〔摘要〕憲制秩序變遷是中國現代化與國家建構進程的主導性線索。新中國憲制秩序肇始于中國共產黨領導下的新民主主義革命，以毛澤東憲制思想和共同綱領制憲實踐為憲制起點，歷經五四憲法、七五憲法、七八憲法而抵達作為真正“改革憲法”的八二憲法。新中國憲制秩序以人民主權、黨的領導、社會主義為不變的根本法，以不同憲法文本及其具體憲法律秩序為內容構成，對70年來人民主權與黨的領導的法治互動及其制度網絡的成熟起到了根本法的保障作用。“改革憲法”具有典型的政治平衡性和法治協(xié)調性，對習近平新時代的全面深化改革及對外戰(zhàn)略起到持續(xù)支撐作用。圍繞“改革憲法”存在不同的理想圖景和政治取向，我們需要始終注意維護這一憲法的原則、限度及其平衡性，避免極端化的沖擊和改造。新時代憲制秩序以“全面依法治國”為旗幟，以2018修憲新秩序為規(guī)范框架，試圖建構一種完備自主且對外開放的中國憲法新秩序，其發(fā)展前景依托于“一帶一路”具體實踐及其政治哲學的理念準備和規(guī)范導引，而朝著“人類命運共同體”理想憲制方向不斷尋求共識和進展，從而將中國憲法再次帶入世界文明制度的中心。

〔關鍵詞〕憲法;革命法制;全面依法治國;人類命運共同體;全球治理

〔中圖分類號〕D929?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）05-0022-12

引言：革命法制的憲制秩序演進

1949年以來的中國法治道路存在內在的道統(tǒng)與政統(tǒng)連續(xù)性，以人民主權、黨的領導和社會主義作為“憲制根本法”〔1〕，以“階級斗爭”“經濟建設”“民族復興”作為不同階段的本質性憲制任務，通過不同制度方法與實踐路線的試錯和更新，探索一種適合中國現代化和國家治理的完備法治體系。從憲法文本而言，建國70年相繼經歷了《共同綱領》、五四憲法、七五憲法、七八憲法和八二憲法及其五次修正案，在肯定和延續(xù)上述“憲制根本法”的同時結合具體階段的憲制任務而塑造形成了別具特色的“具體憲法律秩序”?！皯椃ā保╟onstitution）和“憲法律”（constitutional law）的區(qū)分來自于施米特的政治憲法理論〔2〕，用于解析新中國法治秩序的變遷具有獨特的理論解釋力和穿透力。

對新中國憲制變遷的理論化分析，局限于具體文本是一種解釋效力有限的方法，而側重政治憲法過程與整全秩序的“憲制秩序”（constitutional order）視角則可以提供更為全面準確的理解框架和解釋力。夏勇先生在2003年的論文中曾以“革命憲法”“改革憲法”和“憲政憲法”概括新中國憲制秩序的三階段論〔3〕，其實這與孫中山的“軍政、訓政、憲政”〔4〕三部曲頗有異曲同工之妙。國內亦有憲法學者以“憲法時間”（constitutional time）〔5〕來雕刻具體的憲制秩序變遷及細節(jié)，但對于新中國70年的宏觀秩序演變而言顯得有些細碎化。然而，阿克曼教授的“憲法時刻”（constitutional moment）〔6〕則似乎有著更強的解釋力。

本文即擬以“憲制秩序”為理論尺度，考察1949年以來建國70年的憲制秩序變遷，尤其是著重解釋新中國立憲之初毛澤東憲制思想與《共同綱領》精神所奠基的“憲制初心或原旨”，進而解釋“改革憲法”的變與不變，進一步探討十八大以來全面依法治國領域的典型進展和系統(tǒng)化邏輯。這是一種偏向于憲制發(fā)生學的考察方式，用于說明新中國70年憲制秩序演變的基本原理、動力和內在的政治憲法邏輯。

一、1949：憲法時間的重新計時

1949年是中國的“大歷史時刻”，政治詩人胡風以詩人的筆觸宣布“時間開始了”。這一新時間不僅僅是政治時間，也是法律時間。新法律秩序來自于正當制憲權主體的新穎決斷，以實現自身新的政治存在類型和方式。中國人民在1949年不僅選擇了中國共產黨的領導，而且認同和接受了中國共產黨的制憲思想與憲制秩序規(guī)劃。

新舊相對而生，除舊才可布新，這似乎是邏輯與歷史的必然。論及新中國的法治現代性，就不得不論及“革命”的本質邏輯，因為決定民國法律體系之整體命運的正是革命的決然邏輯及其嚴酷實踐。民國法治成就以“六法全書”為最，具體指國民黨政府頒布的憲法、民法、商法、刑法、民事訴訟法和刑事訴訟法等六種基本法規(guī)的匯編。但是，在中國共產黨看來，以中華民國憲法為首的所謂“六法全書”，是背叛革命、施行獨裁的“偽法統(tǒng)”。所謂“偽法統(tǒng)”，并非言其法律制度在技術上不合理，而是言其在政治上不正當，不能真正代表人民的意志和利益，本質上是一個制憲正當性的問題。在中國共產黨看來，1946年的舊政協(xié)決議以及共產黨人主張的“聯(lián)合政府”模式才是中國人民制憲意志的正當表達，1949年新政協(xié)繼承的正是同樣的制憲權模式。

不過，盡管1947年中華民國憲法后來被《動員戡亂時期臨時條款》所凍結，但在國民黨的正統(tǒng)性敘事中依然具有突出的法律意義，且成為臺灣地區(qū)民主化之后直接的憲制基礎。蔣介石在1949年新年文告中論及和談誠意與底線時，明確聲明“中華民國的國體能夠確?！薄爸腥A民國的法統(tǒng)不致中斷”，這分別表述了中華民國的政治生命和法律生命。然而，1946年國民黨的違約行為（違背雙十協(xié)定、舊政協(xié)決議等）使中華民國面臨政治和法律合法性的雙重危機。解放戰(zhàn)爭的正當性一是建立于共產黨自身的為民族謀解放、為人民謀幸福的初心，二是建立于共產黨主導下的對國民黨違約責任的追究。政治契約的責任首先是政治責任，其次才是法律責任。中華民國的法律生命依附于政治生命。撕毀雙十協(xié)定與舊政協(xié)決議是國民黨的一種政治決斷，蔣介石在這里要求共產黨保全其決斷之主要產物不遭破壞，并不惜個人承擔責任。然而，在共產黨看來，蔣不過是“頭號戰(zhàn)犯”，整個國民黨政法系統(tǒng)均在追責之列。所謂的確?！皣w”與延續(xù)“法統(tǒng)”，實為政治奢望，也不符合革命立憲的歷史慣例。

毛澤東在同期的新年獻詞中則明確要求將革命進行到底，并指示了革命的最終目標是建立人民民主專政的共和國。顯然，“無產階級領導的以工農聯(lián)盟為主體的人民民主專政的共和國”既不同于蔣介石在新年文告中所稱的中華民國的“國體”與“法統(tǒng)”，也不同于毛澤東在《論聯(lián)合政府》中提出的新民主主義聯(lián)合政體框架。在共產黨看來，建立人民民主專政的社會主義是最終目標，新民主主義只是過渡形式。當然，這種過渡形式也是中國人民制憲權實踐的重要形式，甚至是創(chuàng)新性的突破，并為社會主義憲法創(chuàng)制積累必要的基礎和經驗?！?〕

毛澤東在該份獻詞中還引用了“農夫與蛇”的寓言提醒全黨“除惡務盡”。在1949年4月22日南京解放時，毛澤東即興寫就的《七律·人民解放軍占領南京》中，把“將革命進行到底”的決然邏輯與氣概，表現得淋漓盡致。這首詩在大氣磅礴之外，還保留了一種順勢之下的清醒意識，尤其是“宜將剩勇追窮寇，不可沽名學霸王”兩句。然而，這種徹底革命的“除惡務盡”觀，在革命的邏輯上自然而然，在憲法的邏輯上卻不盡然。憲法的邏輯是包容而不是排斥，儒家之禮治也是教化而非驅逐。阿克頓勛爵所說的“妥協(xié)是政治的靈魂”，是西方現代政治的精神實質。國共兩黨領袖各自發(fā)表的文告既體現了國共兩黨領袖的個人氣質，也表現出兩黨的政治哲學和革命理想的差異，更重要的是預示著新中國的到來及其初步的制度格局。

“革命”是理解新中國法治現代性生成的一個關鍵概念。毛澤東在1949年的新年獻詞中毅然決然地宣稱“將革命進行到底”，而且明確宣布最終的建國目標為“人民民主專政的共和國”?！案锩痹诠伯a黨人的概念中完全屬于現代性的事物，既不同于中國古典的“湯武革命”，也不同于西方近代早期的英國式的保守主義革命，而是接續(xù)了“法國大革命-階級革命-進化論”的激進主義“斷裂”傳統(tǒng)〔8〕。1949年革命的本質邏輯就是“斷裂”邏輯，其所要建立的不僅僅是新政府，更是新社會。蔣介石在新年文告中希望保留“國體”與“法統(tǒng)”，實在是沒有透徹理解正在發(fā)生的乃是一場“斷裂”邏輯下的社會革命，并非簡單的政治革命，更不是普通的軍閥下野與權力重組?！爸袊嗣瘛睆拇苏酒饋砹?，解釋了這場革命真正的憲法本質。

“斷裂”是面向歷史與傳統(tǒng)的態(tài)度，“創(chuàng)新”是面向未來與新制的理想，中間的巨大裂痕正是社會革命的要害之處，從而使得“革命”不再是一種保守的“循環(huán)往復”，而是一種決然的“開端”。綜觀中國近現代史，戊戌變法具有“君主立憲”的保守性質，真正具有“斷裂”性質的革命有三次：一是辛亥革命，告別帝制，走向民主共和〔9〕;二是五四新文化運動，告別傳統(tǒng)，走向新生〔10〕;三是1949年的共產黨革命，超越革命民主主義范疇，走向無產階級專政。我們明了了1949年革命的斷裂邏輯，“六法全書”的廢除就不難理解了。由此，新中國70年的新法律時間開始正式計時。

（一） 除舊：廢除“六法全書”

1949年2月，北平和平解放后，中共中央發(fā)布了《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》〔11〕（以下簡稱《指示》），正式廢除了民國法治的系統(tǒng)性成果——“六法全書”，蔣介石一個多月前提出的延續(xù)“法統(tǒng)”的問題，被共產黨完全否定了。據稱，該《指示》是留學蘇聯(lián)并研習過法律的王明同志起草的，經中共中央審定。此時，南京還沒有解放，新政協(xié)還沒有召開，新中國也還沒有建立，因此，該《指示》僅適用于已經獲得解放的地區(qū)，而無法適用于尚未解放的國統(tǒng)區(qū)。這一《指示》基本確立了新中國初期的法治取向。

《指示》共分六點：第一到四點陳述的是“六法全書”在解放區(qū)的影響和廢除“六法全書”的理由，第五點陳述的是解放區(qū)的司法依據問題以及對舊司法人員的改造問題，第六點是關于討論以上指示的匯報要求。

廢除國民黨六法全書是新民主主義革命的“廢舊法運動”的正式號角。由此，廢舊立新的新中國法治建設拉開大幕，針對舊法人員的教育改造以及法學教育體系的大調整也漸次展開。新中國的“人民的新的法律”建構首先是制憲，確定國家的根本制度。新中國初期的制憲主要有兩次：一是1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）的制定，二是1954年《憲法》的制定。

在思想與制度淵源上，1949年的《共同綱領》是毛澤東新民主主義憲法思想和中共七大“聯(lián)合政府”框架的產物，所建立的是各革命階級聯(lián)合專政的新民主主義共和國。著名學者紀坡民在《憲政與立國之本》一書中曾對新民主主義做出高度評價，提出：“新民主主義理論既是中國革命的政治理論，又是新中國政權的憲政理論?！奔o老先生同時認為當代中國道路的反思與選擇需要從“新民主主義”和《共同綱領》中尋求答案與啟示?！?2〕陳端洪教授稱《共同綱領》所確立的聯(lián)合政體為“第三種形式的共和國”〔13〕。這表明1949年制憲思想及其成果具有更加濃烈的本土化因素。1954年的《憲法》則主要是“以蘇為師”，受到蘇聯(lián)1936年憲法的深刻影響，基本上屬于一部社會主義性質的憲法。然而，兩部新憲法除了最根本的政治原則之外，具體制度尤其是權利條款并未有效落實于國家的政治法律生活之中。在普通法制層面，則政策與運動漸趨主導，規(guī)范化的法律建構一再延誤，比如作為基礎法制要素的民法典、刑法典和訴訟法典均未制定出來。

毛澤東時代不存在與“廢舊法運動”旗鼓相當的“立新法運動”，后者直到改革開放時代才正式開展起來。由于缺乏系統(tǒng)化的普通法律建構、正規(guī)法學教育以及專業(yè)司法人員，新中國初期法治現代性的“法學性”與“司法性”均不突出，而“政治性”與“民主性”得到彰顯?？梢哉f，那時的中國法治現代性主要是一種漸趨失序的“政治憲法”或“民主憲法”實踐。這一走向“胎動”于新中國建立之前的、根據地時期的共產黨憲法實踐，而新中國初期的兩次制憲也被打上了鮮明的“民主”胎記，現代憲政之“結構化制衡”并未得到重要的思想回應與制度體現，這構成新中國法治思想體系和制度體系的一大特征和缺陷①。

（二）布新的憲制思想基礎：毛澤東的“新中國”構想

新中國憲制秩序在某種意義上可以稱為“毛澤東憲法”，受到毛澤東憲制思想的深刻塑造。當然，毛澤東憲制思想屬于更為宏大的毛澤東思想體系的重要組成部分，也屬于共產黨集體智慧的結晶。

毛澤東的主要憲制思想源自抗日戰(zhàn)爭中后期對于未來建國問題的嚴肅理論思考，最集中體現于其“民主憲法”三論之中，即“新民主主義論”（1940年1月）、“新民主主義憲政論”（1940年2月）和“聯(lián)合政府論”（1945年4月）。毛澤東這一時期對民主憲法問題的理論思考及其成果直接影響到新中國的第一次制憲實踐，成為新中國憲法在民主思想淵源上的“胎動”。

1.新民主主義論：一種立國理論

在《新民主主義論》“新民主主義的政治”一節(jié)中，毛澤東初步提出了“聯(lián)合政府”的民主建國理論。這一民主建國理論分為國體理論和政體理論。毛澤東認為“國體”解決的是“社會各階級在國家中的地位”，并認為資產階級專政下的“國民”理論是一種政治欺騙;而“政體”解決的是“政權構成的形式問題”，即“一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關”。毛澤東將“新民主主義的國體”確立為“各革命階級的聯(lián)合專政”。毛澤東進一步提出了著名的“第三種形式的共和國”的理論，并確定了民主集中制的政體形式。

2.新民主主義憲政論：毛澤東民主憲法思想專論

《新民主主義論》發(fā)表之后不久，毛澤東應邀在延安憲政促進會上發(fā)表關于“新民主主義憲政”的專題演講，這是毛澤東民主憲法思想的“專論”，對民主憲政的若干重要問題進行了理論上的積極回應。專題演講的基本背景是國民黨當局展開憲政宣傳，共產黨內部分同志以及一些黨外民主人士對此抱有幻想。毛澤東的演講就是要在理論上解決“新民主主義的憲政”是什么以及如何實現的問題，凸顯的依然是憲政的“民主”面向。

毛澤東正面答道：“憲政是什么呢？就是民主的政治?！俏覀儸F在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政?！薄?4〕

毛澤東在這里提出了一個憲政公式，即“憲政=民主政治”。毛澤東的憲政公式反映的是對憲政的一種政治性與功能性的理解，即憲政是民主的制度化，是民主力量與民主運動的意志表達及其實現。當然，毛澤東對憲政是一種實質主義的理解，即憲政是否實現了每個人的實質上的自由平等。他關心的是民主對于憲政實現的支持性功能以及憲政中的民主要素的實質性實現與維護。

至于何謂“新民主主義的憲政”？毛澤東延續(xù)《新民主主義論》中的理論陳述，依然堅持“幾個革命階級的聯(lián)合專政”。當然，何為“革命階級”取決于共產黨人所遵奉的革命理論，嚴格而言就是“新民主主義”，涉及革命階級的規(guī)范性劃分標準與政治聯(lián)合。

3.聯(lián)合政府論：中共七大的政治路線與建國方略

如果說1940年初毛澤東的《新民主主義論》和《新民主主義的憲政》尚未針對抗戰(zhàn)建國的具體形勢與問題提出理論指導與回應的話，1945年中共七大上他所做的《論聯(lián)合政府》的政治報告，則是面向未來提出的一種現實化的民主建國理論。三篇文章之間具有理論上的連貫性與政治上的一致性，顯示了毛澤東民主憲法思想的不斷發(fā)展與應用。

毛澤東在《論聯(lián)合政府》中開門見山地提出，在抗戰(zhàn)即將勝利的背景下，中國人民在政治上的基本要求：“需要在廣泛的民主基礎上，召開國民代表大會，成立包括更廣大范圍的各黨各派和無黨無派代表人物在內的同樣是聯(lián)合性質的民主的正式的政府，領導解放后的全國人民，將中國建設成為一個獨立、自由、民主、統(tǒng)一和富強的新國家?！薄?5〕

毛澤東指出，“新民主主義制度”是在“無產階級的領導”“共產黨的領導”之下建立起來的，表明無產階級和共產黨是新民主主義國家的制憲領導力量。接著，毛澤東指出，在新民主主義期間不存在單一階級專政或單一政黨掌握政府權力。毛澤東還預示了新中國政黨關系的“合作倫理”。此外，毛澤東還就人民的自由、統(tǒng)一、土地問題、工業(yè)問題等進行了廣泛的討論，相對全面系統(tǒng)地表達了中國共產黨人的政治綱領或立憲提議。

4.歷史周期率與民主：毛澤東與黃炎培的延安對話

就在毛澤東做完中共七大政治報告《論聯(lián)合政府》之后不久，著名民主人士、國民參政員黃炎培先生受邀訪問延安。黃炎培此次訪問延安最重要的歷史意義在于，展開了一場新生的共產黨人與國統(tǒng)區(qū)民主人士之間的一場影響深遠的“政治對話”，即著名的關于“歷史周期率”的對話。

黃炎培提出的是一個經驗性的中國政治難題，毛澤東的回答主要是戰(zhàn)略性的，即“人民監(jiān)督論”和“人人負責論”，制度上如何具體落實，尚未可知。黃炎培的回答似乎在戰(zhàn)術的層面有所推進，涉及了民主決策和地方分權自治的問題，其中“只有把每個地方的事，公之于每個地方的人，才能使地地得人，人人得事”可能已經包含了民主人士對聯(lián)邦制的某種理解與期待?！?6〕

盡管都是在談論作為現代政治關鍵詞的“民主”，但毛澤東似乎傾向于“大民主”，這種民主與黃炎培所謂的“個人功業(yè)欲”相呼應，而不是相反對;黃炎培這樣的民主人士似乎傾向于規(guī)范化的分權與民主。

5.小結：“大民主”的憲政觀

總體而言，毛澤東的“聯(lián)合政府論”在抗日戰(zhàn)爭即將勝利的時刻提出，在整體上表達了中國共產黨人關于戰(zhàn)后建國的基本方略。毛澤東在這一理論上呈現出前后思考的連貫性，將新民主主義論和新民主主義憲政論貫穿于聯(lián)合政府論的思考之中。同時，聯(lián)合政府論還可視作是對蔣介石的《中國之命運》〔17〕的正式回應，從而構成了兩黨在政治思想與方案上的競爭格局。聯(lián)合政府論確實反映了共產黨人在民主革命問題上嚴肅的理論思考，該論嘗試性地提出了以“民主”為基本思路和基本方法展開和平建國的憲法路徑。

新民主主義論、新民主主義憲政論和聯(lián)合政府論構成了毛澤東的民主憲法三論，是新中國憲法的民主思想胎動，是一種“大民主”的憲政觀。毛澤東主要是從政治家和政黨領袖的角度提出了對憲政民主的理論理解與制度構想，其思想要點深刻影響了新中國整體上的法制格局。當然，隨著新中國法治現代性的展開，僅僅依靠“民主”因素顯然無法支撐法治之高級形態(tài)“憲政”的實現。對民主獨特的功能期待和非程序化的理解，很好地支持了中國共產黨針對國民黨的政治話語權的斗爭以及新中國初期的政治動員和國家建設，但卻無法成功地轉向一種融合普通法制的常規(guī)化和制度化的軌道。

（三）共同綱領及其發(fā)展：革命法制的具體化

毛澤東憲制思想及中國人民1949年制憲的具體制度成果就是《共同綱領》，這是新中國第一部人民主權的憲法，盡管具有臨時憲法的性質。

當我們檢視《共同綱領》的政制設計，不難發(fā)現其完全不同于中國以往所有的政制構想。它既不同于國民黨的五權憲法法統(tǒng)，也不同于晚清以來的立憲理想。它的確是全新的和開創(chuàng)性的，只屬于它自己。雖然是新開端，但是也是一個總結，是中共建國構想的階段性落實。如果我們從中共的發(fā)展歷程來看，《共同綱領》是中共政治綱領的正當化和法律化，我們只有在中共本身的政治立場和綱領的脈絡里才能理解這一全新的政制建設。簡言之，如果把《共同綱領》看作中共建國的初步完成，那么，中共對這個新建之國的規(guī)劃則早已成熟，此即中共領袖毛澤東提出并不斷加以系統(tǒng)化的新民主主義建國方略，即上述所謂的“民主憲法”三論。

《共同綱領》的核心政制設計是人民代表大會制度，完整地體現了與其革命意識形態(tài)一致的政治集權原則。人民代表大會制度一般被概括為議行合一制，而議行合一制度理論上淵源于馬克思在《法蘭西內戰(zhàn)》中對巴黎公社經驗的總結。

在中央和地方關系上，《共同綱領》并未作出明確界定，事實上存在集權于中央的考慮。其第十六條規(guī)定：中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜。

對于《共同綱領》中的集權設計，從西方典型的憲政體制來評斷，無疑難以理解。因為它的基調不是分權制衡，而是集權。但是從《共同綱領》本身的革命邏輯來看完全則是合乎情理的。這就是其革命的、階級的政治革命邏輯。它的正當性源自于革命，而且是階級革命。從這一革命政治邏輯出發(fā)，進而設計出這一革命所必然要求的集權政治模式，自此成為人民共和國的法統(tǒng)開端，為此后人民共和國的政制發(fā)展打上了深深的烙印。

總之，《共同綱領》建立了新中國第一個正式的人民主權憲制秩序，但這個人民主權仍然是“各革命階級的聯(lián)合專政”，尚有待于向更為“標準”的社會主義憲法過渡。五四憲法是新中國憲制秩序更為全面準確的秩序規(guī)劃，但這一憲法的理想型及其提供的制度方法未能滿足毛澤東立憲建國的宏觀目標訴求，尤其是未能有效支撐人民公社化運動和“無產階級專政下繼續(xù)革命”，因為其實際的規(guī)范效力并不彰顯，政策、指令及“領袖—人民”的直接互動仍然構成新中國憲制秩序具體展開的“常態(tài)”。七五憲法是激進社會主義實踐的一次高峰，但也很難獲得一種可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展、兼顧法治與人權保護的理性憲制秩序。七八憲法是朝向改革開放的階段性、過渡性憲法，仍有其面向規(guī)范性民主法治秩序的不徹底性。至此，新中國憲制歷史期待開啟新的憲法時間。

二、 “改革憲法”的進步性與憲制爭議的繼續(xù)

八二憲法是真正的“改革憲法”，是與改革40年發(fā)展進步相伴隨和有著政治平衡性和法治協(xié)調性的“好憲法”。從《共同綱領》迭經文本演變而發(fā)展到八二憲法，新中國憲制秩序基本完成了從“革命法制”向“改革法制”的轉變，從而為改革40年的長足法治提供了較為堅實的憲制與法治基礎。不過，“改革法制”對“革命法制”并不構成一種真正的“革命”取代，而是在共享1949年奠基之“憲制根本法”的基礎之上進行的“具體憲法律秩序”的理性構造，是對1949年憲制思想與基礎的批判性繼承和發(fā)展，“四項基本原則”條款就是這種憲制繼承性的典型體現，而憲法長段序言更是表征了這一繼承性的歷史依據。

“改革憲法”以八二憲法為主要文本，但不局限于文本而擴展為一種支撐改革開放的系統(tǒng)性憲制秩序體系。對“改革憲法”的理解與認同，存在“泛改革自由派”和“體制保守派”之別，這種區(qū)分甚至從八二憲法制定之初即已存在，并與改革開放40年的重大理論與制度論辯密切相關。我們應當從憲法理論層面具體理解“改革憲法”的時間屬性、規(guī)范定位及其原則性限度，避免“改革憲法”遭遇極端化的批評和改造，確?！案母飸椃ā痹诹暯叫聲r代憲制秩序發(fā)展中的基礎地位與核心作用。

（一） “改革憲法”的屬性與定位

觀諸1949年以來特別是1978年以來的革命、建設與改革，盡管具體制度和路線不斷調整，甚至前后差異巨大，但就如同河流在不同時段及方位的流速、流量存在變化而河床及河流的整體方向保持不變一樣，新中國憲制秩序的根本法基石也保持不變。從憲制原理上看，不變的是作為憲制根本法的“道”，是本體;變的是作為“術”的具體執(zhí)政路線、實踐重點和制度架構，是方法。

從憲制秩序演進階段論的角度，我們可以大致將1949年以來的新中國憲制秩序分為三個階段：

第一，毛澤東時代，以階級斗爭和社會運動作為革命政權鞏固與革命法制實踐的基本方略，存在一定的局限性和實踐錯誤，《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》黨中央給出過坦誠的總結與評判。

第二，鄧小平時代〔18〕，以經濟建設和民主法制的重建作為改革時段的基本指導方略，開啟了中國融入全球化的新階段，也為當下的全面深化改革提供了必要的前提與基礎。

第三，習近平時代，自十八大以來，以制度建設和參與全球治理作為國家發(fā)展新的戰(zhàn)略重點，其中治理現代化與依法治國居于核心地位，是鞏固改革成果、提升中國內政秩序現代性及全球治理規(guī)則制定能力的新時代。

分析新中國70年憲制秩序演進，理解1978改制仍然是關鍵。這不僅因為1978是建國后兩個“三十年”的分水嶺，也是因為1978奠立的“改革憲法”至今依然有效。改革是不是“革命”？這是理解這一秩序變遷的重要議題。盡管在政治修辭或具體制度層面，改革可以構成“第二次革命”，但在憲制秩序意義上則不能構成，原因在于上述的憲制“三大根本法”并未修正或動搖，而只是在尋求新的實現路徑和方式。因此，改革也是“有改制之名，無易道之實”，是對馬克思主義中國化及常態(tài)治理體系的接力性探索。改革憲法就是這樣一個特殊轉折年代的憲法，在制度文本上體現為八二憲法，但我們更應重視作為憲制秩序的“實質意義上的憲法”〔19〕。早在2003年，著名法理學者夏勇先生就注意到并從法理上區(qū)分了“改革憲法”與其他階段憲法的規(guī)范性差異?！?0〕“改革憲法”本身就具有一定的規(guī)范悖論，因為改革意味著政治決斷權力的常態(tài)化行使，而憲法意味著規(guī)范對權力的完全支配，但中國共產黨以歷史辯證法和功能主義方法對待“改革”與“憲法”的二元化張力，并在十八大以來更加突出“依憲治國”的規(guī)范“硬約束”。1996年前后關于“良性違憲”的理論爭議就是“改革憲法”內在矛盾性的體現。〔21〕2006年出現的“物權法草案違憲爭議”〔22〕以及2017年出現的“監(jiān)察法草案違憲爭議”〔23〕，是“改革憲法”邏輯下的同類型爭議。違憲學術爭議的持續(xù)展開，既表明中國憲法學術規(guī)范化的強度與進展，也表明“改革憲法”內在觀念與制度性張力并未得到真正的理論消解。

在2018年修憲草案說明中，修憲部門強調八二憲法是一部“好憲法”，這是對其作為“改革憲法”的恰當定位與肯定。八二憲法作為“改革憲法”對保障“改革開放40年”的國內價值與制度平衡起到了非常關鍵的作用，其作用方式不同于普通的部門法，也不是以“司法化”為評價尺度，而是以“政治憲法”為評價尺度。

具體而言，這一部“改革憲法”的比較優(yōu)勢與制度功效體現在：第一，確立并維護了政治憲法結構，尤其是通過序言確認了“四項基本原則”，維護了憲法的根本法秩序;第二，通過憲法修正案將改革的階段性成果及時納入憲法，有效協(xié)調和安頓了憲制秩序內部的新舊因素與張力沖突;第三，建構了一套以國家法為中心的、形式上自成體系且逐步積累實效性的常規(guī)治理體系，塑造了規(guī)范性的立法權、行政權、司法權相互配合與制約的日常法權體系，并在2018年修憲中引入了統(tǒng)一監(jiān)察權;第四，完善了以黨的領導為中心的領導型治理體系，依托黨內法規(guī)制度體系并尋求與國家法律體系的憲制性整合;第五，有限接納了基本權利體系，將人的尊嚴與人的權利作為憲法的內在價值，使中國憲法的價值現代性兼容于世界憲法體系。

這些“改革憲法”的平衡性成果是改革開放40年法治的重大遺產與實踐理性，是新時代“全面依法治國”應當繼續(xù)深化展開的規(guī)范性命題。任何打破這一平衡憲制體系的思潮和政治舉動都需要加以警惕。

（二）正確理解“改革憲法”的原則與限度

改革開放40年是中國重新進入主流世界體系并逐步實現自主性現代化的關鍵階段。改革在“以經濟建設為中心”這個關鍵點上取得了政治社會共識，但在其他領域和層面并未能擴展這種共識。經濟改革一枝獨秀，但政治社會層面的制度性改革則未有嚴格的同步發(fā)展和突破。甚至由于這種改革的系統(tǒng)不協(xié)調，政治系統(tǒng)對經濟系統(tǒng)的強勢規(guī)劃與導引作用仍很突出，這就導致改革最初的追隨者發(fā)出“改革何處去”的疑問，也導致包括美國在內的西方發(fā)達國家產生“規(guī)訓中國”的失敗感。這些潛藏和彌漫于中國改革進程的內外幽怨情緒，伴隨中國決定性崛起和對世界體系的改革性主張，終于在近些年引發(fā)了美國對華政策的結構性轉變及國內早期改革派的共同疑慮。這是中美貿易戰(zhàn)及新時代中國內部政治與政策宏觀爭議的根源所在。

2018年12月18日，習近平總書記發(fā)表關于紀念改革開放40周年的重要講話，最重要的就是關于“改”和“不改”的辯證法主張，用于解決和說明中國改革的原則及限度。在1990年代初，鄧小平先生曾以“三個有利于”確定中國改革的規(guī)范判準，其核心原理是經濟性的，以生產力促進和人民利益改進為最終尺度。習近平的規(guī)范判準是制度性的，以是否有助于中國特色社會主義建設尤其是治理現代化為最終尺度。這種改革限度的思維，體現了主權代表者意志與實用主義改革方法的有機結合。習近平時代總體上是一個關涉民族復興的結構定型與綜合化的時代，必須結合中華民族復興利益、中國共產黨的世界革命使命以及當代中國的國際環(huán)境與挑戰(zhàn)做出最佳的戰(zhàn)略運籌和安排?！靶聲r代改革觀”因而必然具有繼承并超越于鄧小平時代的要點和邏輯。

對新改革的理解與接受是中國當代精神轉型的重要課題。紀念改革的多種話語中，有一種否定改革的話語頗值得批判。這種話語的典型標題特征是“中國將要落入某某陷阱”。其基本邏輯是，由于中國改革未能遵循“西化”的種種教誨，未能規(guī)范而系統(tǒng)地展現中國對西方體系的精致模仿和嚴密追隨，所以中國改革走了“歧路”，必有惡果。這種邏輯還會將2000年以來尤其是2012年十八大以來中國自主性現代化的種種制度化改革視為對“文革”的某種回歸，以輕率及選擇性的現象描述代替對時代精神與制度本質的理性分析。該種話語又常被標簽化為“自由派話語”，但實際上只是一種局促心智下的“狹義自由派”或“原教旨自由派”，并不能代表中國自由派的全部，甚至不能代表其正在變化中的趨勢及未來前景。當彭斯在2018年國慶期間以“新鐵幕演說”對華威脅并說教時，當中美貿易戰(zhàn)之美方要求不斷加碼時，當華為孟晚舟案懸而未決時，更有大量的話語流量共同指向對新時代改革從規(guī)范根基到實踐路徑的全方位檢討，希望回到鄧小平時代的“Good Old Days”。這些話語實踐群體不自覺充當了美國“教師爺”的助教團隊。

這種話語對新時代改革的結構性取向是高度不認同甚至嚴格抵制的：其一，不認同“黨政融合”的憲制取向，認為是對黨政分權改革的背離;其二，不認同政府產業(yè)政策與角色，認為是對市場經濟的結構性破壞;其三，不認同“一帶一路”倡議，認為是對國民利益與世界和平的負面操作;其四，不認同對傳統(tǒng)文化的結構性和解，認為是對自由民主現代性基礎的侵蝕;其五，不認同對毛澤東時代有關政治價值與傳統(tǒng)的回溯和運用，認為是對鄧小平改革的倒退;其六，不認同中國對美國的體系性競爭與挑戰(zhàn)，認為是對美國價值觀及模式正當性的挑釁。

這種話語對“北京共識”“中國模式”“中國道路”甚至“人類命運共同體”持有嚴重的規(guī)范性質疑，對中國傳統(tǒng)文化的整體有效性持否定態(tài)度，希望恢復鄧小平改革初期尤其1980年代“低度自信”氛圍下對西方文明的整體性崇拜，調整和改變目前的新時代改革總體方向。這種話語雖因缺乏“政治正確性”而在中國官方媒體及官方可控輿論空間缺乏傳播渠道，但在私人空間和海外空間有著重要影響力。這種影響力并不來源于該話語的學術深刻性或歷史哲學分析的嚴密性，而來自于對西方價值觀的符合性。這種話語范式下的公共寫作甚至學術寫作因而也變得非常容易，只要簡單借取西方某種規(guī)范理論，結合中國特定議題或素材，加以演繹性論述與改革建議，即可成篇，成名，成家。然而，這種話語的知識生產有效性及對中國國家利益促進與發(fā)展問題解決上的意義正面臨空前危機。

總之，在以2049“第二個一百年”為基本目標的民族復興與改革新階段，我們要適度超越這種早期改革的“狹義自由話語陷阱”，回到中國文明和中華大地本身，聚智匯力回答“什么是中國人民正當而良善的生活方式”這一改革的原命題?！白杂伞睉斘涣衅渲校幢鼐邮?，需要在東方文化與政治傳統(tǒng)中獲得恰如其分的規(guī)范性地位?！昂椭C”或許更為基礎與根本，乃是根植中華文化而面向世界和平與發(fā)展的規(guī)范基礎，是“人類命運共同體”的價值來源。

三、 全面依法治國與2018修憲的新秩序

在八二憲法秩序下，改革時代的民主法治逐步發(fā)展和體系化。1997年，中共十五大提出“依法治國”，1999年憲法修正案予以吸納。十八大以來尤其是2014年的十八屆四中全會專題討論依法治國問題和2017年的十九大報告均聚焦“全面依法治國”。從“依法治國”到“全面依法治國”，是中國特色社會主義憲制秩序與法治理念更為充分的自我理解與思想成熟。2018年修憲不同于前四次修憲，是習近平新時代憲制秩序的戰(zhàn)略規(guī)劃，是民族復興與人類命運共同體“雙軌目標”的系統(tǒng)憲制表達，也是“全面依法治國”的規(guī)范性體現與具體展開。

（一） 何以“全面”：一個規(guī)范性釋義

“全面依法治國”體現的是對1997年依法治國預設的法律形式主義在意義與體系上的批判和超越，從“移植型法治”轉變?yōu)椤白灾餍头ㄖ巍薄Ｔ瓉?997年提依法治國的時候，我們更多是做一個相對狹義的理解，是在國家法治層面，通過立法、通過依法行政以及公正司法實現一個治理現代化，是一個標準民族國家范式的模仿。但是20年來我們會發(fā)現，這樣一種法律移植的現代化，它無法涵括中國治理的多元規(guī)范與權力構成，比如說它無法將黨的領導納入其中，它也無法比較完整地去承載中國國家治理的多層次任務，有著顯著的局限性。所以20年之后修正為“全面依法治國”，它將黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一的政治內涵以及既有的政法傳統(tǒng)權力運作貫穿統(tǒng)攝其中，用“中國特色社會主義法治體系”這樣一個極具包容性、更具中國本土性或者經驗色彩的概念予以整合，所以謂之“全面”，以適應“全面深化改革”的治理現代化需求。

全面依法治國有著長時段的世界歷史時間屬性與秩序變遷意識。“全面依法治國”，它不僅僅是要完成自身法治體系、法治道路的探索，還有著非常強的理論上的雄心，指向全球治理。它基于中國治理經驗本身，以及中國現在所參與的全球治理的任務所催生出來的新的制度化經驗，去凝練一種中國的法治理論和法治體系。這種法治理論和法治體系，是西方既有法治理論無法涵括也無法評價的。中國的法治經驗超過了西方的法治理論范疇。西方本身不具有中國法治的文化和傳統(tǒng)，也不具有中國式的全球治理的基本樣式和路徑的背景，所以在中國大地上出現的中國法的重新生長以及表達為一種具有世界歷史意義的法治與法學現象，需要我們全面的理論應對，呼喚一場基于中國法律經驗的法理學革命。因此，在制度實踐上的全面擴展，以及在理論上的真正社會科學化，這是“全面依法治國”兩大重要的任務，也涵括在這個概念當中。

與“全面依法治國”緊密相連的就是國家治理體系化。十九大報告提出“全面依法治國”是國家治理的一場深刻的革命。照此理解，這樣一個治理的體系化，它包含了一種將政策、紀律、法律規(guī)則甚至將社會生活當中的慣例或者說習慣做法都作為法來理解，都作為治理的規(guī)范資源來理解的這樣一種寬泛的法概念。它試圖突破一種既往的形式法治的概念，去深入挖掘中國法的規(guī)范層次與運作原理，并且確信會與“移植型法治”存在很大差異，這種差異在過往被理解為“落后”，現在甚至可能成為“自信”的根據，但尚需要法理學上的規(guī)范性整理和理論化。我們看到1997到2017年的變化，顯示出中國法治的多層次性和未完成性，也看到了中國法治走向歷史綜合的氣度與潛力。

（二）2018修憲與改革憲法新秩序

中國2018修憲舉世矚目，這為中共十九大報告所規(guī)劃的“新時代”提供了規(guī)范性的治理秩序支撐。要想從整體上理解此次修憲的必要性與制度意義，就需要對中國共產黨的領導原則在中國國家根本法中的地位，以及“新時代”中華民族偉大復興與人類命運共同體建構的雙重使命有準確的認識和理解。

黨的領導原則從憲法序言進入總綱，是此次修憲的最大亮點之一。理解黨的領導的憲法地位，必須結合中國憲法的社會主義性質展開。中國修訂的是一部社會主義憲法，這部憲法是中國治國安邦的總章程。如果僅從當代比較憲法的層面，僅以與西方國家相當的憲法知識來裁量中國憲法的性質與體量，必然存在體系不兼容及價值標準沖突的問題。

理解修憲還需要理解中國身處一個什么樣的時代，從而要求一種什么樣的法治秩序。憲法是一種相對穩(wěn)定的規(guī)范秩序，但又不是一成不變的固化秩序，不僅其內部存在著演化發(fā)展的基本動力，而且時代發(fā)展也必然反作用于憲法本身而要求其加以適應調整。各國憲法在適應時代發(fā)展方面均有著相似的制度機制，大體不外乎常態(tài)化的憲法解釋制度及關鍵時刻的修憲。正如《人民日報》評論指出，此次憲法修改，根據新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢新任務，把中國共產黨十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策載入國家根本法，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，體現了黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經驗新要求，必將更好地發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領、推動、保障作用，在法治軌道上更好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義?！?4〕

此次修憲主要基于中國“新時代”的歷史方位和兩項頂層結構性要求。其一，“中華民族偉大復興”的民族性目標，這與中共十九大報告中提出的“兩個一百年”戰(zhàn)略規(guī)劃及社會主義現代化強國目標相一致，要求國家治理體系及國家憲法規(guī)定適應這一事關中國發(fā)展與民族復興的決斷性目標。其二，“人類命運共同體”的全球治理性目標，這與中國古典“天下為公”理念、中國共產黨的國際主義及改革開放與全球化的世界主義規(guī)范價值相一致，是中國依法治國價值理念的普遍主義表達，中國的憲法自身需要適應這一事關中國與世界存續(xù)關系的決斷性目標。

此次修憲的一個顯著的憲法理念增長點是“人類命運共同體”進入中國憲制秩序，凸顯了中國憲法的普遍主義與世界主義維度。無論是基于共產主義之國際主義的理由，還是基于中國古典天下主義的秩序觀，甚至是基于改革開放所展開的新世界主義的體驗和思考，中國憲法尋求以自身為基礎參與人類理想制度對話與塑造都具有充分的規(guī)范正當性?！?5〕與“人類命運共同體”的哲學及宏觀秩序理想相對，“一帶一路”則帶有具體實踐戰(zhàn)略和方法論的意義，二者相互扣合，構成習近平新時代憲法秩序全新的空間想象和制度規(guī)劃，表征著中國憲法歷經70年發(fā)展而重新自主和自信地站立在了21世界全球秩序的舞臺上，且對人類和平發(fā)展的憲法思想與制度進展構成重要的推動力量。

與新時代治理秩序的結構性需求相關，此次修憲做出了適當的制度性供給：其一，指導思想入憲，構成中國特色社會主義在憲法思想原則上的連續(xù)性及發(fā)展性，確定正確而穩(wěn)健的社會主義體制發(fā)展方向;其二，黨的領導進入總綱，為黨與國家機構及制度的進一步改革和依法治國實踐的銜接提供更加明確而權威的憲法依據;其三，任期制改革，取消國家主席連任不超兩屆限制，將黨章與憲法中關于黨的總書記、國家主席、黨與國家的中央軍事委員會主席之任期規(guī)范加以協(xié)調統(tǒng)一;其四，監(jiān)察委入憲，將原來分散化的預防腐敗、行政監(jiān)察、檢察反腐等機構權力整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)察權，建立全體系、全天候的反腐監(jiān)察制度體系，確保整體公權力的法治約束;其五，地方立法權擴大的憲法確認與保障，探索更加自主與靈活的地方治理體系，以地方放權和地方創(chuàng)新推動國家治理現代化深入發(fā)展;其六，“人類命運共同體”入憲，構成中國參與全球治理的國家基本法層面的概念與理想原則，對“一帶一路”等相關的資本、文化、社會、安全與制度的系統(tǒng)化合作治理行為加以理念提升與秩序構造，探索人類社會實現永久和平與繁榮發(fā)展的中國模式與中國路徑。

總之，2018修憲根據中國發(fā)展及世界演變的總體情勢，及時將中國共產黨和中國人民創(chuàng)造的偉大發(fā)展成就和豐富經驗上升為國家憲法規(guī)定，是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。對修訂后的治國安邦總章程的理解與實踐，事關中華民族偉大復興與世界和平發(fā)展的整體前途。在當下世界秩序大變動時代，中國已深度卷入了新一輪全球化與力量重組的周期之中，而且已逐步成長為具有強大吸引力和制度塑造能力的負責任大國。修憲從指導思想到具體制度都為應對這一新時代治理秩序變革帶來的重大挑戰(zhàn)，提供了強有力的憲制基礎和保障。

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