廖昆 李洪磊

經(jīng)濟責(zé)任審計是一項政治性、政策性很強的工作，它直接以領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”為監(jiān)督對象，不僅要求把經(jīng)濟活動審深、審?fù)?，還要準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)干部在相關(guān)經(jīng)濟事項中承擔(dān)的責(zé)任。直接責(zé)任不但關(guān)乎領(lǐng)導(dǎo)干部本人的切身利益，更是全面考核干部、嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)的重要依據(jù)，界定時必須準(zhǔn)確、客觀、謹(jǐn)慎。但由于有的軍隊經(jīng)濟活動參與主體眾多、決策程序多樣，加之審計人員對審計證據(jù)收集不充分、評價標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)等，準(zhǔn)確界定責(zé)任一直是經(jīng)濟責(zé)任審計的難點。根據(jù)《軍隊審計條例》，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任區(qū)分為直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這是有邏輯關(guān)系和先后次序的，先有直接責(zé)任，才有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，直接責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)?？梢姡瑴?zhǔn)確區(qū)分責(zé)任首要的是找準(zhǔn)直接責(zé)任，其次才能依據(jù)事件的發(fā)展邏輯確定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

對經(jīng)濟責(zé)任審計中的直接責(zé)任的理解

直接責(zé)任，根據(jù)法律上的解釋，是指民事主體對自己的不法行為依法直接承擔(dān)的民事責(zé)任。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，直接責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部;主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部;重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?？梢?，無論是直接責(zé)任或是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，它們的共同點是不履行或是不正確履行職責(zé)，并造成損失或是后果，它們的不同點是承擔(dān)直接責(zé)任的人是對造成的損失或者后果起決定性作用的人。結(jié)合審計實踐，可將經(jīng)濟責(zé)任審計中的直接責(zé)任理解為：對財經(jīng)違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生起決定性作用的人。承擔(dān)直接責(zé)任的人沒有特指性，既可以是掌握決策權(quán)的黨委領(lǐng)導(dǎo)，又可以是一般黨員干部;既可以是經(jīng)濟事項的最終審批人，又可以是參與該事項的其他人;既可以是一個人，也可以是多個人。確定直接責(zé)任沒有萬能法則，需要一事一議、一人一議。不能一把尺子量到底，簡單以是否主管、分管或者負(fù)責(zé)某項工作，或者是否簽過字等，作為判斷的依據(jù)，而要結(jié)合個人職責(zé)分工和問題發(fā)生的前因后果、來龍去脈、形勢背景，認(rèn)真分析相關(guān)人員在經(jīng)濟事項中扮演的角色和發(fā)揮的作用，客觀全面認(rèn)定。

準(zhǔn)確界定直接責(zé)任要把握的原則

（一）要以權(quán)定責(zé)。權(quán)力與責(zé)任如同一個硬幣的兩面，相輔相成、互為一體，不管任何人，只要行使了權(quán)力，就要對因行使權(quán)力帶來的后果承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任審計中，領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任應(yīng)與其擁有的組織、協(xié)調(diào)、分配和執(zhí)行權(quán)相匹配，既不能有權(quán)無責(zé)造成界定缺失，也不能有責(zé)無權(quán)導(dǎo)致界定越位。準(zhǔn)確把握這一原則，不僅要考慮領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，還要考慮其在經(jīng)濟行動中的實際角色定位，有的領(lǐng)導(dǎo)干部看似分管某項工作，在實際工作受到外在干擾導(dǎo)致無法按職責(zé)要求行使權(quán)力，那么就不一定承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟責(zé)任;有的領(lǐng)導(dǎo)干部雖不分管某項工作，但實際工作中能夠影響到分管該工作的人，那么也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）要實事求是。在界定直接責(zé)任時，不能簡單認(rèn)定某經(jīng)濟事項的決策者、某違規(guī)行為的執(zhí)行者或者某筆經(jīng)費的簽字者就是直接責(zé)任，必須進行深入細致地調(diào)查核實，客觀地分析在問題產(chǎn)生的過程中，相關(guān)人員究竟扮演了何種角色，是否是該問題產(chǎn)生的決定性因素。如采購價格虛高問題，采購經(jīng)費是由主官簽字報銷了，但不能簡單認(rèn)定主官就是直接責(zé)任，而要充分調(diào)查看其是否存在干預(yù)采購行為，如果主官插手了供應(yīng)商的選擇，或是授意下屬按高價采購，則應(yīng)該負(fù)直接責(zé)任，但如果是因為執(zhí)行部門考察不充分或是經(jīng)辦人員的問題，則就應(yīng)根據(jù)實際情況確定。

（三）要疑罪從無。直接責(zé)任的界定與領(lǐng)導(dǎo)干部個人利益息息相關(guān)，而審計取得的證據(jù)又是確定責(zé)任歸屬的最重要依據(jù)。因此，審計時一定要把握查證時合理懷疑、充分取證，定責(zé)時小心謹(jǐn)慎、疑罪從無的原則。審計查證的問題時要力求取得完整的證據(jù)鏈條，如果取得的證據(jù)反映不出問題的因果關(guān)系，甚至未能取得相關(guān)證據(jù)僅僅是通過合理推理得出的結(jié)論，就不能作為界定責(zé)任歸屬的依據(jù)，做到有什么證據(jù)定什么責(zé)任，有多少證據(jù)定多少責(zé)任。

審計實踐中準(zhǔn)確界定

直接責(zé)任應(yīng)把握的要點

（一）要牢牢把握“對問題發(fā)生起決定性作用”這個關(guān)鍵點?！盾婈爩徲嫍l例》明確，領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟責(zé)任過程中對直接違反法律法規(guī)和軍隊規(guī)定的，授意、指示、強令、縱容、包庇下屬違反法律法規(guī)和軍隊規(guī)定的，未經(jīng)民主決策、會議討論而直接決定重大經(jīng)濟活動的，或是主持黨委會、辦公會等時在多數(shù)人不同意的情況下作出決定造成經(jīng)濟損失等后果的行為要負(fù)直接責(zé)任。這些情形歸結(jié)一點，就是把“對問題的發(fā)生起決定性作用”的人確定為直接責(zé)任者。何謂決定性作用？我理解，所謂起決定性作用的人就是對事件的發(fā)生發(fā)展有著不可或缺的推動作用的關(guān)鍵人物，在審計事項中，如果把這個關(guān)鍵人物替換出來，問題就不會發(fā)生，這個人就是直接責(zé)任者。因此，界定直接責(zé)任，首要的，就是要結(jié)合查證的事實，找到這個關(guān)鍵人物。比如，某單位主官授意部門領(lǐng)導(dǎo)虛列采購項目套取資金用于接待慰問，這個事項如果缺少主官授意這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，問題就不會發(fā)生，那么主官就是直接責(zé)任;再比如，某部門領(lǐng)導(dǎo)虛列項目套取資金用于變通開支，沒有向主官如實匯報，但經(jīng)費報銷時主官按權(quán)限進行了簽批，這個事項中如果缺少了部門領(lǐng)導(dǎo)，問題就不會發(fā)生，主官雖然簽了字，但并不知道問題的真實情況，這時部門領(lǐng)導(dǎo)就是對問題的發(fā)生起決定性作用的關(guān)鍵人，是直接責(zé)任，主官就不是直接責(zé)任。

（二）要注重收集確定問題責(zé)任歸屬的相關(guān)證據(jù)。從近幾年審計實踐看，違規(guī)問題查出來了，單位認(rèn)可了，但責(zé)任落不到具體人身上的情況并不少見。究其原因，還是審計人員重視對問題定性證據(jù)的收集，卻忽視對責(zé)任歸屬證據(jù)的收集造成的。定性證據(jù)主要關(guān)注點在問題的起因、經(jīng)過、后果和相關(guān)法規(guī)，書證、物證是主要方面，而責(zé)任歸屬證據(jù)主要關(guān)注點在事項的來龍去脈和每個人在事件中發(fā)揮的作用，證人證言是主要方面，很多問題外在表現(xiàn)是一樣的，但責(zé)任歸屬卻完全不同，這就要通過證人證言把問題定性證據(jù)完整的串聯(lián)起來，才能找準(zhǔn)直接責(zé)任。因此，審計中一定要重視與審計事項中的主要人物談話，還要注重收集與之相關(guān)的會議資料，通過談話交流和會議記錄取得定責(zé)的直接證據(jù)，確保直接責(zé)任定準(zhǔn)落實。

（三）要深入分析問題發(fā)生是否存在容錯情形。中央軍委《關(guān)于進一步激勵全軍廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的實施意見》明確，要建立健全容錯糾錯機制，特別是對六種特定情形，要同故意違規(guī)違紀(jì)違法區(qū)分開來。經(jīng)濟責(zé)任審計的目的是通過對權(quán)力的監(jiān)督制約促進領(lǐng)導(dǎo)干部更好更正確的履行職責(zé)，因此，在確定責(zé)任歸屬時更應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)“三個區(qū)別開來”和《實施意見》明確的六種情形，在實事求是、依規(guī)依紀(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合問題當(dāng)事人所處的時間、背景、形勢，以及動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程序、后果影響和挽回的損失等情況，具體問題具體分析，明辯“為公”還是“為私”，分清“無意”還是“有意”，判定“無禁”還是“嚴(yán)禁”，嚴(yán)格劃分“失誤、錯誤”和“違紀(jì)、違法”的界線，客觀公正的給予評價，激勵官兵更好的干事創(chuàng)業(yè)。

（作者單位：中央軍委審計署西安審計中心）