余華

摘要：運(yùn)用歸納和規(guī)范分析方法，從制度變遷視角探尋科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策優(yōu)化趨勢是提升科技經(jīng)費(fèi)使用績效的客觀要求?？萍冀?jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策歷經(jīng)農(nóng)作物新品種研發(fā)經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助試點(diǎn)、部分行業(yè)領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助推廣、科技計(jì)劃后補(bǔ)助全面規(guī)范發(fā)展三階段。各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、創(chuàng)新券政策文本的政策目標(biāo)、政策主體、政策客體等要素設(shè)計(jì)既有共性又有個(gè)性且均存缺陷，應(yīng)從分離政策制定與執(zhí)行主體、聚焦優(yōu)先支持領(lǐng)域、細(xì)分科創(chuàng)活動(dòng)類型、拓展資金使用范圍、增強(qiáng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)客觀性等方面優(yōu)化后補(bǔ)助政策要素。

關(guān)鍵詞：科技經(jīng)費(fèi);研發(fā)經(jīng)費(fèi);科技創(chuàng)新;后補(bǔ)助;政策要素

中圖分類號(hào)：C91? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1004-3160（2019）05-0088-09

科技經(jīng)費(fèi)配置效率直接影響科技創(chuàng)新效率，“面向結(jié)果、面向績效”的科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助和科技創(chuàng)新券政策是提升科技經(jīng)費(fèi)配置效率的重要抓手。國內(nèi)學(xué)者肖田野（2011）等分別從內(nèi)涵[1]、核心要素[2]、實(shí)施主體[3]等視角界定科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助概念，2013年財(cái)政部、科技部文件和李玉鳳（2017）[4]等按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助種類，陳法玉（2014）等分別總結(jié)了江蘇宿遷[5]、廣東[6-8]、河南焦作[9]及多省[10]實(shí)施科技創(chuàng)新券政策的經(jīng)驗(yàn)、成效、問題及優(yōu)化措施，歐陽進(jìn)良（2012）[11]、袁永（2015）[12]探討了后補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)確定方法，林映華（2016）[6]對后補(bǔ)助績效評價(jià)、張玉強(qiáng)（2017）[13]對科技創(chuàng)新券政策評估體系的構(gòu)建提出建議;財(cái)政部教科文司負(fù)責(zé)人（2013）等提出后補(bǔ)助政策可減少立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)和改善替代效應(yīng)[1]、節(jié)約科技管理成本[14]、發(fā)揮市場配置科技資源決定性作用[15]，張明喜（2014）等指出科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助導(dǎo)致“強(qiáng)者恒強(qiáng)”[16]、對“中小微企業(yè)科技創(chuàng)新支持乏力”[4]，馬曉鵬（2015）等[2，3，17]從多角度對多區(qū)域提出了科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策優(yōu)化建議。

總體而言，科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策的理論研究滯后于實(shí)踐發(fā)展。一是成果少。2018年9月20日，中國知網(wǎng)“篇名”路徑輸入“后補(bǔ)助”得119條檢索結(jié)果（剔出扶貧“后補(bǔ)助”、災(zāi)“后補(bǔ)助”），含期刊文獻(xiàn)59條（科技經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”18條，農(nóng)作物品種“后補(bǔ)助”38條）、報(bào)紙51條;“篇名”路徑輸入“科技創(chuàng)新券”獲219條檢索結(jié)果，報(bào)紙約占3/4;期刊文獻(xiàn)以地方科技創(chuàng)新券政策解讀或短新聞居多、理論研究文獻(xiàn)少。二是不系統(tǒng)。對后補(bǔ)助的申請條件、資格審查、補(bǔ)助對象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、績效評價(jià)、指標(biāo)體系及科技創(chuàng)新券運(yùn)用、后補(bǔ)助方式再創(chuàng)新等共性問題較少論及。

立足科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策研究現(xiàn)狀以及科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助實(shí)踐和政策制度建設(shè)實(shí)際，運(yùn)用歸納和規(guī)范分析結(jié)合的方法，從制度變遷視角深度梳理科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策演進(jìn)規(guī)律、勾勒科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策要素的現(xiàn)狀及探尋科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策的優(yōu)化趨勢是提升科技經(jīng)費(fèi)使用績效的客觀要求。

一、科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策發(fā)展的歷史勾勒

現(xiàn)有文獻(xiàn)清晰呈現(xiàn)出科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策的變遷邏輯，即單一行業(yè)農(nóng)作物新品種研發(fā)“后補(bǔ)助”試點(diǎn)，到部分省市多行業(yè)多領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”摸索推廣應(yīng)用，再到國家科技計(jì)劃專項(xiàng)資金后補(bǔ)助及全國省級科技計(jì)劃后補(bǔ)助廣泛推行和縣級科技計(jì)劃后補(bǔ)助全面鋪開的政策規(guī)范發(fā)展的演進(jìn)規(guī)律。

（一）農(nóng)作物新品種研發(fā)經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”政策試點(diǎn)階段（1996-2004）

1996年3月，國家科委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合召開評審會(huì)，對“八五”期間育成并已在生產(chǎn)上發(fā)揮重大作用的主要農(nóng)作物新品種給予經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”，開啟農(nóng)作物新品種研發(fā)經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”模式的試點(diǎn)摸索;至2004年，百度和中國知網(wǎng)搜索到的相關(guān)文獻(xiàn)主要是農(nóng)作物新品種的“后補(bǔ)助”文獻(xiàn)。

（二）部分省市多行業(yè)多領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”政策推廣階段（2004-2013）

2004年，沈陽將農(nóng)作物新品種的后補(bǔ)助擴(kuò)大到7大領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)科技成果及其應(yīng)用推廣;2006年，深圳將后補(bǔ)助應(yīng)用于高新技術(shù)和自主創(chuàng)新型企業(yè)的年度研發(fā)投入，2007年，東莞將后補(bǔ)助應(yīng)用于民營科技企業(yè)、專利試點(diǎn)企業(yè)的年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助;2007年，浙江發(fā)布省級科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目后補(bǔ)助管理辦法。云南2006、2008年兩度發(fā)文，對后補(bǔ)助實(shí)施主體、基本條件、先備案后補(bǔ)助和后審查后補(bǔ)助的流程管理作出詳細(xì)規(guī)范。隨后江蘇、湖北、山東、重慶相繼在不同層面、不同領(lǐng)域推廣研發(fā)經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策。

（三）科技計(jì)劃“后補(bǔ)助”政策全面規(guī)范發(fā)展階段（2013-? ? ）

2013年12月，財(cái)政部、科技部聯(lián)合發(fā)布《國家科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金后補(bǔ)助管理規(guī)定》，維持現(xiàn)有財(cái)政支持模式基礎(chǔ)上對科技部歸口的國家科技計(jì)劃及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理引入后補(bǔ)助機(jī)制;至2018年底，除港澳臺(tái)外的31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)，統(tǒng)稱?。┚褜?shí)施科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助或創(chuàng)新券政策。天津（2018）公布了企業(yè)研發(fā)投入后補(bǔ)助管理征求意見稿，云南等14省有專門的“后補(bǔ)助”管理文件，寧夏等11省“財(cái)政科研項(xiàng)目”“科技計(jì)劃項(xiàng)目”資金管理文件有“后補(bǔ)助”內(nèi)容;湖南（2017）、廣西（2018）公布了科技創(chuàng)新券管理征求意見稿，貴州（2014）等17個(gè)省頒布了科技創(chuàng)新券規(guī)范性文件;浙江等12個(gè)省構(gòu)建了創(chuàng)新券網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，浙江、江蘇、山西多縣制定縣域科技創(chuàng)新券管理文件，科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助進(jìn)入全面規(guī)范發(fā)展階段。

具體而言，河北較早試行科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策。2009年起每年遴選10-20家有上市意愿的高新技術(shù)企業(yè)重點(diǎn)培育，給予有上市意愿且完成規(guī)范改制、上市申報(bào)材料被證監(jiān)會(huì)受理的高新技術(shù)企業(yè)后補(bǔ)助;2014年出臺(tái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助管理辦法;2016年12月對生命科學(xué)領(lǐng)域的20個(gè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室給予績效后補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì);2017年7月對上年新組建的11家省級產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院的建設(shè)與運(yùn)行績效評估并給予后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。

廣東立科技經(jīng)費(fèi)管理政策改革潮頭。2015年4月，廣東省先后廳出臺(tái)科技企業(yè)孵化器后補(bǔ)助措施及企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入后補(bǔ)助方案，后補(bǔ)助額度、后補(bǔ)助比例增幅較大。同年，新增6500萬元科技創(chuàng)新券后補(bǔ)助專項(xiàng)資金，推進(jìn)研發(fā)、設(shè)計(jì)、咨詢等科技服務(wù)業(yè)發(fā)展并在惠州試點(diǎn)發(fā)行服務(wù)類科技創(chuàng)新券和獎(jiǎng)補(bǔ)類科技創(chuàng)新券。

2016年以來，安徽以“貼息+后補(bǔ)助+股權(quán)投資”重點(diǎn)支持新能源汽車研發(fā)、福建財(cái)政后補(bǔ)助重點(diǎn)支持汽車工業(yè)核心部件發(fā)動(dòng)機(jī)研發(fā)、江蘇蘇州對市級眾創(chuàng)空間（新型孵化器）給予財(cái)政后補(bǔ)助，湖北、湖南、河北、遼寧等多省出臺(tái)科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金后補(bǔ)助、省級技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)資金后補(bǔ)助、企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)投入后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券后補(bǔ)助的管理辦法，科技經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”進(jìn)入全面規(guī)范發(fā)展階段。

二、科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策要素的現(xiàn)狀描述

創(chuàng)新券是科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助的具體形式之一，中、西部科技創(chuàng)新券政策設(shè)計(jì)明顯落后于東部和東北地區(qū)，各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助的政策目標(biāo)、政策主體、政策客體、政策內(nèi)容等要素既有共性又有個(gè)性但均存在程度不同的缺陷。

（一）政策目標(biāo)欠具體

政策目標(biāo)即科技創(chuàng)新后補(bǔ)助政策實(shí)行所期望達(dá)到和實(shí)現(xiàn)的目的，各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策目標(biāo)各有特色，但仍需更精準(zhǔn)、更具體。財(cái)政部科技部的科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金后補(bǔ)助管理文件出臺(tái)后，多省頒布科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策文本，各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策目標(biāo)與財(cái)政部科技部的設(shè)計(jì)基本一致，即發(fā)揮財(cái)政科技資金引導(dǎo)作用、強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位及規(guī)范財(cái)政科技資金后補(bǔ)助機(jī)制。各省科技發(fā)展水平、科技服務(wù)發(fā)展水平的差異使得后補(bǔ)助政策目標(biāo)又各顯特色。湖南《科技計(jì)劃后補(bǔ)助管理試行辦法》要求提高財(cái)政科技資金使用績效，浙江出臺(tái)“省級企業(yè)研發(fā)后補(bǔ)助資金管理”政策;山東將軟科學(xué)研究項(xiàng)目納入績效評審及后補(bǔ)助范圍，政策目標(biāo)是促進(jìn)軟科學(xué)研究人員與應(yīng)用部門合作、促進(jìn)軟科學(xué)研究更貼近決策需求、更具應(yīng)用價(jià)值。

（二）政策主體多錯(cuò)位

后補(bǔ)助政策主體分制定主體和執(zhí)行主體。江蘇的后補(bǔ)助政策是省政府頒布，安徽、貴州、山西、寧夏的后補(bǔ)助政策是省政府辦公廳發(fā)文，少數(shù)省的后補(bǔ)助、創(chuàng)新券文件是科技廳或財(cái)政廳單獨(dú)發(fā)布，多數(shù)省的后補(bǔ)助、創(chuàng)新券文件是科技廳與財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布。多數(shù)省的后補(bǔ)助政策執(zhí)行主體是科技廳和財(cái)政廳，個(gè)別省是科技廳（云南、貴州、湖南）或科委（上海）或財(cái)政廳（浙江），個(gè)別省增加農(nóng)業(yè)廳、省科協(xié)（江西）或稅務(wù)部門（天津）。總體看，科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策制定主體多數(shù)是科技廳和財(cái)政廳，少有省政府，政策制定主體的層級不高;通過網(wǎng)絡(luò)公開發(fā)布征求意見稿、征集后補(bǔ)助對象及其他相關(guān)主體意見的省很少，利益相關(guān)者的訴求不能得到充分反映，后補(bǔ)助政策質(zhì)量受影響;多數(shù)省政策制定主體和執(zhí)行主體合一，政策設(shè)計(jì)有利于提高執(zhí)行效率，但可能滋生政策尋租。不論是層級高的政府主體未參與政策制定或者政策制定主體與執(zhí)行主體的同一或者社會(huì)公眾作用發(fā)揮不夠，均屬于政策主體錯(cuò)位。

（三）政策客體顯龐雜

后補(bǔ)助政策客體是指后補(bǔ)助政策所發(fā)生作用的對象，包括后補(bǔ)助政策所要處理的社會(huì)問題（事）和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員（人）兩方面。事的方面，國家科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金后補(bǔ)助作用對象是科技部歸口管理的科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金，多數(shù)省后補(bǔ)助政策作用對象是省級科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，部分省延伸到企業(yè)研發(fā)投入經(jīng)費(fèi)（浙江、天津、遼寧），個(gè)別省含中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金（云南）、軟科學(xué)資金（山東）、國家重點(diǎn)新產(chǎn)品（安徽）。人的方面，浙江企業(yè)研發(fā)后補(bǔ)助資金支持“全省各市、縣”，廣東“鼓勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新，支持企業(yè)向高校、科研院所購買技術(shù)服務(wù)及開展產(chǎn)學(xué)研合作”，重慶突出“在渝軍事院校和科研單位”。整體看，各省后補(bǔ)助政策客體涉及范圍，不論是人的方面還是事的方面均顯得龐雜，仍需結(jié)合科技和科技服務(wù)的發(fā)展水平更精確設(shè)計(jì)補(bǔ)助對象。

（四）政策環(huán)境不厚實(shí)

政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的綜合，社會(huì)公眾、網(wǎng)絡(luò)傳媒、制度環(huán)境、投融資體系、激勵(lì)體系對后補(bǔ)助政策的完善與后續(xù)發(fā)展影響大。公眾參與看，網(wǎng)絡(luò)和傳媒對后補(bǔ)助、創(chuàng)新券政策的報(bào)道偏少，見之網(wǎng)絡(luò)和紙媒的多是地方政府試點(diǎn)后補(bǔ)助、創(chuàng)新券政策的報(bào)道，公眾對后補(bǔ)助、創(chuàng)新券政策的參與和認(rèn)知程度低。資金來源主要是財(cái)政資金，包括中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金（云南、安徽）、國家重點(diǎn)新產(chǎn)品研發(fā)資金和省級財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目資金、企業(yè)研發(fā)投入資金等，后補(bǔ)助和創(chuàng)新券資金籌集局限于財(cái)政資金，渠道單一，制約后補(bǔ)助和創(chuàng)新券政策實(shí)施范圍和規(guī)模。科技計(jì)劃和研發(fā)投入后補(bǔ)助的項(xiàng)目指南與信息公開、項(xiàng)目承擔(dān)單位的經(jīng)費(fèi)管理與內(nèi)部控制、項(xiàng)目績效評價(jià)等配套制度待完善。

（五）政策工具需創(chuàng)新

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段或方式，科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段或方式可以根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。按研究項(xiàng)目是否需要預(yù)先申報(bào)，可分為先備案后補(bǔ)助和后審查后補(bǔ)助（云南、貴州）或者事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助（四川、河北、青海、廣西、湖南、遼寧）;按后補(bǔ)助項(xiàng)目的性質(zhì)，可分為公益類科研項(xiàng)目后補(bǔ)助（山東軟科學(xué)、上海公共研發(fā)服務(wù)）與非公益性的重點(diǎn)新產(chǎn)品研發(fā)后補(bǔ)助（安徽）、企業(yè)研發(fā)投入后補(bǔ)助（浙江、天津、遼寧）、科技型企業(yè)研發(fā)投入后補(bǔ)助（黑龍江）、市場導(dǎo)向類項(xiàng)目后補(bǔ)助（寧夏）、成果轉(zhuǎn)化后補(bǔ)助（內(nèi)蒙古）;按照后補(bǔ)助內(nèi)容，可分為創(chuàng)新平臺(tái)后補(bǔ)助（四川）、平臺(tái)載體開放共享后補(bǔ)助（內(nèi)蒙古）、共享服務(wù)后補(bǔ)助（河北、廣西、遼寧）、科技服務(wù)后補(bǔ)助（貴州、湖南）。科技創(chuàng)新券是后補(bǔ)助的重要形式，已被廣泛應(yīng)用，但多個(gè)省還沒有制定科技創(chuàng)新券管理的完備制度;雖有多個(gè)省構(gòu)建了科技創(chuàng)新券管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)服務(wù)速度、服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量仍有較大提升空間，還有多個(gè)省的科技創(chuàng)新券管理系統(tǒng)或者陽光政務(wù)平臺(tái)待建?？萍冀?jīng)費(fèi)后補(bǔ)助方式、科技創(chuàng)新券種類仍有創(chuàng)新空間。

（六）政策內(nèi)容有缺失

后補(bǔ)助是優(yōu)化科技經(jīng)費(fèi)配置的具體政策，其內(nèi)容是后補(bǔ)助的政策要素及其組合。已出臺(tái)的后補(bǔ)助文件，多包括政策制定機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)、后補(bǔ)助類型劃分、后補(bǔ)助政策原則及適用范圍、不同類型后補(bǔ)助項(xiàng)目適用條件、管理流程、違規(guī)責(zé)任追究、解釋機(jī)關(guān)、執(zhí)行起始日期等。創(chuàng)新券是科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)方式之一，各省科技創(chuàng)新券政策一般包括責(zé)任主體或執(zhí)行主體、資金使用管理、主要用途或使用范圍、資助對象范圍及條件、優(yōu)先支持原則及范圍、兌付時(shí)限、兌付標(biāo)準(zhǔn)、提交材料、審批程序及關(guān)聯(lián)人員回避制度、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（機(jī)制）、政策執(zhí)行起始日期等。搜索到的后補(bǔ)助和創(chuàng)新券文件，都可能欠缺某項(xiàng)或某幾項(xiàng)政策要素，要素間組合結(jié)構(gòu)各不相同。特別是各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策制定、執(zhí)行主體多為科技廳和財(cái)政廳，補(bǔ)助對象、補(bǔ)助方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)程序及監(jiān)督管理細(xì)則的制定和執(zhí)行均是科技廳、財(cái)政廳負(fù)責(zé)，補(bǔ)助對象確定、支持方式明確、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、申領(lǐng)程序規(guī)范、監(jiān)督管理效率，完全取決于政策制定和執(zhí)行主體的決策，政策執(zhí)行過程補(bǔ)助對象合規(guī)性、申領(lǐng)程序合法性、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)合適性、審批管理精準(zhǔn)性監(jiān)督，很難及時(shí)把控。

（七）政策效應(yīng)未呈現(xiàn)

考察各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券政策的實(shí)施時(shí)間，云南較早提出“事后補(bǔ)助”概念（2006）且制定專門的后補(bǔ)助規(guī)范性文件（2008）、山東的軟科學(xué)研究項(xiàng)目應(yīng)用績效評審及后補(bǔ)助出臺(tái)在2012年、財(cái)政部和科技部頒布《國家科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金后補(bǔ)助管理規(guī)定》是2013年底，個(gè)別省的后補(bǔ)助規(guī)范性文件制定在2014年，還有個(gè)別省沒有制定科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券的專門文件。科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券政策實(shí)施時(shí)間短，后補(bǔ)助政策對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的有效作用、后補(bǔ)助政策有效作用下社會(huì)經(jīng)濟(jì)作出的反應(yīng)尚未完全呈現(xiàn)，政策乘數(shù)效應(yīng)、獎(jiǎng)抑效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)待觀察、待時(shí)間檢驗(yàn);后補(bǔ)助政策傳導(dǎo)機(jī)制，即后補(bǔ)助政策工具變量（補(bǔ)助金額規(guī)模）經(jīng)由媒介體（科技創(chuàng)新活動(dòng)）的傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎吣繕?biāo)變量的復(fù)雜過程待研究。

（八）政策評估待啟動(dòng)

狹義的科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策評估是后補(bǔ)助政策效果評估，即由評估主體對后補(bǔ)助政策的效益、效果和價(jià)值進(jìn)行判斷，辨識(shí)后補(bǔ)助政策效果的成因，以期優(yōu)化后補(bǔ)助政策運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化和擴(kuò)大后補(bǔ)助政策效果。廣義的科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策評估是對后補(bǔ)助政策過程的評估，即由評估主體依據(jù)一定的評估標(biāo)準(zhǔn)、通過一定的評估程序，考察科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策過程的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)，對后補(bǔ)助政策的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響及產(chǎn)出進(jìn)行檢測和評價(jià)，判斷后補(bǔ)助政策結(jié)果滿足目標(biāo)群體需要的程度。政策評估是優(yōu)化配置后補(bǔ)助政策資源的重要前提、是調(diào)整或終止后補(bǔ)助政策的主要依據(jù)、為后續(xù)政策選擇提供有效信息的重要途徑。學(xué)界對具體經(jīng)濟(jì)（財(cái)政）政策開展評估的理論成果較少見到，科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策的效應(yīng)尚未充分呈現(xiàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助評估指標(biāo)、深入探尋現(xiàn)行公共政策評估原則和評估方法與科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策評估的有效結(jié)合、客觀描述科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助及科技創(chuàng)新券制度實(shí)施情況、深度探究科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策運(yùn)行過程存在問題及制約因素，精準(zhǔn)提出完善科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策的對策建議任重道遠(yuǎn)。

三、科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策演進(jìn)的趨勢推演

（一）合并政策內(nèi)容，提高文件層級

建議將創(chuàng)新券與后補(bǔ)助政策內(nèi)容合并。各省后補(bǔ)助形式雖有差異，但根據(jù)后補(bǔ)助是否需要預(yù)先申報(bào)，一般分為先備案后補(bǔ)助、后審查后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助等基本形式。實(shí)質(zhì)上，各省科技創(chuàng)新券，不論是發(fā)給科技型中小微企業(yè)（湖南）和創(chuàng)業(yè)者（四川），還是發(fā)給小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)（北京），最終受益人都是科技服務(wù)企業(yè);程序上，科技服務(wù)企業(yè)向規(guī)定的科技創(chuàng)新券申領(lǐng)企業(yè)或創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)（申領(lǐng)單位）提供科技服務(wù)，申領(lǐng)單位用于支付科技服務(wù)費(fèi)用，科技服務(wù)企業(yè)持收到的科技創(chuàng)新券向管理主體申請兌付、獲得財(cái)政后補(bǔ)助資金。創(chuàng)新券重點(diǎn)支持范圍與獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助重點(diǎn)支持范圍趨同，科技創(chuàng)新券補(bǔ)助程序與后審查后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助程序共性特征很多，廣東頒發(fā)的規(guī)范性文件名稱就是廣東省科技“創(chuàng)新券”“后補(bǔ)助”試行方案，“創(chuàng)新券”與“后補(bǔ)助”組詞，說明科技創(chuàng)新券就是科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助的具體形式。后續(xù)科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策調(diào)整、修改時(shí)，將科技創(chuàng)新券內(nèi)容置入科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策文本，作為科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助規(guī)范性文件的一章，既必要又可行。

提高科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助規(guī)范性文件制定主體的層級。現(xiàn)行各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券規(guī)范性文件的制定主體，只有一個(gè)是省政府、四個(gè)是省政府辦公廳、少數(shù)是科技廳或財(cái)政廳單獨(dú)發(fā)布，多數(shù)省是科技廳與財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布，絕大多數(shù)省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券規(guī)范性文件的制定主體地位不高，導(dǎo)致規(guī)范性文件的層級不高。同時(shí)，多數(shù)省后補(bǔ)助政策的制定主體、解釋主體、執(zhí)行主體高度趨同。如湖南現(xiàn)行“后補(bǔ)助”政策文本是科技廳頒發(fā)的、“科技創(chuàng)新券”政策征求意見稿是科技廳公布的，兩個(gè)文件均涉及科技廳、財(cái)政廳的職責(zé)劃分，科技廳發(fā)文規(guī)定財(cái)政廳的職責(zé)似有不妥。建議科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券兩個(gè)規(guī)范性文件合并基礎(chǔ)上，以省政府名義或省人大常委會(huì)名義頒布，使科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策上升到地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)層級，同時(shí)可解決政策制定主體與政策執(zhí)行主體同一的問題。

（二）聚焦優(yōu)先支持領(lǐng)域，發(fā)揮資金引領(lǐng)作用

考察各省后補(bǔ)助政策支持領(lǐng)域，有的優(yōu)先支持范圍過大（云南）、有的支持范圍設(shè)計(jì)粗糙（江蘇產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目、公益性科研項(xiàng)目;上海面向社會(huì)開展公共研發(fā)服務(wù)的科技基礎(chǔ)條件基地）、有的支持范圍過窄（安徽國家重點(diǎn)新產(chǎn)品）、有的支持范圍過泛（天津、內(nèi)蒙古），優(yōu)先支持范圍欠精準(zhǔn)。各省創(chuàng)新券重點(diǎn)支持領(lǐng)域存在類似問題，江蘇主要用于企業(yè)購買科技咨詢服務(wù)、分析測試服務(wù)、科技信息服務(wù)，四川優(yōu)先支持高校等科技創(chuàng)新或服務(wù)平臺(tái)提供檢驗(yàn)檢測認(rèn)證、科技咨詢、設(shè)計(jì)研發(fā)、專利代理、科技評估及科研設(shè)施設(shè)備共享等科技創(chuàng)新服務(wù)，湖南向科技型中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)發(fā)放并用于其向科技服務(wù)機(jī)構(gòu)購買科技服務(wù)。湖南的科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券政策重點(diǎn)支持領(lǐng)域設(shè)計(jì)，應(yīng)聚焦湖南具有領(lǐng)先優(yōu)勢的先進(jìn)軌道交通裝備、工程機(jī)械、新材料產(chǎn)業(yè)和具有比較優(yōu)勢的新一代信息技術(shù)、航空航天裝備、節(jié)能與新能源汽車等汽車制造、電力裝備、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及具有潛在優(yōu)勢的高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人、海洋工程裝備及高技術(shù)船舶、農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，對接湖南“制造強(qiáng)省”計(jì)劃，發(fā)揮財(cái)政科技資金引領(lǐng)作用。

（三）細(xì)分科創(chuàng)活動(dòng)類型，謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)政策支持重點(diǎn)

不是所有的創(chuàng)新活動(dòng)都適用科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策。一是科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策普遍要求項(xiàng)目承擔(dān)單位先行投入并組織研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等科研活動(dòng)，導(dǎo)致小微企業(yè)、甚至部分財(cái)務(wù)實(shí)力較弱的中小企業(yè)，先期不能得到財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助，科技創(chuàng)新活動(dòng)資金不足，可能放棄實(shí)施部分科技研發(fā)項(xiàng)目或成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。二是雖有個(gè)別省的后補(bǔ)助政策對研發(fā)失敗給予支持（四川研發(fā)失敗后補(bǔ)助風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償），但出臺(tái)類似規(guī)定的省較少，導(dǎo)致部分不確定性因素較大或研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)超出承受范圍的科研項(xiàng)目，可能被中小企業(yè)、小微企業(yè)放棄不予實(shí)施，高風(fēng)險(xiǎn)科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)不宜適用后補(bǔ)助政策。三是基礎(chǔ)研究或共性技術(shù)研究項(xiàng)目，具有技術(shù)外部效應(yīng)、公共性和成果滯后性，需要政府承擔(dān)大部分資金投入，不宜適用后補(bǔ)助政策?？萍紕?chuàng)新券普遍用于支持中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)購買科技服務(wù)，購買的“科技服務(wù)”“創(chuàng)新”含量不高，實(shí)際支持對象是科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，并不是企業(yè)科技研發(fā)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)新本身，政策雖能對項(xiàng)目承擔(dān)單位的先行投入有所彌補(bǔ)，但對中小微企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的先行投資誘導(dǎo)作用效果不大。科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新券政策調(diào)整時(shí)，應(yīng)細(xì)分科技創(chuàng)新活動(dòng)的級別、類型、性質(zhì)，對不宜、不能、不夠條件實(shí)施經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，提供科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助支持應(yīng)謹(jǐn)慎;對研發(fā)失敗的后補(bǔ)助給予一定重視。

（四）拓展資金使用范圍，擴(kuò)大補(bǔ)助單位自主權(quán)

目前科技創(chuàng)新券主要用于科技服務(wù)購買支出;部分省后補(bǔ)助資金使用范圍籠統(tǒng)，“成果轉(zhuǎn)化和平臺(tái)載體開放共享后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)“由單位統(tǒng)籌安排使用”（內(nèi)蒙古）、“事后補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助資金由項(xiàng)目承擔(dān)單位自主安排用于科研活動(dòng)”（重慶）;部分省后補(bǔ)助資金使用范圍受到嚴(yán)格限制，企業(yè)獲得的后補(bǔ)助資金“必須專項(xiàng)用于新產(chǎn)品再開發(fā)”（安徽）、“科研儀器設(shè)備購買和科技平臺(tái)運(yùn)行服務(wù)補(bǔ)貼”（四川）。湖南后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)“由單位統(tǒng)籌使用，主要用于研究與開發(fā)活動(dòng)、科技服務(wù)支出”。建議進(jìn)一步明確、規(guī)范后補(bǔ)助資金用途，給予項(xiàng)目承擔(dān)單位更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，允許項(xiàng)目承擔(dān)單位用于全額核銷或部分核銷當(dāng)年研究開發(fā)費(fèi)用、成果轉(zhuǎn)化費(fèi)用支出，或者用于項(xiàng)目研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化作出貢獻(xiàn)人員的績效獎(jiǎng)勵(lì)支出，充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目研發(fā)人員、成果轉(zhuǎn)化人員的積極性。

（五）增強(qiáng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)客觀性，規(guī)范創(chuàng)新券使用監(jiān)管

科技創(chuàng)新券是典型的普惠型后補(bǔ)助財(cái)政科技投入，政府向中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)無償發(fā)放、用于中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)購買創(chuàng)新服務(wù)，不需申報(bào)、評審、立項(xiàng)，寬進(jìn)嚴(yán)出、需求導(dǎo)向、先研發(fā)后兌付。多省科技創(chuàng)新券網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)待構(gòu)建，創(chuàng)新券申領(lǐng)、兌換過程存在審批不嚴(yán)、額度不清、信息不明、兌現(xiàn)不實(shí)等問題，需進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新券的審批和兌現(xiàn)，確保創(chuàng)新券資金專款專用;定期抽查創(chuàng)新券申領(lǐng)企業(yè)和兌現(xiàn)科技服務(wù)機(jī)構(gòu);公開創(chuàng)新券信息，方便社會(huì)公眾監(jiān)督創(chuàng)新券政策的實(shí)施;及時(shí)開展創(chuàng)新券運(yùn)用績效考核，提升創(chuàng)新券使用效果。如廣東對珠三角、粵東西北給予不同比例的配套支持，湖南等省應(yīng)廣泛調(diào)研并結(jié)合東、中、西部科技發(fā)展水平不平衡的實(shí)際，設(shè)計(jì)差異化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);多省對中小微企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)申領(lǐng)創(chuàng)新券的最高限額欠缺客觀性，應(yīng)重點(diǎn)借鑒廣東經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的客觀性，如湖南對發(fā)展水平高的長株潭城市群、發(fā)展水平略低的環(huán)長株潭城市群、科技發(fā)展水平低的大湘南大湘西城市群應(yīng)設(shè)定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（六）優(yōu)化政策文件結(jié)構(gòu)，規(guī)范語言文字使用

各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助和創(chuàng)新券政策修改、調(diào)整過程中，兩個(gè)政策文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、語言文字使用均有較大規(guī)范、調(diào)整和提升空間。

“后補(bǔ)助”政策文件的修改上，多省現(xiàn)行文件對后補(bǔ)助概念的解釋、類型的劃分、后補(bǔ)助支持單位及其應(yīng)具備條件及后補(bǔ)助支持的科技成果類型等，應(yīng)進(jìn)一步加以規(guī)范、調(diào)整;各省科技經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助申報(bào)、核批的流程管理設(shè)計(jì)均較簡單，應(yīng)借鑒近年財(cái)政內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和研究成果，找準(zhǔn)關(guān)鍵控制點(diǎn)，有效防范騙取財(cái)政后補(bǔ)助資金行為。

“創(chuàng)新券”政策文件的修改上，多省科技創(chuàng)新券政策目標(biāo)是加快“科技服務(wù)業(yè)”發(fā)展，列舉了可購買“科技服務(wù)”的范圍（科技咨詢服務(wù)、分析測試服務(wù)、科技信息服務(wù)、科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)）及不予支持的范圍（合同研究、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)許可費(fèi)），個(gè)別省可購買“科技成果”和“研發(fā)設(shè)備”（廣東）或“合作研發(fā)”（山西）或“成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”“科技金融服務(wù)”（陜西）或“專利技術(shù)”（寧夏）等，各省支持范圍和不予支持范圍差別較大，應(yīng)本著拓寬科技創(chuàng)新券主要用途的思路進(jìn)一步明晰支持范圍、不予支持范圍、年度重點(diǎn)支持范圍;各省科技創(chuàng)新券的形式、面值、編號(hào)、有效期應(yīng)規(guī)范;各省科技廳、財(cái)政廳、創(chuàng)新券管理平臺(tái)、創(chuàng)新券管理機(jī)構(gòu)、市縣科技部門的職責(zé)應(yīng)整合，科技廳、財(cái)政廳的創(chuàng)新券管理職責(zé)應(yīng)集中表述;科技創(chuàng)新券支持的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的界定、范圍、入庫程序及入庫條件、入庫提交材料應(yīng)更規(guī)范，科技型中小微企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合條件、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)符合條件、創(chuàng)新券發(fā)放通知與受理主體、創(chuàng)新券的申請、申請額度限制、審核主體及職責(zé)、復(fù)核主體及職責(zé)等內(nèi)容應(yīng)明確;科技服務(wù)合同及創(chuàng)新券使用限額、創(chuàng)新券接收機(jī)構(gòu)及兌現(xiàn)申請、兌現(xiàn)審核及公示、合作銀行兌付創(chuàng)新券資金等內(nèi)容應(yīng)理順;應(yīng)明晰科技廳、財(cái)政廳的績效評價(jià)、監(jiān)督管理職責(zé)，增加審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)關(guān)并明確其科技創(chuàng)新券監(jiān)管職責(zé)，完善科技創(chuàng)新券政策實(shí)施的信息公開規(guī)范。

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