□ 義烏市自然資源和規(guī)劃局 張黎明

2015年3月，義烏市被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，承擔農(nóng)村宅基地制度改革任務；2016年9月，原國土資源部又部署義烏市統(tǒng)籌推進農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、土地征收制度三項改革。試點開展以來，義烏市全面把握以人民為中心的發(fā)展思想，始終踐行保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的理念，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，系統(tǒng)破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展當中的“人、地、錢”問題，保障了農(nóng)民基本權利，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收益，增強了農(nóng)民的獲得感，同時也為中央決策和國家修法提供了豐富的實踐樣本和制度供給。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案，至少在以下十個方面深深烙下了義烏印記。

一、保障農(nóng)村村民戶有所居

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。

義烏改革實踐：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設，實現(xiàn)“戶有所居”。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的203個村，由政府主導，集中安置到41個社區(qū)，允許農(nóng)民以合法宅基地占地面積1∶5置換權益面積。按照“1+X”原則，在保證居住的前提下，允許置換成高層公寓、工業(yè)倉儲、商業(yè)用房或選擇貨幣補償。全市已建集聚建設高層公寓項目7個，總建筑面積227萬平方米，總套數(shù)11885套，已全部用于農(nóng)民住房保障，將1.5萬農(nóng)民納入城市生活。二期6個項目建設正在有序推進中。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，推行農(nóng)村更新改造，繼續(xù)落實“一戶一宅”。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的329個農(nóng)村，編制了“1（鎮(zhèn)區(qū)、城市分區(qū)）+X（中心村）+Y（保留村）”的鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，規(guī)劃建設富有地域特征、時代特色、鄉(xiāng)土風情、文化傳承的和美鄉(xiāng)村。試點以來，已有120個村啟動更新改造。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。但人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎上，可以采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。

二、保障宅基地用益物權

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民對宅基地只有用于居住的權利。

義烏改革實踐：2015年4月，在全國率先提出農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系設計。在以下三個方面作重點探索：一是落實村集體的宅基地所有權，豐富所有權的實現(xiàn)形式；二是在相對固化的基礎上有效優(yōu)化宅基地分配的資格權；三是多途徑放活宅基地使用權。義烏宅基地“三權分置”的探索，讓農(nóng)村和農(nóng)民直接獲利81.1億元，而且從理論上創(chuàng)新了宅基地上的權利體系，豐富了盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)村住房的手段，并為2018年中央一號文件部署宅基地“三權分置”作了有效探索。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

三、完善宅基地自愿有償退出機制

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民要“一戶一宅”，沒有建立農(nóng)民自愿退出宅基地的有償激勵機制。

義烏改革實踐：積極鼓勵分類退出宅基地。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的農(nóng)村，集中自愿參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設退出宅基地；二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的近郊村，鼓勵退出多占宅基地用于村內(nèi)宅基地再分配；三是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的遠郊村，引導下山農(nóng)民退出宅基地置換城鎮(zhèn)住房。同時，義烏探索“集地券”制度，按規(guī)劃鼓勵農(nóng)民退出宅基地復墾為耕地等農(nóng)用地。試點以來，已通過各種方式共退出宅基地7208畝。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

四、下放農(nóng)村宅基地審批權限

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。

義烏改革實踐：2009年全市全面下放農(nóng)村村民住宅用地審批權限，委托鎮(zhèn)、街道人民政府直接審核、審批，并將相關環(huán)節(jié)全部納入便民服務體系，實現(xiàn)了“最多跑一次”。自權限下放以來，各鎮(zhèn)街累計辦理審批7.4萬戶。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準。

五、新增建設用地可以集體經(jīng)營性建設用地方式入市

原《土地管理法》規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，單位或者個人才能依法使用，也就是說集體經(jīng)營性建設用地不能直接入市。2014年12月中央印發(fā)的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）也只允許存量集體建設用地入市。

義烏改革實踐：2017年2月，義烏制定了《義烏市集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法》，明確提出存量和增量集體建設用地按規(guī)劃確定為經(jīng)營性用地的可以直接入市。后義烏市又多次向原國土資源部建議，集體經(jīng)營性建設用地入市在堅守改革“三條底線”前提下要堅持存量和增量并重。試點以來，全市已累計完成入市43宗，總用地面積267.7畝，成交價款2.35億元，扣除增值收益調(diào)節(jié)金后，村集體獲益超過1.7億元。其中，增量建設用地入市14宗，用地面積84.5畝。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單經(jīng)或者個人直接使用。土地利用年度計劃應當對集體經(jīng)營性建設用地作出合理安排。

六、集體經(jīng)營性建設用地入市用途拓展為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)可以使用集體建設用地。

義烏改革實踐：2017年2月，制定的《義烏市集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法》，把集體經(jīng)營性建設用地的“經(jīng)營性”明確界定為除房地產(chǎn)開發(fā)之外的所有用途。因此，在已經(jīng)成交的43宗入市地塊中，3宗為旅館用地，6宗為商業(yè)用地，11宗為公共服務設施用地，7宗為公共設施、商業(yè)用地，2宗為商業(yè)居住用地，9宗為教育設施用地，2宗為工業(yè)用地，2宗為批發(fā)市場用地，1宗為風景名勝設施用地。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設用地可以入市。

七、明確界定“公共利益”范圍

原《土地管理法》規(guī)定，除特殊情況外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。同時，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征收，但對“公共利益”的范圍沒有明確界定。

義烏改革實踐：2017年2月，制定《義烏市改革和完善土地征收制度的實施意見》，明確提出科學合理界定公共利益用地，具體方法為“1個土地征收目錄+1個公共利益爭議解決機制”。規(guī)定因國防和外交、政府組織實施的基礎設施建設、公共事業(yè)、保障性安居工程建設和成片開發(fā)建設等六種情形可以實施土地征收。同時也規(guī)定，對擬征地項目是否屬于公共利益有異議的，由義烏市人大進行裁定。試點以來，該市通過集體經(jīng)營性用地入市或只轉不征等方式落實項目用地1670畝，縮小土地征收規(guī)模11.3%。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等六種情形，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收。

八、規(guī)范土地征收程序

原《土地管理法》規(guī)定，土地征收程序為：擬征收土地告知被征地單位→對擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查確認→召開村民（村民代表）會議→與被征地村集體經(jīng)濟組織簽訂土地征收補償協(xié)議→征收土地方案報批→征收土地公告→補償安置方案公告→落實土地征收補償安置費用和社會保障費用→組織實施補償方案→交付土地。

義烏改革實踐：為充分做好土地征收前期工作，更好地保障被征地農(nóng)民的合法權益，維護群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，義烏將土地征收程序調(diào)整為：擬征收土地告知被征地單位→對擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查確認→市政府將擬征收土地、補償安置方案進行公告→召開村民（村民代表）會議→與被征地村集體經(jīng)濟組織簽訂土地征收補償協(xié)議→落實土地征收補償安置費用和社會保障費用→征收土地方案報批→發(fā)布征收公告→組織實施補償方案→交付土地。

▲2016—2017年義烏市征地制度改革中農(nóng)民所得收益明細表 單位：萬元

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，土地征收相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

九、土地征收按區(qū)片綜合價補償

原《土地管理法》規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定征地補償費和安置補助費。

義烏改革實踐：2003年6月，義烏市在征收土地當中就按征地區(qū)片綜合地價補償，補償標準按不同地類分為4級，土地補償費+安置補助費分別為3.4萬元/畝、3萬元/畝、2.7萬元/畝、2.4萬元/畝。后于2009年1月、2012年1月、2014年7月、2017年12月作了4次調(diào)整，現(xiàn)行土地補償費+安置補助費的統(tǒng)一標準為5.6萬元/畝。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，征收土地按區(qū)片綜合地價補償，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。

十、建立被征地農(nóng)民的長遠保障機制

原《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，其中征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

義烏改革實踐：為保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，義烏土地征收補償包括區(qū)片綜合地價、青苗及地上附著物補償、留地安置收益、社會保障補償、農(nóng)民住宅保障補償。據(jù)浙江大學測算研究，2016、2017年義烏市在土地征收當中農(nóng)民獲得收益見表上表。

通過改革試點，新《土地管理法》規(guī)定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

自2015年以來，全國33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點均取得了明顯成效，為《土地管理法》修改奠定了堅實的實踐基礎。但是，33個試點地區(qū)由于改革的“底圖”不一樣，各自描繪的“藍圖”也不同，義烏作為全國先發(fā)地區(qū)，其農(nóng)村土地制度也具有一定先進性，改革中尚有許多可復制、能推廣、利修法的經(jīng)驗需在下一步繼續(xù)總結完善。