趙一凡

摘 要：城投公司是城市建設(shè)投資公司的簡(jiǎn)稱，是全國(guó)各大城市政府投資融資城投，隨著城投企業(yè)發(fā)展速度加快，投資規(guī)模也越來(lái)越大，負(fù)載率逐漸增高，在這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，原有的城投企業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)難以持續(xù)下去，發(fā)展過程中也逐漸產(chǎn)生了許多嚴(yán)重的問題亟待解決。需要從宏觀政策適應(yīng)和微觀企業(yè)管理兩個(gè)方向加以改進(jìn)，并進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。提出相應(yīng)的企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型策略，探索適合城投企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的模式，具有一定參考借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：城投公司;轉(zhuǎn)型發(fā)展;運(yùn)用

城投公司是城市建設(shè)投資公司的簡(jiǎn)稱，是全國(guó)各大城市政府投資融資城投，起源于1991年，承擔(dān)相應(yīng)的政府職能，是特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體。2014年10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)）以來(lái)，城投公司發(fā)展面臨著原融資渠道無(wú)以為繼、新融投資渠道亟需開拓的情況。需要城投從宏觀政策適應(yīng)和微觀企業(yè)管理兩個(gè)方向加以改進(jìn)，最終進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1、城投公司發(fā)展背景

我國(guó)城投公司產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初期，是在國(guó)家新一輪政府投融資體制改革背景下，地方政府為了解決城市發(fā)展建設(shè)資金問題而組建的投融資平臺(tái)公司。在經(jīng)歷了近20年發(fā)展，城投公司對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升城市形象等方面做出了歷史性的獨(dú)特貢獻(xiàn)。2010年，隨著國(guó)家清理地方政府負(fù)債活動(dòng)的全面鋪開，絕大多數(shù)的城投不再具有融資平臺(tái)功能，融資能力基本喪失。

2、城投公司發(fā)展面臨形勢(shì)

2014年10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)），2015年1月1日實(shí)施的新預(yù)算法。此后，地方各級(jí)政府加快建立了規(guī)范的舉債融資機(jī)制，顯性的地方政府債務(wù)得到了有效管理?！?3號(hào)文框架”對(duì)于地方政府債務(wù)管理的兩個(gè)有力抓手為地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理。其著眼點(diǎn)在地方政府隱性債務(wù)。隨后，各地方政府逐漸明確隱性債務(wù)的增長(zhǎng)問題是十分突出的方向，疊加財(cái)政部23號(hào)文、審計(jì)署在2017年四季度的審計(jì)報(bào)告，市場(chǎng)開始對(duì)于隱性債務(wù)問題高度關(guān)注?；怆[性債務(wù)有一個(gè)重要的前提，那就是“不得新增隱性債務(wù)”。這一要求在城投公司的報(bào)表上有兩大體現(xiàn)：一方面，城投公司的投資現(xiàn)金流出規(guī)模出現(xiàn)同比增多的樣本比例在下降，意味著投資支出有所控制;另一方面，城投公司投資現(xiàn)金流凈額為正的樣本比例則有明顯抬升，意味著往期的投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)凈現(xiàn)金回流的城投比例在提升?，F(xiàn)實(shí)中，城投在減少了投資支出的同時(shí)，其現(xiàn)金儲(chǔ)備也出現(xiàn)了比較明顯的下降，而這種情況是在經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流凈額和投資現(xiàn)金流凈額均有所改善的背景下發(fā)生的，說明城投公司自身也在清償債務(wù)。

化解隱性債務(wù)的過程很可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成下行壓力。各地城投公司融資壓力驟增，不僅僅是新建項(xiàng)目的需求，更多的源于歷史債務(wù)的化解和剛性支出。對(duì)此，2017年12月23日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中提出：“支持轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目”。2018年3月9日，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資城投公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目。2018年上半年中央還下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)【2018】27號(hào)）（主要圍繞的是隱性債務(wù)說的，此文件為秘級(jí)文件，具體內(nèi)容未知）。從政策變化中可以看出，在可預(yù)見的幾年內(nèi)，城投公司向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型會(huì)逐步推進(jìn)。同時(shí)，考慮到歷史形成的債務(wù)等問題，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型必然面臨著長(zhǎng)期性。

3、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的應(yīng)對(duì)辦法

面對(duì)不確定的政策形勢(shì)，政府希望且支持城投公司轉(zhuǎn)型。城投公司希望更多的市場(chǎng)化運(yùn)作權(quán)限，但是前提條件政府的持續(xù)政策支持。因此城投公司的應(yīng)對(duì)辦法是在處理好歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探討發(fā)展路徑。將城投公司打造成市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化和多元化運(yùn)行的區(qū)域城市發(fā)展運(yùn)營(yíng)商。

3.1黨建規(guī)范化中促公司轉(zhuǎn)型運(yùn)用

城投公司大多為國(guó)有企業(yè)，必須結(jié)合新形勢(shì)、新任務(wù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨建工作會(huì)議上的講話精神，加強(qiáng)企業(yè)五項(xiàng)黨建工作，有效促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作和企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一方面必須高度重視加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)，把加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)作為提高各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子以及廣大黨員政治素質(zhì)和思想作風(fēng)的重要舉措。一是堅(jiān)持學(xué)習(xí)教育常態(tài)化，落實(shí)基層黨組織“三會(huì)一課”制度，增強(qiáng)干部職工的政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，不斷將職工思想行為統(tǒng)一到企業(yè)各項(xiàng)決策部署上來(lái);二是堅(jiān)持學(xué)習(xí)教育廣覆蓋，除了黨員干部，工團(tuán)婦等組織積極搭建學(xué)習(xí)城投，讓更多的員工接受教育，通過開展宣講報(bào)告、黨員教育活動(dòng)、建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織等一系列工作，使員工樹立正確的理念，進(jìn)一步統(tǒng)一思想和行動(dòng)。

另一方面必須注重強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)，要注重調(diào)查研究，通過不定期組織黨支部書記訪談、參加基層黨組織班后會(huì)等形式，了解基層黨組織在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、后勤保障、職工穩(wěn)定等方面存在的問題，及時(shí)協(xié)調(diào)各部門配合解決。各基層黨組織要深入一線，加強(qiáng)與職工的交流溝通，了解職工思想動(dòng)態(tài)，有針對(duì)性地進(jìn)行解釋和引導(dǎo)，為各項(xiàng)工作的推進(jìn)提供保障。

3.2工作專業(yè)化中促公司轉(zhuǎn)型運(yùn)用

城投公司，是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、實(shí)現(xiàn)政府決策的重要抓手。在服務(wù)區(qū)域開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚過程中，承擔(dān)著不可替代的“引領(lǐng)”和“補(bǔ)充”作用。城投企業(yè)的引領(lǐng)作用，一是進(jìn)行高水平的土地整理和基礎(chǔ)建設(shè)，完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，為區(qū)域繁榮提供硬件引領(lǐng);二是為了區(qū)域向產(chǎn)業(yè)、人口、資金等要素的集聚，實(shí)現(xiàn)區(qū)域繁榮，由于受制于新開發(fā)區(qū)域要素缺乏市場(chǎng)化主體不愿投資的客觀約束，由城投企業(yè)做好先導(dǎo)性的產(chǎn)業(yè)探索。城投企業(yè)的補(bǔ)充作用，就是對(duì)于市場(chǎng)化市場(chǎng)主體由于利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)要求不予投資、政府由于受制于政策無(wú)法直接投資的一些公益性和準(zhǔn)公益性產(chǎn)業(yè)，由城投公司予以建設(shè)甚至運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮外部經(jīng)濟(jì)的投資效益。

3.3管理精細(xì)化中促公司轉(zhuǎn)型運(yùn)用

作為政府城投企業(yè)，部分城投公司還處于高速發(fā)展期，但按照企業(yè)發(fā)展規(guī)律，面向未來(lái)必須從快速粗放發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，向精細(xì)管理要效益。一是精細(xì)化管理。改變過去在高速發(fā)展形勢(shì)下企業(yè)形成的粗放管理的慣性思維，全方位提升管理精度，拓展管理深度，用‘嚴(yán)、深、細(xì)、實(shí)的工作標(biāo)準(zhǔn)抓好各項(xiàng)工作落實(shí)，使企業(yè)各項(xiàng)工作全方面全流程的精細(xì)化管理。二是制度化管控。推行崗位責(zé)任制，理順業(yè)務(wù)流程，通過管理制度的落實(shí)實(shí)現(xiàn)橫向縱向全緯度的管理，提升企業(yè)各項(xiàng)工作的規(guī)范性。三是信息化組織。要在公文流轉(zhuǎn)、進(jìn)度管控、業(yè)務(wù)推進(jìn)等方面加強(qiáng)信息化手段的應(yīng)用，改被動(dòng)督辦為主動(dòng)管理，通過“一分部署、九分落實(shí)”的執(zhí)行力，提升工作效率。

3.4隊(duì)伍職業(yè)化中促公司轉(zhuǎn)型運(yùn)用

實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵在人，想實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)必須要建設(shè)一支高素質(zhì)的職業(yè)化干部職工隊(duì)伍。城投公司要進(jìn)一步完善選人用人機(jī)制，把真正把想干事、能干事、干成事的干部選拔出來(lái)、使用起來(lái);進(jìn)一步完善企業(yè)規(guī)章制度，嚴(yán)明組織人事紀(jì)律，強(qiáng)化企業(yè)勞動(dòng)紀(jì)律，實(shí)現(xiàn)能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制;加強(qiáng)干部素質(zhì)培養(yǎng)，注重全員業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，加強(qiáng)核心干部的業(yè)務(wù)培養(yǎng)，注重在工作實(shí)踐在歷練干部，實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的快速提升;進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效考核工作和企業(yè)薪酬體系，解決基層員工“天花板”效應(yīng)等相關(guān)問題，激發(fā)高素質(zhì)專業(yè)化干部的積極性和創(chuàng)造性;堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部進(jìn)行激勵(lì)鼓勵(lì)。黨政齊抓共管，發(fā)揮好工青婦等組織的作用，對(duì)于困難員工進(jìn)行及時(shí)的幫扶，解決干部職工后顧之憂。通過一系列舉措的實(shí)施，打造一支能吃苦、敢拼搏、素質(zhì)強(qiáng)、會(huì)創(chuàng)新的專業(yè)化干部隊(duì)伍。

3.5融資多元化中促公司轉(zhuǎn)型運(yùn)用

面對(duì)全新的工作形式，公司將進(jìn)一步發(fā)展城投企業(yè)作用，創(chuàng)新融資手段。具體而言主要融資方式有以下幾種：

1、用足傳統(tǒng)方式。在合法合規(guī)的前提下，繼續(xù)用好已有授信的未提額度，同時(shí)爭(zhēng)取銀行新的信貸支持。

2、搶抓貨幣放閘時(shí)機(jī)。保持宏觀政策警覺性，緊盯資金市場(chǎng)窗口，繼續(xù)拓寬資金渠道，爭(zhēng)取綜合優(yōu)勢(shì)明顯的大額資金支持。

3、用好政府債券。盡力將政府債券資金的撥付和支出協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)好，避免出現(xiàn)后期審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4、開辟直融渠道。為構(gòu)造穩(wěn)定的收入及利潤(rùn)形成模式，公司需高度重視與管委會(huì)落實(shí)相關(guān)協(xié)議，就開發(fā)建設(shè)的管理費(fèi)計(jì)提規(guī)則進(jìn)行明確，為發(fā)行債券創(chuàng)造基本的財(cái)務(wù)條件，從而推進(jìn)后續(xù)的審計(jì)、評(píng)級(jí)和發(fā)行工作。

5、加強(qiáng)信用建設(shè)。改善城投公司財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，爭(zhēng)取良好的外部評(píng)級(jí)，為融資提供有力支撐。

6、做好改革轉(zhuǎn)型。順應(yīng)政策大勢(shì)，主動(dòng)求變，轉(zhuǎn)型發(fā)展。理清業(yè)務(wù)關(guān)系，強(qiáng)化市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

7、探索新的項(xiàng)目建設(shè)形式。梳理建立項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)有一定收益的項(xiàng)目積極申報(bào)入圍PPP等多種項(xiàng)目建設(shè)形式。對(duì)沒有收益的項(xiàng)目，需借助政府付費(fèi)，申報(bào)入圍，以吸引社會(huì)資本，緩解的資金困難。

3.6經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化中促公司轉(zhuǎn)型運(yùn)用

一方面完善企業(yè)法人治理。按照國(guó)有企業(yè)改革要求，按照企業(yè)職責(zé)推進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)化。一是進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，明確與政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，由行政指令式政企關(guān)系向委托受托的合同關(guān)系，確保全方位服務(wù)于政府各項(xiàng)工作的同時(shí)，建立政府授權(quán)投資經(jīng)營(yíng)體制，改善企業(yè)資產(chǎn)和收入結(jié)構(gòu);二是加強(qiáng)內(nèi)部控制體制，城投公司由于受中央嚴(yán)格管控的不可避免的因特殊主體而存在風(fēng)險(xiǎn)，在無(wú)法避免政策風(fēng)險(xiǎn)的客觀情況下，優(yōu)化組織管理模式加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的行為管理，對(duì)于企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)行為理清其市場(chǎng)化、公益性和政府委托類企業(yè)行為的邊界，提高公司內(nèi)部的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

另一方面優(yōu)化企業(yè)投資機(jī)制。發(fā)展健康快速的區(qū)域無(wú)不將政府行為和城投企業(yè)信用進(jìn)行深度融合。當(dāng)前，中央對(duì)于城投企業(yè)的管控主要集中于地方政府信用背書行為上，但城投企業(yè)由于其市場(chǎng)化主體的組織優(yōu)勢(shì)、資源稟賦集中的資源優(yōu)勢(shì)、切實(shí)落實(shí)地方政府決策的政治優(yōu)勢(shì)，在未來(lái)的發(fā)展中還將起到不可替代的作用。從全國(guó)的城投類企業(yè)對(duì)比來(lái)看，城投公司需要進(jìn)一步優(yōu)化投資機(jī)制，面向市場(chǎng)探索企業(yè)自身的贏利機(jī)制，擴(kuò)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)，圍繞土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級(jí)二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，增加企業(yè)自身造血機(jī)制和生存能力。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，城投公司在提高政府資源的整合和利用效率、加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)民生改善、拉動(dòng)民間投資等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在復(fù)雜的環(huán)境下，城投企業(yè)若想得到良好的發(fā)展必然需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以更加雄厚的企業(yè)實(shí)力服務(wù)于區(qū)域的成熟繁榮和產(chǎn)業(yè)聚集。

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