【摘 要】我國(guó)農(nóng)村地區(qū)老齡化程度加劇，青年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致留守老人和宅基地閑置，部分地區(qū)開始探索宅基地養(yǎng)老，以盤活農(nóng)村閑置土地資源，并緩解部分養(yǎng)老問題。本文通過闡述我國(guó)農(nóng)村宅基地利用和留守老人現(xiàn)狀，幾種典型的宅基地養(yǎng)老模式的系統(tǒng)梳理，對(duì)目前宅基地養(yǎng)老模式存在的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，并對(duì)進(jìn)一步探索宅基地養(yǎng)老提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地;養(yǎng)老模式;政策建議

宅基地作為集體土地一部分，是農(nóng)村住宅的載體，是我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的核心部分[1]。關(guān)于農(nóng)村宅基地的概念，從宅基地用途角度看農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地3 種類型[2]，具有保障安居、以房養(yǎng)老、儲(chǔ)蓄家庭財(cái)產(chǎn)及支持副業(yè)生產(chǎn)等效用。宅基地閑置，可分為狹義和廣義的閑置，狹義的宅基地閑置是指宅基地空置，未做任何用途。廣義的宅基地閑置不僅包括宅基地空置、廢棄，還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置[3];本文指的宅基地閑置包括空置、廢棄和房屋閑置。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)利益驅(qū)使下，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)的改變導(dǎo)致勞動(dòng)力流出，城鎮(zhèn)人口逐年遞增，鄉(xiāng)村人口逐年遞減。中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，農(nóng)村人均住宅面積遞增，暫住人數(shù)遞減，以致宅基地利用水平不高;宇林軍的千村調(diào)研顯示，93.5%的調(diào)研村莊發(fā)生不同級(jí)別空心化現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地平均空心化率達(dá)到10.2%，利用低效的宅基地比重達(dá)到14.9%[4]。福建省晉江市實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)外出務(wù)工經(jīng)商是宅基地閑置的主要原因，占調(diào)查總數(shù)的52%[5]，農(nóng)民工在城市工作生活租住或購(gòu)買房屋，在農(nóng)村同時(shí)保留宅基地和住房，形成兩棲占地。城鎮(zhèn)化發(fā)展及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，使得城市用地供需緊張而農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)。

青年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工造成宅基地閑置的同時(shí)也帶來農(nóng)村留守老人問題。《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》顯示，截止2017年底我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)?？偭窟_(dá)2.44億，其中大部分是向城市流動(dòng)的農(nóng)村家庭子女，及很多考上大學(xué)的人進(jìn)城發(fā)展不再回農(nóng)村[6]，長(zhǎng)年代際之間聚少離多，村里留守老人與配偶生活或獨(dú)居。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村老年人和高齡老年人已占我國(guó)老年人數(shù)的多半，我國(guó)農(nóng)村老齡化程度越來越明顯。老人年輕時(shí)積攢收入撫養(yǎng)子女并為之籌備婚禮安家，而為自己存養(yǎng)老錢的僅占15.2%， 沒有準(zhǔn)備養(yǎng)老錢的卻占84.8%[7]，養(yǎng)老和醫(yī)療難以得到有效保障，再加上青壯年遷移流動(dòng)，使得傳統(tǒng)的“反哺”式家庭養(yǎng)老減弱，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化。因此，農(nóng)村養(yǎng)老問題是應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化的關(guān)鍵。

農(nóng)村宅基地閑置和留守老人養(yǎng)老問題并存的現(xiàn)狀，使得如何讓閑置宅基地與養(yǎng)老問題相結(jié)合成為民生研究和實(shí)踐熱點(diǎn)，部分地區(qū)已在探索宅基地養(yǎng)老，如浙江省松陽縣[8]、四川省瀘縣、杭州白沙村[9]等。宅基地養(yǎng)老模式形式，一是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，農(nóng)村老人把宅基地使用權(quán)交村集體，以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和入住老年公寓，二是保持宅基地使用權(quán)不變，流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)與村集體以開發(fā)利用，所得收益歸老人養(yǎng)老[10]。本文旨在闡述農(nóng)村宅基地養(yǎng)老模式現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村完善宅基地養(yǎng)老提出建議。

1 農(nóng)村宅基地養(yǎng)老現(xiàn)狀

1.1 政策基礎(chǔ)

一直以來，我國(guó)始終把農(nóng)村作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的“重中之重”，多年政策和戰(zhàn)略規(guī)劃聚焦農(nóng)村，為農(nóng)村閑置宅基地和養(yǎng)老結(jié)合提供了政策基礎(chǔ)。2013年中央一號(hào)文規(guī)定，五年內(nèi)基本完成宅基地確權(quán)登記，2014年指出，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民宅基地實(shí)行試點(diǎn)自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓。2016年《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》指出整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。2017年《土地管理法》，明確單獨(dú)補(bǔ)償農(nóng)民住宅，包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、青苗地上附著物補(bǔ)償、宅基地補(bǔ)償和社會(huì)保障補(bǔ)償。2018年《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力，激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，以閑置建設(shè)用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，完善農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房政策，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年中央一號(hào)文指出，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道。

1.2 宅基地退出換養(yǎng)老模式

浙江省松陽縣在舊村改造過程中，探索出宅基地?fù)Q養(yǎng)老項(xiàng)目。面對(duì)農(nóng)村老人“家里有房產(chǎn)，手頭無資金”，無力拆舊建新的背景下探索了一條解決農(nóng)村老人養(yǎng)老安居的新路子宅基地養(yǎng)老[8]，一是老人把宅基地使用權(quán)交給村集體換取老年公寓免費(fèi)使用權(quán)和養(yǎng)老金[11];二是村集體有償收回老年人宅基地后再分配利用如分給他人、復(fù)墾和種植名茶，用收益無償提供老年公寓農(nóng)民免費(fèi)居住;三是縣政府通過減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤，解決老年人養(yǎng)老資金。松陽縣宅基地?fù)Q養(yǎng)老在舊村改造中盤活土地資源的同時(shí)緩解了農(nóng)村養(yǎng)老問題。

1.3 宅基地退出易地扶貧養(yǎng)老模式

四川省瀘縣以嘉明鎮(zhèn)為試點(diǎn)將宅基地有償退出與易地扶貧相結(jié)合[12]，首先自愿退出宅基地的貧困戶免費(fèi)入住建有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)配套的扶貧公寓;其次對(duì)農(nóng)民提供免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè) [13]，各行政村成立“村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司”，盤活集體資產(chǎn)，創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，成立了“龍腦橋旅游發(fā)展公司”;最后宅基地改革遵守農(nóng)民自愿有償退出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)而收益仍歸農(nóng)民，公寓選址在村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園附近并提供就業(yè)，解決農(nóng)民不愿集中安置到城鎮(zhèn)公寓和擔(dān)心生活成本提高問題的同時(shí)，發(fā)揮了宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值增加農(nóng)民收入保障養(yǎng)老。

1.4 農(nóng)家樂旅游養(yǎng)老模式

農(nóng)家樂旅游養(yǎng)老是農(nóng)民借助優(yōu)勢(shì)的土地資源和自然風(fēng)光，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，為游客提供感受鄉(xiāng)村風(fēng)光放松身心的一種旅游方式，以獲取收入保障養(yǎng)老[14]。一是農(nóng)民改造自家農(nóng)房，自主經(jīng)營(yíng)，二是農(nóng)民將宅基地出租或流轉(zhuǎn)使用權(quán)于公司統(tǒng)一開發(fā)，以獲得租金保障養(yǎng)老。杭州白沙村80%以上的農(nóng)房在原基礎(chǔ)上改造成了農(nóng)家樂，提供住宿，另有農(nóng)民流轉(zhuǎn)使用權(quán)直接獲取租金[9]。成都農(nóng)家樂以地方優(yōu)勢(shì)發(fā)展“農(nóng)家壩子民族旅游”和“書房村桃花節(jié)”等，以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、采農(nóng)家果”為特色[15]。陜西省依托農(nóng)業(yè)自然資源、地方文化及特色飲食，形成餐飲住宿式、農(nóng)園觀光采摘式和農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園式等農(nóng)家樂發(fā)展模式。

2 宅基地養(yǎng)老的挑戰(zhàn)

通過試點(diǎn)地區(qū)宅基地養(yǎng)老現(xiàn)狀的描述，發(fā)現(xiàn)宅基地養(yǎng)老模式促進(jìn)了農(nóng)村土地集約化利用，發(fā)揮了閑置宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，并增加經(jīng)濟(jì)收入緩解了農(nóng)民養(yǎng)老問題，但由于我國(guó)宅基地與農(nóng)民的特殊關(guān)系，使得推廣宅基地養(yǎng)老仍然存在諸多挑戰(zhàn)。

2.1 合并零散閑置宅基地

我國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶宅基地閑置是零散分布在農(nóng)村居民點(diǎn)中，如何合并零散閑置宅基地，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)。如四川省瀘縣位于我國(guó)西部地區(qū)，分散居住和零散的生產(chǎn)方式，宅基地合并使原本的親情網(wǎng)絡(luò)和生活方式改變，農(nóng)民參與性不高;浙江省麗水市畎岸村舊村改造中有一戶未拆遷影響了整個(gè)村的土地集約節(jié)約度，嘉興市東進(jìn)村村支書表示只要有5%的人不同意置換，土地利用率就會(huì)降到80%[11]。

2.2 宅基地收回利用

盤活閑置宅基地，緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力，但怎樣保障在農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的前提下，形成長(zhǎng)期的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系和養(yǎng)老模式多樣化。若是引進(jìn)企業(yè)支持發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，則怎樣招商引資，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與，政府又如何管控企業(yè)占用農(nóng)村土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)勢(shì)資本侵占農(nóng)村，在活躍經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也會(huì)帶來資本的負(fù)面效應(yīng)，如利用自然資源發(fā)展農(nóng)家樂，怎樣保護(hù)自然環(huán)境和土地資源。

2.3 補(bǔ)償金來源和發(fā)放

閑置宅基地退出養(yǎng)老，如何保障補(bǔ)償金，不同情況的農(nóng)民如何規(guī)定補(bǔ)償金。宅基地退出中拆舊房、建新居、土地復(fù)墾都要投資，若作為一項(xiàng)普適性制度推廣，早期政府補(bǔ)助但后期資金怎么解決;另外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)民的分化，第一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性和附帶價(jià)值的認(rèn)可度與依賴度不同，怎樣兼顧不同農(nóng)民的利益，這些方面都是今后應(yīng)該探索解決的重點(diǎn)問題。

2.4 宅基地生存保障的思想束縛和精神寄托

閑置宅基地退出養(yǎng)老，農(nóng)民如何沖破傳統(tǒng)思想束縛和精神寄托;我國(guó)宅基地世代相傳，除居住保障外，也有承載精神家園的一面，是農(nóng)民“家”概念的具象，中國(guó)農(nóng)民“故土”思想、安土重遷、落葉歸根的觀念根深蒂固。傳統(tǒng)的孝道觀念，固化的養(yǎng)兒防老、遺傳繼承的舊思想，若以宅基地養(yǎng)老子女會(huì)受人輿論，老人也會(huì)受子女指責(zé)。鄰居及親屬關(guān)系的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)在拆遷安置后瓦解，老人容易產(chǎn)生陌生孤獨(dú)感。宅基地養(yǎng)老除生活照料外，情感需求和精神慰藉更是關(guān)鍵。

3 完善宅基地養(yǎng)老的建議

宅基地?fù)Q養(yǎng)老是一項(xiàng)包括宅基地土地整治和建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的長(zhǎng)期復(fù)雜工作，要注意農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)期性;解決我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問題，靈活利用宅基地保障養(yǎng)老，還需相關(guān)配套政策的完善。

3.1 政府加快配套政策制定和監(jiān)管

首先政府制定優(yōu)惠支持政策，如對(duì)下鄉(xiāng)企業(yè)減免稅收，對(duì)建設(shè)養(yǎng)老院給予資金資助，支持產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，如養(yǎng)老院設(shè)施齊全和就醫(yī)轉(zhuǎn)診暢通。其次成立公立咨詢部門，明確補(bǔ)償金數(shù)額和發(fā)放流程，細(xì)化農(nóng)村宅基地退出申請(qǐng)與審核程序，各鎮(zhèn)成立宅基地養(yǎng)老領(lǐng)導(dǎo)小組和資源環(huán)境保護(hù)小組，村委會(huì)作監(jiān)督。最后要建立全國(guó)土地整理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，省市縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村各級(jí)對(duì)宅基地整理情況及時(shí)登記更新，避免企業(yè)非法占用土地，侵犯農(nóng)民權(quán)益。

3.2 農(nóng)民積極發(fā)揮宅基地價(jià)值

農(nóng)民要發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，積極參與宅基地養(yǎng)老。首先支持村集體利用閑置宅基地建立村養(yǎng)老院，滿足老人在家養(yǎng)老的家鄉(xiāng)情結(jié)。其次有能力的農(nóng)民應(yīng)參與養(yǎng)老，發(fā)展“互助式養(yǎng)老”，主動(dòng)學(xué)習(xí)技術(shù)，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量;其次農(nóng)民要積極開發(fā)旅游業(yè)和農(nóng)家樂等服務(wù)行業(yè)，注重豐富精神享受的娛樂方式。

3.3 加大宣傳消除思想束縛和文化引導(dǎo)

首先村委會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組組織講座、走訪等宣傳方式講解宅基地退出養(yǎng)老模式，進(jìn)行思想教育，逐步改變“養(yǎng)兒防老”的舊思想。其次擴(kuò)大宅基地退出養(yǎng)老參與人群，凡有宅基地的孤寡無子女貧困或無自理能力的老人、跟隨子女進(jìn)城或進(jìn)城購(gòu)房的人、已在城里有房定居的人等都可參與，并召集老人們的子女，做好解釋工作，對(duì)需要資金的給及發(fā)放補(bǔ)償金，對(duì)選擇免費(fèi)居住村養(yǎng)老院者定時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，消除子女顧慮，推廣宅基地養(yǎng)老模式。

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作者簡(jiǎn)介

張雁翔（1993-），女，河北省邯鄲市人。碩士研究生。現(xiàn)任職于武漢大學(xué)健康學(xué)院。研究方向?yàn)槿丝谂c健康。