關(guān)濤 張蕊

摘要：在對(duì)住房限購(gòu)政策的各種批評(píng)中，最為尖銳的批評(píng)之一是限購(gòu)政策要么帶來(lái)了政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)，要么導(dǎo)致了一個(gè)城市基本建設(shè)投資的緩慢發(fā)展。利用相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)限購(gòu)政策的實(shí)施和地方債務(wù)增長(zhǎng)存在顯著的正相關(guān)，而限購(gòu)政策和地方基本建設(shè)投資存在顯著負(fù)相關(guān)。然而，理論分析表明，限購(gòu)政策并不是地方債務(wù)增長(zhǎng)和城市基本建設(shè)投資趨緩的原因，對(duì)土地出讓金的錯(cuò)誤使用和不受約束的政府投資，才是癥結(jié)所在。限購(gòu)政策恰恰為地方政府改變“土地財(cái)政”提供了最佳機(jī)會(huì)。

關(guān)鍵詞：限購(gòu)政策;地方債務(wù);基本建設(shè)投資

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）09-0030-35 收稿日期：2019-07-30

1背景

住房限購(gòu)政策，是指對(duì)住房購(gòu)買(mǎi)資格和數(shù)量進(jìn)行限制。全國(guó)各個(gè)城市實(shí)行的限購(gòu)政策各有不同，但基本思路是：城市戶籍人口，以家庭為單位，最多可以購(gòu)買(mǎi)兩套住房;外地戶籍（含境外人士）以家庭為單位，在滿足社保要求（交納社保達(dá)到了一定年限）和婚姻狀況要求（必須已婚）的情況下，最多只能購(gòu)買(mǎi)一套住房。

我國(guó)住房限購(gòu)政策的實(shí)施可以追溯到2010年。2010年4月30日，北京出臺(tái)“國(guó)十條”實(shí)施細(xì)則，率先規(guī)定“每戶家庭只能新購(gòu)一套商品房”。2010年9月29日“國(guó)五條”出臺(tái)后，累計(jì)有上海、廣州、天津、南京、杭州等16個(gè)城市推出限購(gòu)政策。至2011年12月，共有48個(gè)城市出臺(tái)了限購(gòu)令。

到2014年第二季度，在地方債務(wù)不斷增長(zhǎng)、城市建設(shè)停滯的呼聲之下，很多城市逐漸放棄了限購(gòu)政策。到2014年第四季度，除了北京、上海、廣州、深圳四個(gè)城市之外，其他城市都取消了限購(gòu)。

限購(gòu)政策的取消帶來(lái)了房?jī)r(jià)的飛漲。從2014年第四季度到2017年第二季度，全國(guó)的很多城市房?jī)r(jià)的漲幅都超過(guò)75%。

面對(duì)飛漲的房?jī)r(jià)，在國(guó)務(wù)院的一再敦促下，到2017年第三季度，絕大部分城市恢復(fù)了限購(gòu)政策。從2018年下半年開(kāi)始，地方債務(wù)的問(wèn)題屢屢亮起紅燈。與之伴隨的是，很多城市的大型市政項(xiàng)目（如地鐵）被紛紛叫停。

2文獻(xiàn)綜述

在國(guó)內(nèi)的研究方面，王敏和黃瀅（2011）通過(guò)假定房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，構(gòu)建一個(gè)動(dòng)態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)局部均衡模型，從房地產(chǎn)供給層面研究了限購(gòu)政策對(duì)房?jī)r(jià)的影響。研究結(jié)果表明，限購(gòu)政策能夠降低房?jī)r(jià)，但影響有限，市場(chǎng)會(huì)呈現(xiàn)“價(jià)高量低”的局面。喬坤元（2012）通過(guò)對(duì)我國(guó)70個(gè)大中城市2009年3月到2011年12月的面板數(shù)據(jù)利用倍差法測(cè)算了2011年限購(gòu)令對(duì)房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)交易量的影響。結(jié)果顯示，與未實(shí)施限購(gòu)令的城市相比，實(shí)施限購(gòu)令的城市房?jī)r(jià)下降的更多，而交易量升高的更多。劉江濤等（2012）在理論上建立兩期住房市場(chǎng)模型，通過(guò)模擬發(fā)現(xiàn)，限購(gòu)政策能夠通過(guò)影響住房消費(fèi)需求，進(jìn)而降低住房?jī)r(jià)格，而且政策的效果受到消費(fèi)需求的縮減、開(kāi)發(fā)商跨期供給的成本及預(yù)期等因素制約;張德榮和鄭曉婷（2013）利用70個(gè)大中城市的數(shù)據(jù)，采用動(dòng)態(tài)面板GMM方法對(duì)2010-2011年限購(gòu)政策的作用效果進(jìn)行實(shí)證分析，研究結(jié)果表明，相比地域限購(gòu)政策，戶籍限購(gòu)政策在抑制房?jī)r(jià)上漲中更有效。鄧柏峻等（2014）利用2008-2013年55個(gè)城市的季度數(shù)據(jù)進(jìn)行雙重差分法估計(jì)，得到的基本結(jié)論是：限購(gòu)政策具有良好的調(diào)控效果，可以有效抑制房?jī)r(jià)的上漲，但限購(gòu)政策具有一定的時(shí)滯性。

而國(guó)外文獻(xiàn)更關(guān)注土地財(cái)政與地方發(fā)展的關(guān)系，其中Wong和Bhattasali（2003）、Zhang和Martinex-Vazquez（2003）認(rèn)為20世紀(jì)90年代初的改革增加了中央政府的稅收收入，犧牲了省級(jí)和地方政府。然而，他們沒(méi)有改變地方政府的支出義務(wù)，也沒(méi)有減輕地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力。Yang和Wu（1996）、Liu（2005）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)土地交易作為地方政府收入的主要來(lái)源，在華東地區(qū)尤為明顯，尤其是江蘇省和浙江省以及直轄市北京和天津，相關(guān)收入與預(yù)算相當(dāng)，有時(shí)超過(guò)預(yù)算。在許多司法管轄區(qū)，土地運(yùn)輸費(fèi)占城市基礎(chǔ)設(shè)施融資所需資金的80%-100%，有助于促進(jìn)城市擴(kuò)張。

通過(guò)以上文獻(xiàn)可以看到，大多學(xué)者認(rèn)為限購(gòu)政策能夠降低房?jī)r(jià)，抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展;而土地出讓金作為財(cái)政收入的重要部分，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要來(lái)源，影響著城市的發(fā)展速度。

3住房限購(gòu)政策、地方債務(wù)和城市基本建設(shè)投資：基本的分析框架

理論上，限購(gòu)政策直接影響房地產(chǎn)需求，造成住房有效需求下降，使房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫。房地產(chǎn)價(jià)格下降會(huì)影響到土地市場(chǎng)，進(jìn)而地價(jià)上漲也會(huì)趨緩或停滯，乃至流拍現(xiàn)象的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致土地出讓金收入的急劇銳減。

如果土地出讓金是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，土地出讓金收入的銳減則會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入的銳減。如果在限購(gòu)政策實(shí)施前，政府又把大部分的財(cái)政收人投入到城市基本設(shè)施的建設(shè)，那么限購(gòu)政策的實(shí)施會(huì)使地方政府面臨著以下三種困境：

（1）政府繼續(xù)拓展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)維持城市發(fā)展，但政府的債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng);

（2）政府債務(wù)不增長(zhǎng)，這意味著政府將減少城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市發(fā)展將會(huì)受到極大的限制;

（3）政府債務(wù)增長(zhǎng)和城市發(fā)展受限同步，若政府過(guò)度依賴于土地財(cái)政、缺少或缺失其他財(cái)政收入來(lái)源，將會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，但同時(shí)城市發(fā)展也會(huì)受到極大限制甚至停滯不前。

4實(shí)證數(shù)據(jù)

自2011年限購(gòu)政策推行以來(lái)，多地的地方債務(wù)不斷增加，以至于政府開(kāi)始給限購(gòu)政策“松綁”甚至取消限購(gòu)。相關(guān)機(jī)構(gòu)撰寫(xiě)的報(bào)告顯示，截至2017年11月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額165944億元。2018年到期的政府債券8400億，到期規(guī)模比2017年增加2.5倍。受房地產(chǎn)調(diào)控影響，南京與甘肅兩地的政府公共財(cái)政收入累計(jì)同比增速17年以來(lái)皆在低位運(yùn)行，政府財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力，2018年財(cái)政收入增速也將放慢。除了南京和蘭州，很多地方財(cái)政壓力較大。根據(jù)財(cái)政部的決算公告，截至2016年末，全國(guó)的總負(fù)債率為36.7%，貴州、青海、云南、遼寧、海南和寧夏的負(fù)債率超過(guò)全國(guó)平均水平。另外，天津、山西和廣西負(fù)債率增長(zhǎng)較快，增速分別為29.2%、13.1%和12.9%。而江蘇債務(wù)高達(dá)10915.35億元，成為首個(gè)破萬(wàn)億元的省份，同時(shí)江蘇的財(cái)政收入也存在大幅下滑。

另一方面，在地方債務(wù)增長(zhǎng)不明顯的地方，限購(gòu)令出臺(tái)之后也出現(xiàn)了城市拓展速度變慢的現(xiàn)象。以福州、大連、南寧、合肥四市為例，分別從2010年10月、2010年10月、2011年2月、2011年3月開(kāi)始實(shí)施限購(gòu)，其中合肥和南寧限購(gòu)政策在2014年出現(xiàn)“松綁”的情況。地區(qū)固定資產(chǎn)投資額的增長(zhǎng)情況可以在一定程度上說(shuō)明一個(gè)地方城市拓展的速度快慢，因此通過(guò)固定資產(chǎn)投資的數(shù)據(jù)分析，可以看到在2011年各地限購(gòu)令落實(shí)之后，這四個(gè)城市的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率顯著下降，而合肥和南寧在2014年限貸放松之后，增長(zhǎng)率下降趨勢(shì)迅速扭轉(zhuǎn)，充分說(shuō)明限購(gòu)政策限制了部分城市的拓展速度。

可以看到，相關(guān)數(shù)據(jù)支持了上述理論分析，即限購(gòu)政策和政府債務(wù)有著明顯的正相關(guān)關(guān)系;限購(gòu)政策和城市建設(shè)投資增速有著顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。我們是否可以由此得出結(jié)論：限購(gòu)政策是導(dǎo)致地方債務(wù)急劇增長(zhǎng)和城市建設(shè)停滯的根本原因？為了回答這一問(wèn)題，我們首先對(duì)“土地財(cái)政”這一現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

5當(dāng)前的“土地財(cái)政”現(xiàn)狀是否合理

5.1正本清源：政府土地出讓金應(yīng)該用來(lái)做什么

土地出讓金應(yīng)該做什么？為了回答這一問(wèn)題，我們需要參考國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)際上主要的發(fā)達(dá)國(guó)家，其基本的土地制度是“私有制”。在土地私有的情況下，“土地出讓金”的概念是不存在的，存在的是轉(zhuǎn)讓土地的收益。轉(zhuǎn)讓土地的收益又分為兩個(gè)部分：一部分以稅收的形式交給政府;另一部分（稅后部分）屬于個(gè)人所有。

歸國(guó)家所有的部分，征得的稅收會(huì)按照國(guó)家財(cái)政支出規(guī)劃調(diào)控統(tǒng)一調(diào)配，而對(duì)于歸私人所有的部分，會(huì)按照自己家庭偏好進(jìn)行消費(fèi)。不管從以上哪個(gè)角度分析，土地收入都沒(méi)有完全投入到城市建設(shè)上，而是一個(gè)多元化的支出;按此思路，我國(guó)土地出讓金也不會(huì)完全投人到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而應(yīng)當(dāng)按照重要程度合理地分配到各種公共開(kāi)支上。具體來(lái)說(shuō)，土地出讓金應(yīng)該根據(jù)重要程度、缺口情況和其他因素，在如下公共開(kāi)支上進(jìn)行合理的分配：

（1）教育開(kāi)支。中國(guó)的教育開(kāi)支占GDP的比例，在全世界范圍內(nèi)，一直是比較低的。

（2）醫(yī)療開(kāi)支。重大疾病的高發(fā)病率、醫(yī)療價(jià)格的快速上漲，無(wú)論城市還是農(nóng)村，因病返貧的例子不勝枚舉。

（3）養(yǎng)老開(kāi)支。中國(guó)養(yǎng)老金的巨大缺口，已經(jīng)引起了世界的關(guān)注。

（4）社會(huì)救助開(kāi)支。中國(guó)的社會(huì)救助體系發(fā)展緩慢，重要原因是經(jīng)費(fèi)不足。

（5）城市基礎(chǔ)建設(shè)開(kāi)支。關(guān)系到千家萬(wàn)戶的基本生活。

（6）其他關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的開(kāi)支。

如果地方政府一味追求政績(jī)，把全部或者大部分土地出讓金投入到城市基本建設(shè)投資上，無(wú)論是從公平的角度，還是從社會(huì)基本福利的角度，都是不合理的。

5.2土地出讓金全部或大部分投人到基本建設(shè)上：違背效率原則

把全部的土地出讓金投入到城市基本假設(shè)上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，是否合理呢？

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的邊際效益理論，土地出讓金若全部投到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，會(huì)導(dǎo)致邊際收益遞減。當(dāng)可變要素與固定要素的配合比例恰當(dāng)時(shí)，邊際產(chǎn)量達(dá)到最大。如果再繼續(xù)增加可變要素投入量，由于其他要素的數(shù)量是固定的，可變要素就相對(duì)過(guò)多，于是邊際產(chǎn)量就必然遞減。在其他條件不變的前提下，增加城市基礎(chǔ)建設(shè)的投入，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初級(jí)階段，隨著投入資金的增加，城市建設(shè)投入的收益也在一點(diǎn)點(diǎn)累加，當(dāng)此項(xiàng)投入數(shù)量增加到一定程度以后，再增加此項(xiàng)投資所帶來(lái)的效益是邊際遞減的。

5.3“土地財(cái)政”所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

“土地財(cái)政”政策損害了社會(huì)公平和社會(huì)福利，同時(shí)也違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率原則。除此之外，“土地財(cái)政”還不斷醞釀著各種風(fēng)險(xiǎn)，包括直接風(fēng)險(xiǎn)和間接風(fēng)險(xiǎn)。

（1）直接風(fēng)險(xiǎn)包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)取決于兩方面：一是政府能否不過(guò)度投放土地就能取得足額穩(wěn)定收入;二是對(duì)土地收入的依賴度。土地財(cái)政收入具有不可持續(xù)性，此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為在限購(gòu)政策之前存在的土地過(guò)量供給及浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地抵押融資規(guī)模失控導(dǎo)致債務(wù)違約、金融風(fēng)險(xiǎn);在限購(gòu)政策之后土地出讓金縮減，導(dǎo)致地方政府面臨的財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)象。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要指征地和土地出讓引發(fā)社會(huì)矛盾，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展利益不公、土地產(chǎn)權(quán)主體“代際”不公，地方政府“屆際”不公，并存在尋租風(fēng)險(xiǎn)。

（2）間接風(fēng)險(xiǎn)主要指生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。土地開(kāi)發(fā)涉及到生態(tài)問(wèn)題，政府在土地出讓過(guò)程中，往往僅考慮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽略其整體適用性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。而政府過(guò)度依賴于土地出讓金作為財(cái)政支出的來(lái)源，極易導(dǎo)致在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的過(guò)度開(kāi)發(fā)，涉及社會(huì)治理、生態(tài)保護(hù)等復(fù)雜問(wèn)題。

6“限購(gòu)政策”并不是導(dǎo)致地方債務(wù)增長(zhǎng)和城市建設(shè)停滯的根本原因

前面指出，無(wú)論是從理論還是從數(shù)據(jù)上看，限購(gòu)政策似乎都是導(dǎo)致地方債務(wù)增長(zhǎng)和城市建設(shè)停滯的原因。但是，前述分析表明：地方財(cái)政過(guò)分依賴于土地出讓金是不合理的，靠巨額的土地出讓金來(lái)維持一個(gè)城市基本建設(shè)，是更加不合理的。由此可以得出一個(gè)自然的結(jié)論：把地方債務(wù)增長(zhǎng)和城市建設(shè)停滯歸咎于限購(gòu)政策，也是不合理的。

若限購(gòu)政策是地方債務(wù)增加的原因，則存在兩個(gè)成立前提：

第一，地方政府熱衷于城市建設(shè)，沒(méi)有量人為出，使得城市建設(shè)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出它的合理水平。為什么地方政府熱衷于城市建設(shè)，而對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助等同等重要甚至更為重要的公共事務(wù)卻沒(méi)有同等的興趣呢？答案也非常明顯：因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)更容易突顯政績(jī)，是衡量政績(jī)的最為顯著指標(biāo)。

第二，政府把土地主讓金的全部或者大部分，都投入到了城市建設(shè)上。城市建設(shè)需要財(cái)政支持，而地方財(cái)政又過(guò)多依賴于土地出讓金。一旦失去土地出讓金的來(lái)源，政府財(cái)政收入就難以支撐地方支出。此時(shí)，政府要么以債務(wù)不斷增加為代價(jià)來(lái)維持城市發(fā)展，要么讓城市發(fā)展降速，乃至停滯。

以上兩個(gè)前提之所以存在，根本原因是政府的財(cái)政權(quán)力（財(cái)政收入的使用和分配的權(quán)力）不受約束。

如果政府在進(jìn)行城市建設(shè)時(shí)能夠量人為出，政府的財(cái)政不是如此依賴于土地出讓金，住房限購(gòu)政策當(dāng)然導(dǎo)致地方債務(wù)的快速增加，或者是城市建設(shè)的停止。

由此看來(lái)，地方政府債務(wù)增加的根本原因是：地方政府好大喜功、一味追求政績(jī)，而其財(cái)政權(quán)力又不被約束。在此情況下，即便沒(méi)有限購(gòu)政策，地方政府不考慮現(xiàn)實(shí)條件、一味追求政績(jī)的弊病也會(huì)使得政府債務(wù)不斷積累。因此，不能將地方債務(wù)的增長(zhǎng)歸咎于住房限購(gòu)政策。住房限購(gòu)政策并不是地方債務(wù)增長(zhǎng)的罪魁禍?zhǔn)?，它只是讓政府在?cái)政權(quán)力方面的固有問(wèn)題——權(quán)力不受限制——顯現(xiàn)出來(lái)。實(shí)際上，限購(gòu)政策的推出，恰恰為各個(gè)地方政府改變現(xiàn)有的財(cái)政思路提供了條件。

7政策建議

7.1限制地方政府的權(quán)力，規(guī)范地方政府負(fù)債行為

地方政府的權(quán)力不受約束是地方債務(wù)增加的源頭，應(yīng)當(dāng)加以約束。地方政府不能大刀闊斧地進(jìn)行城市建設(shè)，應(yīng)當(dāng)立足于地方發(fā)展的實(shí)際情況，有規(guī)劃、分步驟地進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，避免脫離實(shí)際情況的“大躍進(jìn)”式發(fā)展。同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)范財(cái)政擔(dān)保行為，建立地方政府融資約束機(jī)制，控制政府融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不同地方的地方政府，應(yīng)結(jié)合其財(cái)政實(shí)力，對(duì)地方政府的負(fù)債率、融資額度要有一個(gè)限額，從而達(dá)到控制地方政府負(fù)債總量、約束其財(cái)政擔(dān)保行為的效果。

7.2健全地方財(cái)政公示機(jī)制

當(dāng)前地方政府的財(cái)政收支具體流向并沒(méi)有得到公示和監(jiān)督，地方政府和民眾、銀行等金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱(chēng)情況普遍存在。地方政府應(yīng)當(dāng)仿照上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告制度，構(gòu)建相應(yīng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，促使政府及平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債狀況陽(yáng)光化。使地方土地財(cái)政收入的獲取和流向都能接受大眾監(jiān)督，避免無(wú)節(jié)制地使用。同時(shí)，由于地方政府往往會(huì)通過(guò)單一融資渠道、多家銀行機(jī)構(gòu)獲取信貸支持，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，使得地方政府可以獲得高于其資質(zhì)條件的信貸，但是銀行卻無(wú)從獲取地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保等相關(guān)信息，造成地方政府過(guò)度負(fù)債的情況。

7.3拓展地方政府融資渠道

首先，地方政府可以參照國(guó)外地方政府的融資方式，進(jìn)行多元化融資。比如通過(guò)發(fā)行地方債券的方式，根據(jù)不同的信用基礎(chǔ)、債券用途、發(fā)行主體，發(fā)行不同種類(lèi)的債券。其次，地方政府可以建立以土地使用權(quán)為資產(chǎn)的資產(chǎn)池，進(jìn)行資產(chǎn)證券化，發(fā)行土地使用權(quán)抵押債券，以出租土地的租金或轉(zhuǎn)讓收益作為還本付息的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。利用資產(chǎn)池的思路，可將升值空間較大的優(yōu)質(zhì)土地和相對(duì)價(jià)值稍低劣等土地一并注入資產(chǎn)池，發(fā)行優(yōu)先級(jí)和次級(jí)抵押債券，以此來(lái)增強(qiáng)地方政府的融資能力。同時(shí)，應(yīng)建立起地方政府融資平臺(tái)和專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)合作的模式，利用金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，將地方政府融資平臺(tái)的貸款打包轉(zhuǎn)讓或者資產(chǎn)證券化，使資產(chǎn)的流動(dòng)性得到大幅提高。