是否合理。景區(qū)內(nèi)部需要大量的人力提供服務(wù)，例如從事景區(qū)門票銷售、垃圾清理與衛(wèi)生保障、安全防護(hù)等工作，這些人力資源應(yīng)該向貧困人口傾斜，從而幫助他(她)們逐步脫貧。國(guó)家審計(jì)應(yīng)該監(jiān)督貧困人口占景區(qū)工作人員總數(shù)的比率以及當(dāng)?shù)卣畬?duì)貧困人口職業(yè)培訓(xùn)的投入力度。游玩景區(qū)需要導(dǎo)游服務(wù)，在旅游業(yè)大發(fā)展的社會(huì)浪潮中，導(dǎo)游以人作為景觀進(jìn)行建構(gòu)(史艷蘭，2012)，如云南某些民族地區(qū)的導(dǎo)游會(huì)身穿少數(shù)民族服飾，利用少數(shù)民族特有的稱呼與游客進(jìn)行互動(dòng)。國(guó)家審計(jì)要監(jiān)督地方政府對(duì)貧困人員從事導(dǎo)游工作的支持力度，進(jìn)而鼓勵(lì)更多的貧困民眾從事導(dǎo)游工作，獨(dú)有的地域優(yōu)勢(shì)使得培訓(xùn)當(dāng)?shù)刎毨藛T從事導(dǎo)游工作更加具有政策吸引力。游客在離開(kāi)景區(qū)之前，通常會(huì)購(gòu)買一些當(dāng)?shù)氐奶禺a(chǎn)或紀(jì)念品，因此貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)應(yīng)該重視開(kāi)發(fā)一些能融入當(dāng)?shù)匚幕厣冶阌跀y帶的商品，以滿足旅行者的購(gòu)買需求。一方面，特色旅游商品的生產(chǎn)與銷售本身就會(huì)吸納貧困地區(qū)的眾多勞動(dòng)力；另一方面，商品銷售所賺取的利潤(rùn)也能夠?yàn)樨毨У貐^(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。為了促進(jìn)游客購(gòu)買這些產(chǎn)品，旅游部門應(yīng)該做好產(chǎn)品宣傳與介紹工作。但是，要堅(jiān)決防止強(qiáng)買強(qiáng)賣、價(jià)格欺詐、欺客宰客等不良市場(chǎng)行為的出現(xiàn)，充分保護(hù)外來(lái)消費(fèi)者的合法權(quán)益。國(guó)家審計(jì)要嚴(yán)格監(jiān)督旅游特色商品市場(chǎng)的運(yùn)行，為相關(guān)政府部門制定適宜的市場(chǎng)政策提供參考依據(jù)。

在旅游扶貧策略選擇中，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)是關(guān)注貧困地區(qū)人口在當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)中的參與程度及其賺取的收入。如果貧困人口無(wú)法從當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)中獲取利益，遑論旅游扶貧。政策執(zhí)行者可依據(jù)國(guó)家審計(jì)所獲取的經(jīng)驗(yàn)資料，謹(jǐn)慎地處理旅游扶貧中遇到的各種問(wèn)題。針對(duì)不利于貧困人口參與旅游服務(wù)業(yè)或者對(duì)貧困人口賺取合法收入存在消極影響的政策要主動(dòng)予以變革。

(三)戰(zhàn)略與策略的反饋：旅游扶貧效果審計(jì)

國(guó)家審計(jì)協(xié)助頂層設(shè)計(jì)者制定旅游扶貧戰(zhàn)略，為政策實(shí)施過(guò)程中的策略選擇提供建議。國(guó)家審計(jì)對(duì)旅游扶貧效果進(jìn)行跟蹤審計(jì)是政策戰(zhàn)略制定與策略選擇的重要反饋機(jī)制。旅游扶貧的目標(biāo)在于扶貧，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該搜集足夠多的信息以評(píng)估扶貧目標(biāo)的完成情況，如準(zhǔn)確測(cè)算脫貧人口總數(shù)。脫貧，即由貧困走向富裕，那么何為貧困，如何才算脫離貧困，國(guó)家審計(jì)必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)加以測(cè)算。2011年國(guó)家規(guī)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入2300元(張曉妮 等，2014)，國(guó)家審計(jì)要圍繞貧困線標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算旅游所達(dá)到的脫貧效果。旅游扶貧地區(qū)的貧困人口通常要接受一定的職業(yè)培訓(xùn)之后才可參與旅游業(yè)之中，因而其純收入在初期可能較低，達(dá)不到脫離貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在他(她)們掌握一定的工作技能并走上工作崗位后，則可以預(yù)期會(huì)有相對(duì)穩(wěn)定的收入流水，因此國(guó)家也應(yīng)將預(yù)期脫貧效果計(jì)算在內(nèi)?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，實(shí)質(zhì)上職業(yè)技能培訓(xùn)對(duì)貧困人口所產(chǎn)生的利益遠(yuǎn)高于直接轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)也要關(guān)注已經(jīng)脫離貧困線的人口是否具有相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期收入，如果貧困人口只是暫時(shí)獲得較高收入，那么他(她)們還可能存在再次陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。旅游扶貧的手段是旅游，國(guó)家審計(jì)需要評(píng)估發(fā)展旅游業(yè)與當(dāng)?shù)靥厣匀毁Y源及生態(tài)環(huán)境是否和諧，與當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)發(fā)展是否協(xié)調(diào)同步等。如果貧困地區(qū)旅游業(yè)的大力發(fā)展及大規(guī)模貧困人口的脫貧致富，是以損害環(huán)境為代價(jià)的，那么這種旅游扶貧就與國(guó)家致力于建設(shè)“美麗中國(guó)”的戰(zhàn)略相違背。巨大的客流使得旅游景點(diǎn)每天都會(huì)產(chǎn)生大量的生活垃圾，因此國(guó)家審計(jì)要全面監(jiān)督相關(guān)部門是否按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)處置旅游發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境負(fù)面影響。貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)也會(huì)存在一些溢出效應(yīng)，例如旅游能帶動(dòng)貧困地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，從事與旅游業(yè)無(wú)關(guān)的道路貨物運(yùn)輸?shù)呢毨丝谝材軓闹蝎@益，這同樣是旅游扶貧的效果，國(guó)家審計(jì)不應(yīng)忽略。

旅游扶貧需要大量外地旅行者的參與，如果開(kāi)發(fā)的旅游景點(diǎn)沒(méi)有游客光顧，遑論旅游扶貧。外地旅游者到貧困地區(qū)游玩，追求的是游玩所帶來(lái)的心情愉悅與身體放松。國(guó)家審計(jì)在關(guān)注旅游扶貧效果時(shí)，不能忽視外地旅游者所能獲得的效用。如果是以侵害外地游客合法權(quán)益的方式來(lái)賺取收入，則這種旅游扶貧根本無(wú)法長(zhǎng)久維持。例如某些地區(qū)開(kāi)發(fā)的非法“一日游”產(chǎn)品，某些地方出現(xiàn)的強(qiáng)買強(qiáng)賣現(xiàn)象，都會(huì)對(duì)旅游市場(chǎng)的健康運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。只有當(dāng)旅游景點(diǎn)及其相關(guān)配套設(shè)施能給旅行者帶來(lái)效用時(shí)，外地旅行者的貨幣選票才能持續(xù)投向這些景點(diǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)貧困地區(qū)的旅游發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的需求原理，旅行者自愿支付旅游費(fèi)用后一般會(huì)存在消費(fèi)者剩余，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該考察這些消費(fèi)者剩余，因?yàn)樵谡w國(guó)家層面，這些消費(fèi)者剩余屬于福利的一部分。

如果國(guó)家審計(jì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)某地區(qū)旅游扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施效果遠(yuǎn)低預(yù)期，那么國(guó)家審計(jì)就應(yīng)積極協(xié)助政策執(zhí)行部門找出問(wèn)題的癥結(jié)并提出改進(jìn)措施。如果國(guó)家審計(jì)確定某貧困地區(qū)難以通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，那么就應(yīng)考察其他政策是否可以發(fā)揮更好的扶貧作用，即原有的旅游扶貧政策需要改革。在貧困地區(qū)實(shí)施旅游扶貧政策之后，如若突然終止，則會(huì)導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，因?yàn)槁糜雾?xiàng)目前期投資巨大，如高山旅游景點(diǎn)需架設(shè)費(fèi)用高昂的纜車，所以國(guó)家審計(jì)要協(xié)助政策執(zhí)行者謹(jǐn)慎地變革。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督時(shí)若發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致旅游扶貧無(wú)法發(fā)揮預(yù)期效果的原因是由地方政府或旅游管理部門中一些人為因素故意造成的，那么國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)需要移送審計(jì)證據(jù)至相關(guān)部門予以嚴(yán)肅追責(zé)，涉嫌違法的應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，以求最大化發(fā)揮績(jī)效審計(jì)功能。

在評(píng)估旅游扶貧效果時(shí)，國(guó)家審計(jì)如果能提供準(zhǔn)確的信息，頂層設(shè)計(jì)者則可以據(jù)此制定出科學(xué)合理的旅游扶貧戰(zhàn)略，政策執(zhí)行部門也能更為謹(jǐn)慎地選擇處理各種具體問(wèn)題的策略。

六、結(jié)論

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是新時(shí)代建設(shè)與發(fā)展的根本指南，其中全面深化改革是解決社會(huì)主要矛盾的必由之路。中國(guó)最高決策層具有“壯士斷腕”的決心與毅力進(jìn)行全面深化改革，以求充分發(fā)揮社會(huì)主義優(yōu)越性，讓最廣大人民群眾直接享受發(fā)展成果。在改革過(guò)程中，政策執(zhí)行者會(huì)以“革言三就”的謹(jǐn)慎策略妥善處理因改革而產(chǎn)生的各種問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，能在“壯士斷腕”的改革戰(zhàn)略與“革言三就”的改革策略中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。改革戰(zhàn)略能以“壯士斷腕”的決心推進(jìn)是建立在改革政策準(zhǔn)確有效的基礎(chǔ)之上，國(guó)家審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)提供相對(duì)準(zhǔn)確的檢查和評(píng)估有助于頂層設(shè)計(jì)者充分掌握信息，進(jìn)而制定出合理有效的改革戰(zhàn)略并堅(jiān)定決心予以推進(jìn)。某項(xiàng)改革戰(zhàn)略在執(zhí)行時(shí)可能會(huì)遭遇各種阻礙，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督與協(xié)調(diào)使政策執(zhí)行者能夠以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度選擇問(wèn)題的解決策略。在新時(shí)代，國(guó)家審計(jì)也在不斷變革，其作為國(guó)家治理體系中的一部分包含在全面深化改革之中，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中出現(xiàn)的新問(wèn)題提供及時(shí)有效的監(jiān)督。新時(shí)代旅游扶貧可為考察國(guó)家審計(jì)如何協(xié)助全面深化改革的戰(zhàn)略制定與策略選擇提供重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。