占麗華

摘? 要：本文以介紹現(xiàn)階段日本地方公文書館建設的基本現(xiàn)狀為導入，從日本地方團體運動、國內文化環(huán)境、法律、自然災害這四個角度探析日本地方公文書館為何于20世紀80年代中后期至90年代初期以及21世紀初這兩個時間段達到設立的高峰期，而后又從公文書館業(yè)務范圍、公文書管理條例缺失、財政、內需四個角度來分析日本地方公文書館總體設置率低這一現(xiàn)象。

關鍵詞：日本地方公文書館;自治體;地方公共團體;政令指定都市;公文書

Abstract： Based on the introduction of the current situation of the construction of National Archives of Japan （NAJ）， this paper explains why NAJ reached its peak in the period from the middle and late 1980s to the early 1990s and the early 21st century， from the perspectives of Japan's local group movement， domestic cultural environment， laws and natural disasters. It is concluded that the business scope of NAJ， the absence of regulations on the management of NAJ， finance and domestic demand are the reasons for the low overall setting rate of NAJ

Keywords： National Archives of Japan; Autonomy; Local Public Entities; Cities designated by government ordinance of Japan; Archives

1 日本地方公文書館建設現(xiàn)狀分析

日本最早的山口縣文書館萌芽于縣立山口圖書館中的“故土資料室”，于1903年開館的縣立山口圖書館自成立以來一直積極收集當?shù)氐奈臅Y料，并在昭和四年（1929年）建立春日山新館，在館內專門設立“故土資料室”以保存所收集的文書及舊藩政時期的行政文書，后又因接收各舊藩主所寄贈的文書，文書資料的比重達到了圖書館全部館藏的20%[1]，由于文書資料與圖書資料的差異，使得文書資料在保管利用上的特殊性日益突顯，于是開始出現(xiàn)了設立文書館以單獨保管文書資料的構想。提出這一構想的正是縣立山口圖書館館長鈴木賢祐，他還將歐洲關于文書館制度的書籍翻譯至國內，并且公開發(fā)表論文強調設立公文書館的重要性，同時期的山口縣知事小沢太郎聽聞后通過對美國檔案館的視察最終將構想付諸實踐，1959年日本第一個公文書館正式誕生?，F(xiàn)今山口縣公文書館與圖書館仍合用一行政辦公樓，這一現(xiàn)象在日本地方公文書館中屢見不鮮，甚至還存在與博物館合并而直接命名為博物館的情況，比如：三重縣綜合博物館，其館同時綜合文書館與博物館的功能。從1959年之后日本各地紛紛開展關于日本地方公文書館設立的探討，目前日本地方公文書館的建設在數(shù)量和規(guī)模上已取得一定成就。因1871年明治政府實行廢藩置縣政策，之后日本地方行政區(qū)劃劃分為都道府縣、市區(qū)町村兩級，而后伴隨著市制度的演變大都市產(chǎn)生，1956年又創(chuàng)設政令指定都市制度，現(xiàn)階段日本已有的地方公文書館其類型也根據(jù)地方行政區(qū)劃劃分為三類。第一類為都道府縣公文書館，是日本在廣域性地方公共團體——都道府縣所設立的地方公文書館;第二類為政令指定都市公文書館，關于“政令指定都市”一詞《地方自治法》解說為“人口在50萬以上的市”（第252條第19項）[2]，政令指定都市是在經(jīng)濟和工業(yè)運作上對日本有重要貢獻并被政府所認定的“主要都市”，一般由多個市町村合并而成，享有與都道府縣同等的權利，相當于中國的計劃單列市;第三類為市區(qū)町村公文書館，是日本在基礎性地方公共團體——市町村以及東京附近的23個區(qū)所設立的地方公文書館。在這三類公文書館中所保存的公文書種類由于地域差異而存在偏差，但總體上都以與本地域歷史相關的古文書為主[3]。以神奈川縣立公文書館為例，館內所收藏的資料主要分為三類：第一類為古文書，這部分公文書最主要是明治之前的公文書，其中還包括私人文書;第二類為行政文書，這部分公文書來源于縣內各機關（公安委員會除外），館內工作人員根據(jù)相關的標準挑選出具有重要歷史保存價值的公文書放置于書庫中永久保存，每年的數(shù)量不等;第三類為圖書、刊行物，其中包括與公文相關的資料，反映本地區(qū)歷史、社會、文化、經(jīng)濟的圖書資料以及縣各機關所形成的行政刊物。以長野市公文書館為例，館內所藏資料包括：（1）公文書，現(xiàn)市政府文書（長野市政府形成，在保存期滿之后從中挑選出的具有重要歷史價值的公文書），舊政府文書，即與長野市合并之前舊市町村政府所形成的文書。（2）古文書，以私人文書為主，比如立巖家文書、宮下銀兵衛(wèi)家文書等。（3）復制資料，對個人或者團體所收藏古文書的復制資料。（4）行政刊行物，由行政機關所發(fā)行的調查報告書、統(tǒng)計書等。（5）圖書等，包括歷史圖書、地圖、照片等。各公文書館既保存本區(qū)域內各行政機關所形成的行政文書，也收集反映本區(qū)域歷史文化的古文書，館藏主體以古文書為主。

截止到2019年1月1日，日本地方公文書館的數(shù)量已達77館，見表1。表1中“自治體”一詞的概念闡述在日本《地方自治法》中有所涉及，該法律雖然沒有直接說明什么是自治體，但卻用了“地方公共團體”一詞，指的是享有地方自治權的政府，其職能是“以謀求增進住民的福利為基本目的，在本區(qū)域內以廣泛擔負自主性、綜合性行政為任務”（第1條第2項）[4]。在此法律中所規(guī)定的地方公共團體和自治體的關系，從作用上來看基本是相同的?！兜胤阶灾畏ā分械胤焦矆F體又分為普通地方公共團體和特別地方公共團體（第1條第3項），普通地方公共團體即所謂的都道府縣（又稱廣域性地方公共團體）和市町村（又稱基礎性地方公共團體），特別地方公共團體包含特別區(qū)、財產(chǎn)團、地方開發(fā)事業(yè)團等，特別區(qū)指的是東京附近的23區(qū)。關于地方公文書館歷年設置數(shù)量具體變化情況見圖1。

第三，核心動力：《公文書館法》和《公文書管理法》的頒布。古希臘哲學家亞里士多德曾說過：“要使事物合乎正義（公平），須有毫無偏私的權衡;法律恰恰正是這樣一個中道的權衡?！盵13]日本是一個法治國家，在經(jīng)濟社會發(fā)展方面都奉行法律先行，在推進地方公文書館建設方面也是如此。1987年《公文書館法》頒布并實施，這一成果與20世紀60年代所開展的歷史資料保存運動也有直接的關系。在1987年所頒布的《公文書館法》中對于公文書以及公文書館的定義，公文書館的責任、設置目的等都有所規(guī)定?！豆臅^法》頒布前全國地方公文書館的數(shù)量只有17館，20世紀80年代中后期至90年代初期迎來第一個高峰期?！豆臅^法》仍存在一定的缺陷，比如：在《公文書館法》第三條中雖然對各地方自治體規(guī)定了要承擔“為重要歷史資料公文書提供保存及利用”的責任[14]，公文書館作為一個以保存和利用為目的的設施，卻沒有強調其設置的義務。另外，由于其法律的宏觀性，各地方自治體又存在差異和地方特色，并不能為各地方自治體的公文書館提供微觀的指導，依據(jù)《公文書館法》所設立的地方公文書館也必須結合自身的情況設置不同的管理條例。在這一背景下，2009年日本政府制定了另一部法律《公文書等の管理に関する法律》（簡稱《公文書管理法》）在《公文書管理法》第34條中對各地方自治體努力的方向作出規(guī)定，“依據(jù)此法律精神，對于現(xiàn)有公文書的正確管理需要制定必要的措施，為確保此措施實施必須作出相應的努力”[15]。該法律在一定程度上彌補了《公文書館法》的不足，并于2011年正式實施。該法律的頒布和實施是日本地方公文書館建設迎來第二個高峰期的主要原因。

第四，直接動力：東日本大地震的發(fā)生。東日本大地震的發(fā)生是推動日本地方公文書館建設達到第二個高峰期的直接原因，2011年3月11日，高16米的海嘯直接襲擊了宮城縣南三陸町，南三陸町的海岸線附近即是圖書館所在地。[16]大地震之后，圖書館其中包括所有的歷史資料全部消失于海平面中，町政府只留下建筑物的框架，而海嘯將高3層的外出辦事處全部淹沒，內部所有的公文書全部消失。這一悲慘事件給日本政府帶來深刻教訓，使日本政府意識到不僅要重視公文書保存場所的選址問題，更應重視公文書管理的現(xiàn)狀問題。各地方自治體急需改進當前各類公文書的管理現(xiàn)狀，應將紙質公文書和相關數(shù)據(jù)分散保存，必要時要將公文書進行備份，為開展以上工作急需推進地方公文書館的建設。

以上四點是推動日本地方公文書館建設及迎來兩個建設高峰期的主要原因，當然除此之外仍有許多因素對公文書館的建設起了推動作用，比如國際大環(huán)境的影響、人民對公文書保管整體意識的提高等，在此不再展開論述。

3 日本地方公文書館建設的阻力因素分析

根據(jù)前文數(shù)據(jù)調查，目前日本地方公文書館的整體建設情況并不理想，截至2019年1月1日，地方公文書館的數(shù)量只有77館，只占自治體總數(shù)量的4.26%，這些不具備公文書館的自治體基本將其貴重的公文書放置于文書庫中，隨著時間的流逝這些公文書遭受到不同程度的損壞，有些甚至直接被廢棄。阻礙地方公文書館建設的原因可以歸結為以下幾點：

第一，原始阻力：公文書館與博物館、圖書館等機構的業(yè)務范圍重合所致[17]。地方公文書館共同點基本可以歸納為“收集”“保存”“提供利用”三點，然而以這三點作為主要業(yè)務范圍的卻不僅僅只有公文書館。在日本社會教育法中將博物館、圖書館、公民館等機構歸類為社會教育設施。其中，博物館法第2條第1項將博物館業(yè)務范圍規(guī)定為“材料的收集、保管、展示、提供一般利用，為了促進教育、科研、娛樂等進行必要的業(yè)務”[18];圖書館法第2條第1項對圖書館定義為“圖書、記錄和其他必要資料的收集、整理、保存、提供一般利用，以教育、科研、娛樂為目的的設施”[19]。公文書館的機能與圖書館和博物館基本重復，這也是人們對公文書館的存在感、建設的必要性認識低的一個原因。

第二，基礎阻力：公文書管理等相關具體條例的缺失。沒有頒布與地方公文書管理等相關的具體條例以適應各地方公文書館公文書的管理。因各地方公文書館館藏內容的差異性且行政文書所占比重小，而無法制定一部詳盡的法律以涵蓋所有類型公文書的管理。2009年頒布的《公文書管理法》第34條規(guī)定，“地方公共團體，依據(jù)本法律精神，為妥善保管所有文書而須制定必要的政策并確保其實施”[20]。各地方政府在建設公文書館前需根據(jù)自身實際情況而制定相應的管理條例。以札幌市為例，2012年先制定了公文書管理條例，在2013年7月份公文書館才正式開館，并且將公文書管理條例作為本館業(yè)務的主要依據(jù)。與公文書相關條例法規(guī)的完備是公文書館建設的前提條件之一，只有法律完善才能確保公文書館不可動搖的法的地位，但是由于一些自治體的職員并不具備制定適合本區(qū)域公文書管理條例的專業(yè)知識，所以這也延緩了地方公文書館建設的進程。

第三，核心阻力：地方自治體財政不足所致。各地方自治體由于財政不足無法確保本地地方公文書館建設所需要的預算、設施、土地、人才等，對于本區(qū)域公文書館的建設并不重視，存在預算每年都有被削減的傾向。以北海道立文書館為例，近三年年度預算分別為：2017年42435（千円），2018年35281（千円），2019年26957（千円）[21]。從北海道立文書館作為都道府縣級公文書館其預算近年被削減的情況推之，市町村公文書館的財政預算更是不容樂觀，除正常的設施管理費用外，部分市町村公文書館的年度事業(yè)運營費只有數(shù)萬至數(shù)十萬日元。為減少財政支出市町村地方公文書館也只能削減工作人員，原職員也多半是從行政部門或教育委員會調動過來的兼職人員，甚至個別地方公文書館也沒有配備專門職員。[22]

第四，直接阻力：群眾需求不足及建設密集型公文書館的低可能性。已有的圖書館、博物館等社會公益機構基本能滿足普通群眾的文化需求，由于公文書館館藏內容的特殊性，所利用的群體也以歷史研究者和一些專家團體為主。從設立市町村的基本條件上來看，要建設密集型的地方公文書館其可行性也是比較低的，目前在日本地方自治體中，市區(qū)町村數(shù)量分別為市：791個，區(qū)：23個，町：744個，村：183個[23]，而日本《地方自治法》要求，“市的人口要在5萬以上”[24]，但是在昭和40年（1965年）以后只要符合《市町村の合併の特例に関する法律》（市町村合并特例的相關法律，平成16年法律第59號第7條），其人口只要在3萬以上就可以設立市，而町的設立只需要滿足各地方都道府縣的相關條例即可，對于村的設立并沒有特別的條例規(guī)定，可見對于設立町村的人口要求將更低。由于市町村的人口少，對于公文書的需求也必然很少，因此建設這種密集型的地方公文書館動力也不足。

4? 余論

從以上日本地方公文書館建設的現(xiàn)狀及建設動阻力因素分析中可以看出，日本地方公文書館建設所取得的成果是在必然性和偶然性因素共同作用下形成的，自然災害雖是偶然性因素，但日本政府對于文化日益重視并試圖通過“文化立國”來改變當前日本社會現(xiàn)狀，從而制定一系列政策推動了公文書館建設及公文書管理卻又是必然趨勢。然而當前日本地方公文書館總體設置率偏低，都道府縣級公文書館建設率還沒有達到百分之百，因地方公文書館建設面臨許多現(xiàn)實問題：財政不足、缺少公文書管理專業(yè)人員、制度不完善等因素也必將限制地方公文書館的發(fā)展。若僅僅是依靠地方自治體的力量仍無法擺脫當前的困境，除需要中央政府與地方自治體共同努力外，社會民眾整體公文書保存意識的提高也很關鍵。此外，地方公共團體以及協(xié)會等也需要為公文書館的建設營造良好的社會環(huán)境，期待日本地方公文書館及整體公文書事業(yè)的建設取得進一步發(fā)展。

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