孫華玲

(中共山東省委黨校 經(jīng)濟學教研部，濟南 250014)

資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市。隨著資源開發(fā)力度的加大乃至全球競爭的加劇，部分資源富集城市的主體資源逐漸進入枯竭狀態(tài)，探討資源型城市轉型升級具有重要意義。山東省是資源大省，各類資源型城市眾多，資源型城市人口和經(jīng)濟總量占全省近半壁江山。在加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的過程中，山東省資源型城市具有資源依賴度高、產(chǎn)業(yè)結構單一、集聚效應弱化、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等特點，因此，推動資源型城市轉型發(fā)展已成為當前山東省轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和建設經(jīng)濟文化生態(tài)強省面臨的緊迫而又重大的戰(zhàn)略性課題。

一、山東省資源型城市發(fā)展現(xiàn)狀

(一)山東省資源及開發(fā)利用現(xiàn)狀

山東是資源大省，礦產(chǎn)資源種類齊全、類型多，儲量在全國占有重要地位。截至2018年底，山東已發(fā)現(xiàn)150種礦產(chǎn)資源，占全國已發(fā)現(xiàn)礦種的87.2%；已探明儲量礦產(chǎn)81種，占全國的50.9%。其中，石油、天然氣、煤等能源礦產(chǎn)7種；金、鐵、銅、鋁等金屬礦產(chǎn)25種；石墨、石膏、滑石、金剛石等非金屬礦產(chǎn)46種；地下水、礦泉水等水氣礦產(chǎn)3種。查明礦產(chǎn)資源儲量較豐富，資源儲量礦產(chǎn)地2 678處，資源保有儲量列全國前5位的有45種，列全國前10位的有77種，其中以非金屬礦產(chǎn)居多。國民經(jīng)濟賴以發(fā)展的15種支柱性重要礦產(chǎn)(石油、天然氣、煤、鈾、鐵、鋁、銅、鉛、鋅、金、磷、硫鐵礦、鉀鹽、鈉鹽、水泥灰?guī)r)在我省都有探明儲量，石油、天然氣、煤、鐵、鋁、金、鉀鹽等礦產(chǎn)保有資源儲量占全國前10位，其中石油、鐵、煤分別占全國儲量的10.1%、3.3%和4.7%。礦產(chǎn)資源分布范圍廣、區(qū)域特色明顯，魯東地區(qū)是我國金礦的重要分布區(qū)，也是石墨、滑石、菱鎂礦等非金屬礦產(chǎn)分布區(qū)；魯中地區(qū)是煤炭及鐵礦分布區(qū)；魯西北及魯西南地區(qū)是煤炭、石油、天然氣及地下熱水資源分布區(qū)。礦產(chǎn)資源的區(qū)域分布，為不同地區(qū)形成各具特色的礦業(yè)經(jīng)濟布局奠定了物質(zhì)基礎。

礦業(yè)是我省重要支柱產(chǎn)業(yè)。作為礦業(yè)大省，2018年度礦業(yè)總產(chǎn)值2 535.18億元，占全省工業(yè)增加值的10.34%，居全國第四位，其中黃金、巖鹽等礦產(chǎn)品產(chǎn)量居全國第一位，石油產(chǎn)量居全國第四位，煤炭產(chǎn)量居全國第五位。2018年，全省共有各類礦山企業(yè)3 390個，生產(chǎn)各類礦產(chǎn)品50 173.23萬噸、天然氣50 000萬立方米；采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資592.3億元，占全省固定資產(chǎn)投資的1.65%；礦業(yè)從業(yè)人員86.4萬人，占全省就業(yè)人員總數(shù)的1.31%。礦業(yè)開發(fā)為我省冶金、煤炭、電力、建材等工業(yè)發(fā)展提供了有力資源保障，也帶動了選礦、冶煉、運輸?shù)认嚓P產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在全省國民經(jīng)濟建設中具有舉足輕重的地位。

(二)山東省資源型城市概況

根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020)》(國發(fā)〔2013〕45號)，我省共15個市(縣、區(qū))被納入國家《規(guī)劃》范圍，資源型城市數(shù)量居全國第三位；資源型城市范圍含地級資源型城市8個，縣級資源型城市(含市轄區(qū))7個(見表1)。從區(qū)域分布來看，主要集中在山東中部地區(qū)，主要位于魯中和魯西南地區(qū)，覆蓋了西部經(jīng)濟隆起帶4市2縣，覆蓋了沂蒙革命老區(qū)15個縣(市、區(qū))；從區(qū)域面積來看，15個資源型城市國土總面積為7.76平方公里，占全省國土面積的49.37%；從所轄縣市區(qū)個數(shù)來看，占全省的比例為46.43%。

截止2018年，15個資源型城市總人口、GDP、財政收入達到4 817萬人、24 426億元和1 778億元，占全省的比例分別為49.49%、44.67%和38.99%。僅8個地級資源型城市，采礦業(yè)從業(yè)人員總數(shù)就占全省的90.88%，資源型城市在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中舉足輕重。

按資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力分，成長型城市1個、成熟型城市6個、衰退型城市3個、再生型城市4個；按主導資源類型分，煤炭類城市5個、黑色金屬類城市1個、石油類城市1個、有色金屬類城市2個、非金屬礦產(chǎn)類城市3個、資源多樣類城市3個(見表1)。

表1 資源型城市分類表

二、山東省資源型城市轉型升級的主要模式和存在的問題

(一)山東省資源型城市轉型升級的典型模式

1.棗莊市:“民生倒逼”+“退礦進三”模式。棗莊被列為國務院第二批資源枯竭型城市轉型試點城市。轉型過程中,棗莊市堅持民生優(yōu)先,縱深推進新型城鎮(zhèn)化、文化旅游業(yè)發(fā)展、工業(yè)轉型升級“三大戰(zhàn)役”,探索了“以民生需求倒逼城市轉型、以轉型發(fā)展構建幸福棗莊”的轉型之路。一是以棚戶區(qū)改造為突破口,大力推進新型城鎮(zhèn)化。實施棚改以來,全市累計改造各類棚戶區(qū)7.5萬戶,改造后新增商業(yè)面積190萬平方米,創(chuàng)造10萬個就業(yè)崗位,30萬居民陸續(xù)住上新房,有力促進了城市轉型和城鎮(zhèn)化的順利推進。二是以臺兒莊古城重建為突破口,大力推進服務業(yè)發(fā)展。通過政府主導、市場運作方式,五家煤礦共籌資4億元啟動臺兒莊古城重建,現(xiàn)已成為首個國家文化遺產(chǎn)公園、首個國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)博覽園和國家文化產(chǎn)業(yè)試驗園,凈資產(chǎn)超過150個億;發(fā)展以中興公司“煤文化”、鐵道游擊隊為代表的各類文化旅游,推動經(jīng)濟從“賣資源”轉向“賣文化”。三是以煤炭精深加工為突破口,推動工業(yè)轉型升級。把煤炭深加工作為重要的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),先后引進新奧、韓國SK、聯(lián)想3個投資過百億元的項目,通過拉長產(chǎn)業(yè)鏈條,推進煤炭向精細加工、深加工和綜合開發(fā)方向轉變,煤化工及精細化工產(chǎn)業(yè)初步完成“一業(yè)獨大”到“多業(yè)并舉”、由單一礦業(yè)型城市到礦業(yè)主導型、多元經(jīng)濟型城市的轉變,非煤產(chǎn)業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值比重達到88%,初步擺脫了對煤炭資源的過度依賴。

2.東營市:“油地合作”+“退礦進二”模式。近年來,東營市積極探索地方政府與勝利油田融合發(fā)展新路子,大力推進石油裝備制造產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟向縱深發(fā)展。一是以強化油地結合為保障,推進優(yōu)勢互補、互利共贏。油田主動幫助地方政府解難,油田干部到地方任、掛職;地方積極支持油田發(fā)展,設立油田工業(yè)園,大力支持油田存續(xù)企業(yè)改制,實行全方位服務,及時協(xié)調(diào)解決油田開發(fā)工程中遇到的困難和問題。二是依托油田存續(xù)改制企業(yè),扶持石油裝備產(chǎn)業(yè)。先后培育科瑞、勝機、孚瑞特、勝動、固井、勝利泵業(yè)等一批國內(nèi)外知名企業(yè),成立了山東石油裝備研發(fā)中心、山東勝利石油石化裝備研發(fā)中心、API認證(山東)培訓中心等科研培訓機構,中國石油裝備產(chǎn)業(yè)基地國際交流中心項目開工建設,已發(fā)展成為我國最大的石油裝備制造基地。三是引導循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展,促進企業(yè)內(nèi)部和企業(yè)之間開展資源共享共用、廢棄物綜合利用。先后培育形成石油化工、農(nóng)林廢棄物綜合利用、橡膠輪胎、有色金屬加工等10個循環(huán)經(jīng)濟鏈條。如方圓集團被列為國家有色金屬監(jiān)督檢驗中心高新技術創(chuàng)新基地,被譽為“創(chuàng)世界銅冶煉能耗最低水平的科技先導型企業(yè)”。

3.濟寧市:“塌陷地治理”+“科技引領”模式。濟寧是全國十三個煤炭能源基地之一,國家新規(guī)劃的七個大型煤化工產(chǎn)業(yè)基地之一。在煤炭狀況較好的情況下,濟寧市圍繞破解塌陷地治理問題,突出科技創(chuàng)新,探索出了資源型城市轉型發(fā)展的“濟寧樣本”。一是因地制宜治理采煤塌陷地。深入調(diào)研全市采煤塌陷情況,摸清底數(shù),建立監(jiān)測系統(tǒng),形成專題治理預案,實現(xiàn)開采與治理同步;按照“宜糧則糧、宜漁則漁、宜牧則牧、宜林則林”的原則,因地制宜搞好開發(fā)復墾,提高治理的整體功能和綜合效益。按照“地上地下都要服從科學發(fā)展”的原則,推動城市建設規(guī)劃實施方案與煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案的對接,實現(xiàn)城市建設和煤炭產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。結合塌陷地治理,推進生態(tài)體系建設。從城市周邊、公路兩側沉陷最嚴重、已經(jīng)荒廢的重點地塊開始,大力度實施“碧水綠地”工程,按照城市生態(tài)環(huán)境標準進行綜合整治并逐步推開。二是以科技創(chuàng)新助推轉型。把科技創(chuàng)新作為轉型發(fā)展的驅(qū)動力,深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,近兩年取得重要科技成果380項,如意集團“如意紡”技術獲得國家科技進步一等獎,建成國家級重點實驗室3個、省級以上工程技術研究中心71家,科技進步對經(jīng)濟增長貢獻率提高到50%,被授予全國科技進步先進市、國家知識產(chǎn)權示范創(chuàng)建市、國家創(chuàng)新型試點城市。在既無區(qū)位優(yōu)勢,又無產(chǎn)業(yè)基礎的情況下,惠普20億美元項目搶灘,中興、甲骨文等行業(yè)巨頭競相布點,共吸引世界500強中46家落戶濟寧,形成了令人刮目的“濟寧現(xiàn)象”。

4.淄博市:“產(chǎn)業(yè)多元化”+“循環(huán)經(jīng)濟”模式。近年來,淄博市深入實施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改計劃和新興產(chǎn)業(yè)倍增工程,大力推廣循環(huán)經(jīng)濟模式,轉型工作取得了明顯成效。一是做好加法,加速傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、集群化。啟動實施新一輪傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改計劃,圍繞化工、機械、建材、冶金、輕工、醫(yī)藥、紡織七大傳統(tǒng)主導產(chǎn)業(yè),逐條制定改造提升方案,逐個企業(yè)策劃落實技改項目,延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。二是做好減法,為高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出空間。積極有序轉移一批,強力關停淘汰一批,嚴把源頭控住一批,壓減低端、騰籠換鳥,培植壯大新能源及節(jié)能環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)、汽車及機電裝備產(chǎn)業(yè)、電子信息和新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。三是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。從園區(qū)循環(huán)化改造、清潔生產(chǎn)、資源綜合利用和再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點環(huán)節(jié)入手,抓好循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展;推進園區(qū)循環(huán)化改造,制定《淄博市園區(qū)循環(huán)化改造推進工作方案》,推動高新區(qū)和11個省級以上開發(fā)區(qū)進行循環(huán)化改造,爭創(chuàng)全國循環(huán)經(jīng)濟示范城市;總結循環(huán)經(jīng)濟試點示范工作成功經(jīng)驗,宣傳循環(huán)經(jīng)濟理念,推廣循環(huán)經(jīng)濟技術工藝,擴大循環(huán)經(jīng)濟示范影響;深入推行清潔生產(chǎn),推進清潔生產(chǎn)審核工作,鼓勵和引導企業(yè)開展自愿性清潔生產(chǎn)審核。通過轉型,一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫胎換骨式的提升發(fā)展,新材料、精細化工等新興產(chǎn)業(yè)形成明顯比較競爭優(yōu)勢,30%的重點企業(yè)主要技術裝備達到國際先進水平,被授予“新材料名都”稱號。

(二)山東省資源型城市轉型升級面臨的突出問題

1.資源衰竭日趨嚴重。資源枯竭問題是所有資源型城市發(fā)展過程中面臨的主要問題。隨著長時期大規(guī)模開采,我省成長型資源城市僅有菏澤市與昌樂縣,其他資源型城市如棗莊、淄博、濟寧、東營等資源儲量日趨衰減。按照目前的資源存量與開采速度,棗莊市主要煤田資源已近枯竭,剩余可開采年限為28.1年,濟寧市現(xiàn)有資源只能支撐30年的大規(guī)模開采,淄川區(qū)鈣酸鹽可開采年限為13.4年,平度市石墨可開采年限為27年。東營市勝利油田原油產(chǎn)量已由最高年份3 355萬噸下降到2 778萬噸,減少576萬噸,其中東營境內(nèi)由2 890萬噸降到2 400萬噸左右,減少約500萬噸。老油田整體處于特高含水開采階段,新發(fā)現(xiàn)儲量品位差、豐度低,開發(fā)風險高、動用難度大,勝利油田已進入后穩(wěn)定期,油氣產(chǎn)量穩(wěn)定難度越來越大,對區(qū)域經(jīng)濟的拉動作用開始減弱。泰安市煤炭產(chǎn)量由2006年的1 500萬噸急速下降到2011年的1 033萬噸,開采難度大、成本高、效益低。現(xiàn)有煤炭資源近80%是高硫煤和建筑物、鐵路、水體“三下”壓煤,煤價低、噸煤成本高,開采難度和風險越來越大,安全投入和礦井改造成本不斷加大。招遠市黃金保有地質(zhì)儲量服務年限僅有30年左右,如果按黃金企業(yè)每年增量10%～15%計算,現(xiàn)有地質(zhì)儲量服務年限將越來越短。

2.經(jīng)濟增速普遍下滑,經(jīng)濟規(guī)模依舊偏小。從經(jīng)濟增速來看,自2005年以來,8個地級資源型城市GDP增長速度均處于下滑趨勢。其中,受近年來鋼鐵價格持續(xù)下跌的影響,萊蕪市經(jīng)濟增速下滑趨勢最為明顯,由2005年的18.5%下降為2018年的10.1%,下降了8.4個百分點;從經(jīng)濟規(guī)模來看,資源型城市整體規(guī)模依舊偏小。2018年,地級資源型城市GDP平均規(guī)模為2 652億元,僅為全省地級市平均規(guī)模的82%,盡管相對差距有所縮小,但絕對差距依舊呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢,由2005年的171.5億元擴大至2018年的564.9億元。

3.接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足,產(chǎn)業(yè)結構依舊偏重。整體而言,資源型城市第二產(chǎn)業(yè)依舊占優(yōu)勢地位,資源產(chǎn)業(yè)及相關重工業(yè)部門在第二產(chǎn)業(yè)中的比重明顯大于其他工業(yè)部門。與全省及全國平均水平相比,資源型城市二產(chǎn)比重明顯偏高。2018年,地級資源型城市二產(chǎn)比重分別比全省、全國水平高4.99和11.19個百分點,且差距呈不斷拉大的趨勢,縣級資源型城市這一差距更大;三產(chǎn)比重分別比分別比全省、全國水平低4.37和9.27個百分點,提升速度慢于全省平均水平?，F(xiàn)代制造業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)等處于起步階段,地級資源型城市高新技術產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)比重平均為25.06%,比全省平均水平低5.17個百分點,僅東營市高于全省平均水平(各市高新技術占規(guī)模以上工業(yè)比重見圖1)。

圖1 地級資源型城市高新技術產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)比重(%)

資源型產(chǎn)業(yè)比重依舊偏高。2018年,在煤炭量價齊跌的情況下,濟寧市煤炭產(chǎn)業(yè)增加值、利潤、利稅占規(guī)模以上比重仍然高達30.1%、36.8%和41.5%,多數(shù)縣市區(qū)對煤炭依賴較強,個別縣市區(qū)利稅占比達到65%;萊蕪市四大資源型產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)占全部從業(yè)人員的36%,增加值占規(guī)模工業(yè)增加值的90.8%;淄博市資源開發(fā)和原材料加工行業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值60%以上;新泰市煤炭開采和洗選業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在30%左右,經(jīng)濟發(fā)展對煤炭產(chǎn)業(yè)依賴程度仍然偏高,高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重僅為17.5%,招遠市黃金采選業(yè)銷售收入占全市規(guī)模以上工業(yè)銷售收入的比重依舊高達30.7%。

4.經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不高,財政收支缺口日益嚴重。資源型城市財政收入占GDP的比重明顯低于全省平均水平,其中尤以衰退型城市最為嚴重。2005-2018年,地級資源型城市財政收入占GDP的比重比全省水平平均低1.25個百分點,東營市始終維持在6%以下,部分年份甚至低于4%(2006-2009年);縣級資源型城市這一比重更低,2018年與全省的差距為1.62個百分點;衰退型城市與全省水平的差距由1.91個百分點擴大至2.56個百分點。資源型城市人均財政收入與全省平均水平也存在差距,且絕對差距不斷拉大,其中成長型、衰退型城市2018年人均財政收入分別僅為全省水平的51%和70%。

5.棚改、就業(yè)等問題依舊突出,民生壓力較大。整體而言,資源型城市民生問題依舊突出,社會保障負擔沉重。2018年,淄博市仍有貧困人口17.27萬,城市低保人數(shù)2.84萬人,年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口2.91萬人;臨沂市貧困人口92.1萬人,城市低保人數(shù)4.11萬人,年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口1.52萬人;棗莊市貧困人口17.85萬人,城市低保人數(shù)4.68萬人,年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口1.87萬人,未來隨著一些礦井的關閉、相關企業(yè)的萎縮,還將有20萬人需要轉崗；萊蕪市未來10年礦山企業(yè)、鋼鐵企業(yè)及與其相伴生的企業(yè)將有3.4萬余人下崗轉業(yè),就業(yè)壓力巨大;平度市年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口9 886人,社會保障負擔沉重。棚戶區(qū)改造任務依舊艱巨,截止2018年底,淄博、菏澤、萊蕪、臨沂、棗莊、昌樂、平度尚未改造的棚戶區(qū)達1 600萬平方米。

6.生態(tài)環(huán)境破壞嚴重,可持續(xù)發(fā)展壓力較大。資源超強度開采和無序開采現(xiàn)象嚴重,資源綜合利用程度低。從能耗水平來看,資源型城市單位GDP能耗高于全省平均水平。截至2018年底,淄博市、菏澤市分別為1.4、1.17噸標準煤/萬元,萊蕪市能耗水平更是高達2.67噸標準煤/萬元,是全省平均水平的3倍以上,臨沂、泰安、棗莊、淄川、龍口、昌樂、新泰等市(縣、區(qū))也高于全省平均水平。

從廢棄物排放來看,盡管部分資源型城市工業(yè)廢水排放量有所下降,但整體而言工業(yè)廢棄物排放依舊處于較高水平,有的還在增加,節(jié)能減排任務依舊艱巨。從采礦廢棄地治理狀況來看,截止2018年底,淄博、萊蕪、泰安、龍口、萊州、昌樂、招遠采礦廢棄地年末總面積分別為910公頃、663公頃、4 221公頃、2 021公頃、221公頃、469公頃和373公頃,且多數(shù)城市采礦廢棄地面積呈擴大趨勢。

三、山東省促進資源型城市轉型升級的對策建議

(一)引導資源有序開發(fā)綜合利用

一是提高資源保障能力。以成長型(菏澤等)和成熟型(東營、濟寧、泰安、萊蕪等)城市為重點,圍繞資源富集地區(qū)開展礦產(chǎn)資源潛力評價、儲量利用調(diào)查和礦業(yè)權核查,全面掌握礦產(chǎn)資源儲量和開發(fā)潛力;積極開展后續(xù)礦產(chǎn)資源勘查,爭取發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)地,建立一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū)。

二是積極建設省外能源資源后備基地。支持資源型城市積極參與“一帶一路”建設,將我省地勘門類齊全、力量雄厚的優(yōu)勢與大企業(yè)資金、技術、人才、品牌、資信、市場等優(yōu)勢相結合,采用合資開發(fā)、股權并購、風險勘探、購買產(chǎn)能、租賃經(jīng)營、戰(zhàn)略聯(lián)盟、工程換資源等模式,開展多種形式的勘探、開采合作,開發(fā)利用區(qū)外、境外資源,打造境外能源資源開發(fā)企業(yè)群體和能源資源后備基地。

三是促進資源節(jié)約與綜合利用。鼓勵礦山企業(yè)推廣先進適用開采技術、工藝和設備,努力提高礦產(chǎn)資源的綜合利用能力;鼓勵與資源儲量規(guī)模相適應的規(guī)?；?jīng)營,提升機械化開采水平;深入挖掘資源潛力,加大穩(wěn)產(chǎn)改造力度,延緩大中型危機礦山產(chǎn)量遞減速度;研究推廣先進適用的尾礦、煤矸石、粉煤灰和冶煉廢渣等綜合利用工藝技術,強化廢棄物綜合利用。

四是統(tǒng)籌推進資源開發(fā)與城市發(fā)展。新建資源開發(fā)項目必須符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,并與城市總體規(guī)劃相銜接。依托現(xiàn)有城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為后勤保障和資源加工基地,避免形成新的孤立居民點和工礦區(qū)。引導已有資源開發(fā)項目逐步有序退出城區(qū),及時實施地質(zhì)環(huán)境修復和綠化。合理確定礦區(qū)周邊安全距離,在城市規(guī)劃區(qū)、交通干線沿線以及基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi),禁止露天開采礦產(chǎn)資源,嚴格控制地下開采。

(二)加大產(chǎn)業(yè)轉型支持力度

一是優(yōu)化發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、市場等條件,支持成長型和成熟型城市高起點布局資源型相關產(chǎn)業(yè),實施產(chǎn)業(yè)循環(huán)鏈接工程,摸清上下游產(chǎn)品以及相互關聯(lián)性,實行產(chǎn)業(yè)鏈招商、補鏈招商,延伸資源型產(chǎn)業(yè)鏈條,打造若干產(chǎn)業(yè)鏈完整、特色鮮明、主業(yè)突出的資源深加工產(chǎn)業(yè)基地。以東營為重點,以大型化、集約化、精細化為方向,推動石油煉化一體化,加快提升石油精深加工產(chǎn)業(yè)鏈;以泰安、棗莊、菏澤、濟寧、新泰、龍口為重點,推動煤電化一體化,大力發(fā)展煤電、煤化工、精煤洗選等高附加值產(chǎn)業(yè),培育煤炭精深加工產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群;以萊蕪、淄博為重點,圍繞鋼鐵生產(chǎn)配套和深加工,做強從采礦到冶煉、鑄造、壓延、機械制造、新材料研發(fā)和生產(chǎn)于一體的精深加工產(chǎn)業(yè)鏈;以招遠、萊州為重點,進一步做好黃金精深加工產(chǎn)業(yè)鏈,拓展工業(yè)用金領域,積極開發(fā)鍵合金絲、銀絲、硅鋁絲和醫(yī)療用金等工業(yè)用金項目,努力形成金、銀資源開發(fā)與冶煉加工于一體的金、銀工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈;以昌樂為重點,完善以寶石城市場為龍頭,集開采、加工、首飾制作、展示、銷售、藍寶石文化旅游為一體的產(chǎn)業(yè)鏈;以泰安、淄川為重點,發(fā)展綠色節(jié)能、高附加值的新型建材。

二是培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)。適應市場需求變化和科技進步趨勢,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢,積極發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),努力培育新的支柱產(chǎn)業(yè)。做大做強礦山、冶金、煉油等大型成套裝備和工程機械等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),培育發(fā)展化工裝備、環(huán)保及綜合利用裝備制造產(chǎn)業(yè),加快模具、關鍵零部件等配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵發(fā)展可再生能源和清潔能源,在有條件的城市發(fā)展風電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè),支持發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

三是積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)。堅持產(chǎn)業(yè)結構轉型升級與擴大就業(yè)良性互動,支持資源型城市大力發(fā)展高端優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和城郊農(nóng)業(yè),著力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、高附加值化;引導勞動力和原材料成本優(yōu)勢明顯的城市發(fā)展紡織、服裝、食品等帶動就業(yè)能力強、市場前景好的勞動密集型產(chǎn)業(yè),扶持一批形式多樣的小型微型企業(yè),重點解決困難群體就業(yè)問題。

四是大力發(fā)展特色服務業(yè)。結合資源型城市產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展導向,積極發(fā)展類型豐富、特色鮮明的現(xiàn)代服務業(yè)。依托資源產(chǎn)品、區(qū)位交通優(yōu)勢,建設各類資源產(chǎn)品、重要工業(yè)產(chǎn)品和商貿(mào)產(chǎn)品區(qū)域性物流中心。大力發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)托管服務、工程和管理咨詢,推動由“提供資源產(chǎn)品”向“提供生產(chǎn)性服務”轉變。大力引導旅游業(yè)發(fā)展。圍繞推進東方圣地、平安泰山、齊國故都、儒風運河、水滸故里、黃河入海、親情沂蒙等文化旅游目的地品牌建設,強化文化旅游融合發(fā)展。引導社區(qū)商業(yè)和家庭服務業(yè)發(fā)展,完善棚戶區(qū)改造回遷居民區(qū)服務網(wǎng)點建設。支持有條件的城市積極發(fā)展金融服務、服務外包、文化創(chuàng)意、人力資源、會展等現(xiàn)代服務業(yè)。

(三)深入推動國有企業(yè)改革

一是設立資源型城市國企改革補償基金。拿出本級國有企業(yè)部分股權轉讓收益和國有資本經(jīng)營收益,專項用于支付必需的改革成本。省政府、資源型城市所在地政府與改制的國有企業(yè)共同出資設立國有企業(yè)改革改制補償基金。省政府從省財政收入、利潤中提取,資源型城市所在地政府從土地出讓收入、福利彩票收入等中提取一部分資金,改制企業(yè)自己提供部分資金。

二是進一步完善國有企業(yè)治理結構。健全企業(yè)法人治理結構,按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運行。積極引進國內(nèi)外戰(zhàn)略投資者實施并購重組,大力引入有長期合作投資意向的民營資本,探索社保基金、企業(yè)年金、專利(技術、經(jīng)營、管理等)入股等多種形式,鼓勵其參與國企改革,建構混合所有制經(jīng)濟,實現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權結構的多元化和合理化。進一步深化企業(yè)分配、用工以及人事制度改革,探索建立符合企業(yè)特點的、科學的、合理的績效指標體系與激勵約束機制。建立國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究制度。

三是妥善解決國有企業(yè)改革歷史遺留問題。認真落實符合當?shù)貙嶋H的省政府及相關部門出臺的關于省屬國有企業(yè)改革的最新辦法、規(guī)章、意見,包括國企關閉破產(chǎn)、分離辦社會職能工作、企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓、企業(yè)改制中職工安置和社會保障、退休人員管理工作等國企改革相關內(nèi)容。盡快出臺分類處理的政策措施,加大支持力度,力爭用2～3年時間,妥善解決廠辦大集體、分離企業(yè)辦社會職能、離退休人員社會化管理等歷史遺留問題。

(四)切實保障和改善民生

一是努力促進就業(yè)穩(wěn)定。把擴大就業(yè)放在資源型城市轉型發(fā)展的優(yōu)先位置,加強就業(yè)形勢分析研判,及時采取有針對性舉措,防止經(jīng)濟下滑造成大規(guī)模職工失業(yè)。發(fā)揮政府投資和重大項目建設對就業(yè)的帶動作用。實施礦區(qū)吸納就業(yè)產(chǎn)業(yè)培育工程、棚戶區(qū)改造回遷居民再就業(yè)工程、失地農(nóng)民再就業(yè)工程,扶持勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)和小型微型企業(yè)發(fā)展,大力發(fā)展家庭服務業(yè),多渠道開發(fā)公益性工作崗位,優(yōu)先支持失業(yè)礦工、工傷殘疾人員、棚戶區(qū)改造回遷居民及失地農(nóng)民等困難群體再就業(yè),確保零就業(yè)家庭實現(xiàn)至少一人就業(yè)。加強職業(yè)技能培訓體系建設,對不同發(fā)展時期的崗位需求作出科學預測,有步驟、有計劃地組織培訓,逐步將部分礦工轉移到其他產(chǎn)業(yè)。

二是加快推進棚戶區(qū)改造。大力推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造,加大政府投入,落實稅收、土地供給和金融等方面的配套支持政策,力爭在全國率先基本完成現(xiàn)有棚戶區(qū)改造計劃。國家和省財政安排的棚戶區(qū)改造專項補助資金,對成長型、成熟型、衰退型、再生型資源城市按一定比例給予傾斜。運用金融手段支持棚戶區(qū)改造,積極引導開發(fā)銀行進一步加大對資源型城市棚戶區(qū)改造支持力度。鼓勵企業(yè)出資參與棚戶區(qū)改造,對企業(yè)用于符合規(guī)定條件的支出,準予在企業(yè)所得稅前扣除,同等條件下優(yōu)先支持棚戶區(qū)改造的企業(yè)發(fā)行債券融資。擴大資源型城市棚戶區(qū)改造項目“債貸組合”債券發(fā)行規(guī)模。加強安置新區(qū)資源環(huán)境承載能力評價,統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造、采礦破壞土地治理和城鎮(zhèn)化建設,對塌陷區(qū)居民實行整體移民搬遷和集中安置,探索通過土地置換和指標調(diào)劑解決安置用地,對棚戶區(qū)改造工程所需新增建設用地實行應保盡保。落實棚戶區(qū)改造的各項優(yōu)惠政策,按國家規(guī)定免征行政事業(yè)性收費和政府性基金。

三是完善社會保障體系。進一步完善基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險制度,積極推進各類困難群體參加社會保險,擴大社會保險覆蓋面,努力實現(xiàn)應保盡保,逐步提高保障水平。完善城鄉(xiāng)最低生活保障和社會救助制度。研究解決失地農(nóng)民的社會保障問題。加快礦區(qū)社會保障服務設施建設,構建社會保障管理服務網(wǎng)絡。完善基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系,提高礦區(qū)醫(yī)療機構醫(yī)療服務水平和應急救治能力。加大對塵肺病、慢性胃炎、皮膚病等礦業(yè)工人職業(yè)病和常見病的預防和救治力度。

四是促進資源型城市城鄉(xiāng)一體化建設。對采礦征地涉及村莊搬遷補償?shù)?應將資源開采、移民搬遷,征地補償和城鎮(zhèn)化建設結合起來,實現(xiàn)貨幣與非貨幣補償方式相結合。探索農(nóng)民以土地使用權入股、現(xiàn)金入股等多種方式參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益分配,以和諧礦區(qū)建設促進資源型城市城鄉(xiāng)一體化建設,實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(五)加強環(huán)境治理和生態(tài)修復

一是推進資源型城市土地綜合整治。借鑒資源型城市成功經(jīng)驗,積極開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點,爭取國家資金和項目等政策支持,規(guī)范推進工礦廢棄地復墾利用,盤活低效土地,優(yōu)化土地結構,提高土地利用效率和效益。推進采礦用地制度改革,探索采礦用地管理新模式,減少以征收方式獲取采礦用地的規(guī)模,靈活選擇采礦用地供應方式和用地期限,積極盤活低效未利用土地,推動關閉礦山、廢棄工礦企業(yè)存量土地整合利用;建立礦產(chǎn)資源開采登記與土地審批、供應的銜接制度;推進露天采礦用地制度改革,明確臨時用地補償標準計算方式,將地力損失和恢復成本納入補償標準中;對采礦占用耕地的,實行耕作層剝離再利用,并將剝離成本納入開礦成本中。

二是切實加強礦山環(huán)境治理。遵循生態(tài)規(guī)律和循環(huán)經(jīng)濟理念,按照節(jié)約型、集約型和生態(tài)礦山建設要求,促進資源開發(fā)與環(huán)境保護實現(xiàn)良性循環(huán)。明確礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作分類:新建礦區(qū)要科學規(guī)劃、合理布局,加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價工作,切實預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞;對于老礦業(yè)基地,目前仍有礦山企業(yè)生產(chǎn)的,以企業(yè)為主負責礦山地質(zhì)環(huán)境治理,政府予以適當支持;無治理責任主體的地區(qū),由政府負責組織地質(zhì)環(huán)境綜合治理。積極引導社會力量參與礦山環(huán)境治理,可通過給予余留資源開采權、治理土地一定年期的經(jīng)營使用權、免交礦產(chǎn)資源補償費、森林植被恢復費和水土保持費等優(yōu)惠政策吸引社會資金參與;加強對資源開采活動的環(huán)境監(jiān)理,嚴格執(zhí)行“三同時”制度,強化同步恢復治理。

三是加大采煤塌陷地治理。創(chuàng)新思路、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學治理,摸清塌陷地動態(tài)變化情況,根據(jù)塌陷程度、地形地貌、生態(tài)特征和客觀條件,科學編制塌陷地治理規(guī)劃,合理確定治理方案。研究完善采煤塌陷地有關稅收政策,加大治理力度,以濟寧、棗莊為重點,開展采煤塌陷地開發(fā)治理試點,并爭取上升為國家采煤塌陷地開發(fā)治理試點城市。積極借鑒外地先進經(jīng)驗,因地制宜地搞好開發(fā)復墾,著力提高治理的整體功能和綜合效益。對輕度塌陷區(qū)進行平整復墾,修繕排灌系統(tǒng),恢復作物種植;對中度塌陷區(qū)進行挖深填淺,建設魚池和臺田;對重度塌陷區(qū)實施生態(tài)治理法,采用立體治理模式,開展種植、養(yǎng)殖、加工、旅游綜合開發(fā)。對于不能恢復利用的塌陷地,由煤炭企業(yè)進行生態(tài)保護治理。

(六)加大政策支持力度

一是積極爭取國家扶持政策。以東營(油城)、濟寧(煤城)、萊蕪(鋼城)為重點,積極爭取國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展試點。支持申報國家獨立工礦區(qū)搬遷改造試點。在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設、環(huán)境治理、交通、旅游、礦山地質(zhì)安全、重大裝備自主化建設、重點行業(yè)結構調(diào)整、提高自主創(chuàng)新能力及高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展、采煤沉陷區(qū)治理與棚戶區(qū)改造、廠辦大集體改革、分離企業(yè)辦社會等領域,繼續(xù)做好向國家有關部門爭取支持政策、國債投資、一般性和專項轉移支付等工作。

二是加大財政支持力度。選擇典型的資源富集地區(qū)、城市和資源型企業(yè),開展省級資源型城市可持續(xù)發(fā)展試點,積極探索各具特色的發(fā)展模式。加大省預算內(nèi)基本建設投資、省級服務業(yè)引導資金、區(qū)域戰(zhàn)略推進專項資金、涉農(nóng)資金等扶持資源型城市的比例,省級創(chuàng)業(yè)投資引導基金對資源型城市符合條件的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)給予優(yōu)先支持。省財政安排專項建設資金用于資源型城市可持續(xù)發(fā)展,按照一定比例在成長型、成熟型、衰退型、再生型城市間切塊分配。對國家和省里確定的建設項目,安排預算內(nèi)投資時逐步提高省配套資金和省補助資金比例。

三是加大金融支持力度。鼓勵支持金融機構在防范金融風險的前提下,設立促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項貸款,強化資源型城市可持續(xù)發(fā)展的金融支撐。建立健全資源型城市中小企業(yè)信用擔保體系,落實擔保機構稅收優(yōu)惠政策,緩解資源型城市中小企業(yè)融資難、擔保難等問題。考慮通過行國債、土地使用轉讓、BOT、PPP等多種籌資方式,緩解資源型城市可持續(xù)發(fā)展過程中的資金壓力。

四是實行差別化土地政策。在符合規(guī)劃的前提下,優(yōu)化年度計劃下達方式,適當增加資源型城市用地指標,在原用地指標基礎上,分類對成長型、成熟型、衰退型、再生型城市用地指標適當上浮;新增建設用地計劃指標方面向重點園區(qū)、重點行業(yè)和重點地區(qū)傾斜,對資源深加工產(chǎn)業(yè)基地在用地上給予政策傾斜,對循環(huán)經(jīng)濟、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、其他接替產(chǎn)業(yè)給予差別化政策,包括供地方式的差別化和地價、稅費政策的差別化。