摘 要：稅費(fèi)改革后，國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源是采取技術(shù)化分配方式輸入農(nóng)村，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向村級(jí)治理資源的轉(zhuǎn)化，未起到增強(qiáng)村莊治權(quán)的效果。成都市和清遠(yuǎn)市農(nóng)村資源分配體系創(chuàng)新實(shí)踐通過(guò)資源整合、組織配套和分配程序創(chuàng)設(shè)等體制建設(shè)重構(gòu)了國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源的民主化分配體系。其所內(nèi)涵的村級(jí)組織資源統(tǒng)籌機(jī)制、村民利益關(guān)聯(lián)機(jī)制和村民民主參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)了村莊治權(quán)再造，這對(duì)優(yōu)化國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源分配體系、提升農(nóng)村基層治理能力具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞：資源分配體系;技術(shù)化分配;民主化分配;村莊治權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3;C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）05-0001-09

收稿日期：2019-02-27DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.01

引 言

在已有研究中，學(xué)者多是將治權(quán)與資源相聯(lián)系，資源是治權(quán)的重要生產(chǎn)機(jī)制。較早提出治權(quán)概念的李昌平主要是強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)所有制這一村莊治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)村莊治權(quán)的影響，認(rèn)為集體土地所有權(quán)的虛置導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治權(quán)的喪失，進(jìn)而造成了農(nóng)民上訪的增多[1]。西方學(xué)者吉登斯揭示了權(quán)力與資源之間的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為權(quán)力依托于資源得以再生產(chǎn)，并將資源分為配置性資源和權(quán)威性資源?！芭渲眯再Y源指對(duì)物質(zhì)工具的支配，這包括物質(zhì)產(chǎn)品以及在其生產(chǎn)過(guò)程中可以利用的自然力”;“權(quán)威性資源指對(duì)人類(lèi)行動(dòng)行使支配的手段”[2]。借鑒吉登斯的資源劃分，申端鋒將鄉(xiāng)村治理資源分為物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源。物質(zhì)性資源主要是指鄉(xiāng)村組織所擁有的物質(zhì)，權(quán)威性資源指鄉(xiāng)村支配農(nóng)民的手段與制度。鄉(xiāng)村治權(quán)便是指鄉(xiāng)村組織凝聚、配置治理資源從而進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的權(quán)力[3]。申端鋒的物質(zhì)性資源即是鄉(xiāng)村治權(quán)生產(chǎn)的物質(zhì)，而權(quán)威性資源為鄉(xiāng)村治權(quán)生產(chǎn)的制度工具和手段。

從李昌平以及申端鋒等學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村治權(quán)的理解中可以發(fā)現(xiàn)，村莊（鄉(xiāng)村）治權(quán)其實(shí)是一種村莊（鄉(xiāng)村）相對(duì)自主的治理權(quán)力，其中資源特別是具有自主分配權(quán)力的物質(zhì)資源是村莊治權(quán)生產(chǎn)的重要條件。一定的村莊治權(quán)是村民自治得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。從對(duì)既有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)鄉(xiāng)村治權(quán)趨于弱化已在學(xué)界獲得高度認(rèn)同，認(rèn)為自20世紀(jì)90年代以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，尤其是財(cái)政體制改革是造成鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的重要原因，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的懸浮化[4]、軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化[5]等都是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的典型表現(xiàn)。以此為基本認(rèn)識(shí)前提，學(xué)界涌現(xiàn)了一批鄉(xiāng)村治權(quán)弱化可能引致的治理后果研究。有學(xué)者通過(guò)個(gè)案的實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的背景下，村民傾向于采取非正規(guī)行動(dòng)以犧牲公共資源的方式來(lái)滿(mǎn)足個(gè)人目的[6]。治權(quán)的弱化使鄉(xiāng)村失去了對(duì)集體上訪、纏訪、鬧訪者的治理能力，充當(dāng)了村民上訪的催化劑[7]。更有甚者，鄉(xiāng)村治權(quán)弱化還導(dǎo)致了灰色勢(shì)力的繁衍[8]和釘子戶(hù)的滋生[9]。

已有研究極大豐富了我們關(guān)于鄉(xiāng)村治權(quán)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，但也存在對(duì)如何克服這一現(xiàn)實(shí)困境回應(yīng)力度不足的局限。在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)壓力下，伴隨大量國(guó)家財(cái)政資源的下鄉(xiāng)，探討國(guó)家財(cái)政資源輸入方式與村級(jí)治理，尤其是與村莊治權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，以提出解決這一問(wèn)題的可行方案便具有十分重要的意義。這不僅關(guān)系到農(nóng)村公共品的供給效率，而且還深刻影響著村級(jí)秩序的供給能力。然而，從當(dāng)前國(guó)家涉農(nóng)資源采取的輸入方式來(lái)看，村莊治權(quán)并沒(méi)有因國(guó)家涉農(nóng)資源投入力度的增加而同步增強(qiáng)。成都市和清遠(yuǎn)市的相關(guān)制度探索卻在一定程度較為有效地克服了既有國(guó)家涉農(nóng)資源分配方式的不足，起到了優(yōu)化村莊公共品供給秩序以及提升村莊治權(quán)的效果。

2007年6月，成都市被確立為國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革，以形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以對(duì)全國(guó)改革的深化起到示范和帶動(dòng)作用。成都市綜合配套改革涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理體制、建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度、健全基層自治組織、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的內(nèi)容。與之類(lèi)似，廣東省清遠(yuǎn)市與湖北省秭歸縣于2014年11月被農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等13個(gè)部委列為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，清遠(yuǎn)市所涉及到的改革內(nèi)容也非常廣泛，其中最重要的是“三個(gè)重心下移”和“三個(gè)整合”改革?！叭齻€(gè)重心下移”是指基層黨組織向自然村下移、村委會(huì)向村民小組下移和公共服務(wù)平臺(tái)向農(nóng)村下移，“三個(gè)整合”是指農(nóng)村土地資源整合農(nóng)村土地資源整合的具體內(nèi)容是：在村集體統(tǒng)籌下，遵循村民自愿的原則，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。、涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)整合涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)整合的具體內(nèi)容是構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)社會(huì)綜合服務(wù)平臺(tái)，在行政村一級(jí)建立社會(huì)綜合服務(wù)站，集中開(kāi)展便民利民的全程代辦服務(wù)。和財(cái)政涉農(nóng)資金整合。

據(jù)實(shí)地調(diào)研觀察，成都市和清遠(yuǎn)市上述諸多改革中，對(duì)農(nóng)村基層治理產(chǎn)生重要影響并具有顯著改革成效的分別要數(shù)成都市建立公共服務(wù)保障體制中的村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金的制度創(chuàng)新和清遠(yuǎn)市的財(cái)政涉農(nóng)資金整合。雖然二者的具體做法有所差異，但是它們本質(zhì)上都是對(duì)既有的國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源分配體系的變革，重新構(gòu)建了國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源的民主化分配體制。這不僅直接改善了農(nóng)村公共品供給狀況，而且還極大提升了農(nóng)村基層組織的治理能力和激活了村莊社會(huì)。

一、資源的技術(shù)化分配與村莊治權(quán)弱化

稅費(fèi)改革后，我國(guó)大部分農(nóng)村村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)以及村莊公共品、公共服務(wù)資源都主要是依賴(lài)國(guó)家財(cái)政。國(guó)家向農(nóng)村投入資源的力度基本每年都呈增加的趨勢(shì)。就目前來(lái)看，國(guó)家每年向農(nóng)村投入的各類(lèi)“三農(nóng)”財(cái)政資金總量超過(guò)了2萬(wàn)億。國(guó)家財(cái)政資源的大量投入在很大程度上緩解了農(nóng)村資源匱乏的困境。但是，國(guó)家資源究竟應(yīng)如何進(jìn)村和采取怎樣的分配方式卻引發(fā)了很大的爭(zhēng)論。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，為了加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的規(guī)范化管理，國(guó)家往往傾向于采取技術(shù)化的分配方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各方主體的控制和監(jiān)督，以從國(guó)家之前對(duì)農(nóng)村的“間接治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯又卫怼盵10]。這實(shí)則是弱化村級(jí)組織自治權(quán)力的思維。

總體而言，中央及各級(jí)地方政府投入到農(nóng)村的財(cái)政資金可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是非普惠性資金，一類(lèi)是普惠性資金。非普惠性資金一般是由各特定部門(mén)主管分配，并分為若干項(xiàng)目類(lèi)別。這類(lèi)資金并不是均勻地分配到每個(gè)村莊，而是帶有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，蘊(yùn)藏著自上而下的行政意志與自下而上的財(cái)政資金競(jìng)相爭(zhēng)取的邏輯。非普惠性資金多是采取項(xiàng)目化的分配方式，具有專(zhuān)款專(zhuān)用性質(zhì)，甚至有學(xué)者將項(xiàng)目制視為一種新的國(guó)家治理體制[11]，是中央政府財(cái)政權(quán)力集約化的重要體現(xiàn)[12]。普惠性資金主要是指相對(duì)均衡分配到每個(gè)具體農(nóng)戶(hù)的資金，它包括種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼以及生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)荣Y金形式。這類(lèi)資金是直接采取一卡通的方式發(fā)放到農(nóng)戶(hù)手中。

不論是項(xiàng)目化的分配方式，還是直接發(fā)放到農(nóng)戶(hù)的分配方式，它們對(duì)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制的強(qiáng)調(diào)集中體現(xiàn)了技術(shù)治理理念[13]，都屬于技術(shù)化的分配方式。即整個(gè)分配過(guò)程包括資金使用程序、投入方向等都是事先由制度、規(guī)章等規(guī)定，呈現(xiàn)出事本主義的特征，而不具有靈活變通使用的空間。特別是從村級(jí)治理的視域來(lái)看，村級(jí)組織并沒(méi)有財(cái)政資金的自主支配權(quán)，村莊社會(huì)亦只是伴有強(qiáng)烈國(guó)家意志的各類(lèi)公共品、公共服務(wù)的被動(dòng)接受者。也就是說(shuō)，國(guó)家財(cái)政資金的技術(shù)化分配方式是高度排斥地方社會(huì)的自主性的，村民參與的空間嚴(yán)格受限。

于是，就如多地農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)所顯示的那樣，財(cái)政資金的技術(shù)化分配方式引發(fā)了以下后果：

1.國(guó)家財(cái)政資金的利用效益不高。這是因?yàn)樨?cái)政資金的這種技術(shù)化分配方式實(shí)際上構(gòu)造出來(lái)的是一種自上而下的決策體制[14]，非普惠性資金的項(xiàng)目化分配使得農(nóng)民的公共品和公共服務(wù)訴求無(wú)法得到有效傳達(dá)，其反映的是基層政府及其職能部門(mén)的需求偏好[15]，由此造成公共品與公共服務(wù)的供需錯(cuò)位。而普惠性資金這種直接對(duì)接到農(nóng)戶(hù)的分配，最終落到農(nóng)戶(hù)手中的資金數(shù)額并不多，容易造成國(guó)家財(cái)政資金的分散和稀釋。

2.村莊治理能力并未同步增強(qiáng)。從國(guó)家向農(nóng)村投入的資源量來(lái)看，農(nóng)村所獲得國(guó)家財(cái)政投入是呈增加趨勢(shì)，但資源量的增加并沒(méi)有同步增強(qiáng)村莊治理能力。在技術(shù)化的分配方式下，村級(jí)組織主要是協(xié)助者和配合者角色，而不具備資源的自主分配權(quán)，資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向村莊治權(quán)的轉(zhuǎn)化。村級(jí)組織甚至還會(huì)卷入到國(guó)家財(cái)政資金項(xiàng)目化分配方式所生成的分利秩序[16]之中，而喪失村級(jí)治理的合法性。

3.村莊社會(huì)的凝聚力并未增加。國(guó)家財(cái)政資金的技術(shù)化分配方式中，村莊社會(huì)（村民）處于缺位狀態(tài)。在村莊社會(huì)日趨原子化的情況下，財(cái)政資源的此種分配方式并沒(méi)有將村民重新關(guān)聯(lián)起來(lái)進(jìn)而撬動(dòng)整個(gè)村莊社會(huì)，村莊社會(huì)的凝聚力并未增加。

成都市村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金的制度創(chuàng)新和清遠(yuǎn)市的“涉農(nóng)資金整合”制度創(chuàng)新的實(shí)踐價(jià)值需要在上述的這一總體性背景下來(lái)理解。它們自主探索出一種新型的資源分配方式，即民主化分配方式，充分將村級(jí)組織以及村民的主體角色納入進(jìn)來(lái)。這不僅極大提高了國(guó)家財(cái)政資金的使用效益，而且還起到了強(qiáng)化村莊治權(quán)和激發(fā)村莊社會(huì)活力的效果，實(shí)現(xiàn)了村民自治精神的回歸。

二、資源整合、組織配套與議事程序創(chuàng)設(shè)

成都市和清遠(yuǎn)市農(nóng)村都屬于典型的農(nóng)業(yè)型村莊，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)為主，務(wù)農(nóng)和務(wù)工是農(nóng)民的主要收入行為。成都市和清遠(yuǎn)市資源分配體系創(chuàng)新伴隨著系列體制與機(jī)制建設(shè)，具體可從資源整合、組織配套和分配程序創(chuàng)設(shè)等3個(gè)方面來(lái)理解。

1.資源整合。資源是村級(jí)治理能夠得以順利展開(kāi)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。成都市和清遠(yuǎn)市都借助相應(yīng)的舉措來(lái)相對(duì)均等化地實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理資源的持續(xù)性供給。成都市是通過(guò)成立專(zhuān)項(xiàng)資金的方式構(gòu)建村級(jí)治理的資金保障機(jī)制。自2009年起，成都市委、市政府就明確規(guī)定，將村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金納入財(cái)政預(yù)算，由市、區(qū)（市）縣兩級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)為每個(gè)村提供不少于20萬(wàn)元的社會(huì)管理與公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金，并要求村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金的增長(zhǎng)幅度要高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度。據(jù)筆者2015年在成都崇州農(nóng)村的調(diào)研情況，當(dāng)年當(dāng)?shù)馗鞔宓拇寮?jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金已經(jīng)達(dá)到了50萬(wàn)元。這部分資金主要是用于村莊小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管護(hù)、村莊環(huán)境衛(wèi)生管理以及其他文體方面。

廣東清遠(yuǎn)市根據(jù)涉農(nóng)財(cái)政資源的性質(zhì)分為兩種不同的整合方式，一種是針對(duì)非普惠性資金的整合，一種是針對(duì)普惠性資金的整合。（1）針對(duì)非普惠性資金，清遠(yuǎn)市建立了“一池一庫(kù)六類(lèi)別”的資金管理模式?！耙怀亍笔侵纲Y金池，即將原來(lái)分散于各個(gè)部門(mén)的資金統(tǒng)一注入到一個(gè)資金池;“一庫(kù)”是指項(xiàng)目庫(kù)，各縣（市、區(qū)）根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，組建項(xiàng)目庫(kù);“六類(lèi)別”是指按照農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)6個(gè)類(lèi)別安排資金和實(shí)施項(xiàng)目。由此形成資金從資金池流出，按照6個(gè)類(lèi)別要求，流向項(xiàng)目庫(kù)的這一連續(xù)性的資金運(yùn)作流程。這一做法在一定程度上彌補(bǔ)了項(xiàng)目制度向下各個(gè)部門(mén)分別負(fù)責(zé)相應(yīng)的公共品領(lǐng)域以及由此所導(dǎo)致的部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、溝通和銜接不暢進(jìn)而可能引發(fā)的工程項(xiàng)目重復(fù)投入以及資金的細(xì)碎化等資金使用效率低下的問(wèn)題，增強(qiáng)了國(guó)家財(cái)政資金投入的有序性和針對(duì)性。非普惠性資金的整合主要是縣（市、區(qū)）一級(jí)的改革和調(diào)整，實(shí)施主體是縣（市、區(qū)）政府，與村級(jí)治理關(guān)系的直接性不強(qiáng)。（2）對(duì)村級(jí)治理以及村民具有直接影響的是針對(duì)普惠性資金的整合。在普惠性資金整合中，村級(jí)組織發(fā)揮著總體統(tǒng)籌和安排的作用，村民是主要的參與主體。具體的做法是，在村兩委組織的組織下，以小組或自然村為單位，由小組或自然村理事會(huì)牽頭，采取村民自治的方式將一卡通發(fā)放到農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)貼等普惠性資金整合為村（組、自然村）集體公共資金，用來(lái)開(kāi)展村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施及其公共事業(yè)建設(shè)。按照村民自治的方式獲得村民同意，簽訂資金委托協(xié)議之后，向政府申請(qǐng)并審批，最后委托銀信部門(mén)以代扣代發(fā)形式將財(cái)政部門(mén)直接發(fā)放到農(nóng)戶(hù)個(gè)人賬戶(hù)（或一卡通）的涉農(nóng)財(cái)政資金劃入其所在村小組（自然村）的集體賬戶(hù)。自實(shí)行涉農(nóng)資金整合改革以來(lái)，截止到2016年10月底，清遠(yuǎn)市“資金整合”總計(jì)1567億元，其中整合的非普惠性資金為1262億元，普惠性資金為305億元[17]。整合后的普惠性資金成為清遠(yuǎn)市農(nóng)村常規(guī)性的村級(jí)治理活動(dòng)開(kāi)展的資金來(lái)源。

2.組織配套。在保證村級(jí)治理資源持續(xù)供給的基礎(chǔ)上，成都市和清遠(yuǎn)市還構(gòu)建了治理資源的組織承接機(jī)制。組織承接機(jī)制的重要性在于它是凝聚村民意志的集中載體，發(fā)揮著銜接國(guó)家自上而下的資源輸入與村民自下而上的需求表達(dá)的功能。

成都市主要體現(xiàn)在村組議事會(huì)的建設(shè)上。從2009年開(kāi)始，成都市就逐步探索村組議事會(huì)制度，并向全市農(nóng)村推廣。目前已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。村組議事會(huì)屬于常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，是受村民代表會(huì)議委托，在其授權(quán)的范圍內(nèi)行使村級(jí)事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村民委員會(huì)成為村民自治事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，由此實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。村組議事會(huì)是村級(jí)權(quán)力分化的產(chǎn)物，是一種權(quán)力分化機(jī)構(gòu)。村組議事會(huì)成員由民主選舉投票產(chǎn)生，首先產(chǎn)生小組議事會(huì)，每個(gè)小組民主推選3～5名村民組成小組議事會(huì)。然后再?gòu)拿總€(gè)小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生2～3名組成村級(jí)議事會(huì)。村級(jí)議事會(huì)負(fù)責(zé)人由村黨支部書(shū)記兼任，負(fù)責(zé)審查議題和組織召開(kāi)村級(jí)議事會(huì)。村組議事會(huì)職能主要是代表村民服務(wù)于村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金的管理、監(jiān)督與使用（見(jiàn)圖1）。

清遠(yuǎn)市則主要體現(xiàn)在村莊理事會(huì)建設(shè)。清遠(yuǎn)市農(nóng)村仍存在較為濃厚的宗族傳統(tǒng)，宗族頭人是村莊社會(huì)權(quán)威的化身。他們?cè)诖迩f內(nèi)享有極高的威望，在外則具備較強(qiáng)的聯(lián)絡(luò)能力。村莊理事會(huì)成員便由這部分人組成，具體負(fù)責(zé)普惠性資金的整合并組織村民開(kāi)展公共事業(yè)建設(shè)，兼管村莊矛盾糾紛的處理以及紅白喜事等大型儀式性活動(dòng)的籌劃。截至2015年底，清遠(yuǎn)市的16 412個(gè)村民小組（自然村）都成立了理事會(huì)。

3.議事程序創(chuàng)設(shè)。在保障村級(jí)治理資金持續(xù)供給和相關(guān)承接組織建設(shè)之外，成都市和清遠(yuǎn)市還創(chuàng)設(shè)了民主議事程序，以保障資金的規(guī)范、有效使用。議事程序是對(duì)資源使用準(zhǔn)則的限定，其目的在于實(shí)現(xiàn)資源使用效率的最優(yōu)化和村民集體利益的最大化，充分保證國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源的公共屬性。

就成都市而言，集中體現(xiàn)在“六步工作法”的制定。“六步工作法”是對(duì)村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金使用的整個(gè)運(yùn)作流程的規(guī)定，尤其強(qiáng)調(diào)群眾參與和群眾意愿的表達(dá)?！傲焦ぷ鞣ā卑ㄐ麄鲃?dòng)員、收集民意、梳理討論、議決公示、實(shí)施監(jiān)督、評(píng)議整改這六步。以項(xiàng)目為核心，“六步工作法”涵蓋了項(xiàng)目提議、項(xiàng)目商議、項(xiàng)目決議、審核備案、組織實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)管等6個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)節(jié)。所有環(huán)節(jié)都是在村級(jí)組織的統(tǒng)籌安排下進(jìn)行，村民議事會(huì)的作用貫穿始終。群眾公共品需求的表達(dá)和最終形成主要體現(xiàn)在收集民意和梳理討論這兩步，也就是項(xiàng)目提議和項(xiàng)目商議這兩個(gè)環(huán)節(jié)。具體的操作方法是，村級(jí)組織以及村組議事會(huì)成員將《公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目民主提議表》發(fā)放到每戶(hù)農(nóng)戶(hù)，由農(nóng)戶(hù)自主提議2～3項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)，小組議事會(huì)成員對(duì)本組農(nóng)戶(hù)提議的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行合并同類(lèi)項(xiàng)予以統(tǒng)計(jì)，將提議次數(shù)最多的前3項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目上報(bào)到村議事會(huì)，村議事會(huì)成員再對(duì)村民小組提交的備選項(xiàng)目進(jìn)行逐項(xiàng)討論，綜合村莊整體發(fā)展規(guī)劃、平衡小組之間的關(guān)系以及輕重緩急等原則決議出當(dāng)年開(kāi)展的公共服務(wù)項(xiàng)目，然后表決公示。

清遠(yuǎn)市則要求普惠性資金的整合和使用首先必須由村民小組長(zhǎng)或理事會(huì)成員召開(kāi)內(nèi)部會(huì)議，統(tǒng)一思想，提出整合方案。然后由理事會(huì)召開(kāi)村民或戶(hù)代表會(huì)議，表決整合方案并由全體村民簽字確認(rèn)，充分保證村莊所有村民的知情權(quán)和參與權(quán)，確保資金的透明化。整合方案的內(nèi)容主要包括普惠性資金整合后的具體使用計(jì)劃和基本預(yù)算。整合方案經(jīng)過(guò)村民表決通過(guò)后，再由村干部將上報(bào)到鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再報(bào)縣財(cái)政涉農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案，最后由政府委托銀信部門(mén)將這部分普惠性涉農(nóng)財(cái)政資金劃入到村小組（自然村）的集體賬戶(hù)，并在村莊理事會(huì)的組織下將這部分資金用于村莊公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)上，且及時(shí)向村民公示普惠性涉農(nóng)資金整合使用情況（見(jiàn)圖2）。

三、資源分配體系創(chuàng)新的實(shí)踐機(jī)制

成都市和清遠(yuǎn)市對(duì)資源分配體系的改革創(chuàng)新取得了切實(shí)的成效，村莊生產(chǎn)、生活條件得到了持續(xù)改善，村民的民主參與積極性也得到了極大提高。以筆者親自調(diào)研的崇州市W村為例，該村共有26個(gè)村民小組，3 066人，878戶(hù)。僅2011年一年，該村就先后完成了11座垃圾房的修建，各村民小組的修路和鐵樁堰淘淤工作，道路的維修和鋪碎石工作，還有1、2、8、9、12、18、20組的打機(jī)井、大春抽水設(shè)備的配置，4組的洗井、7組的修橋和15組的修臭水溝等工作。筆者在清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣J自然村調(diào)研的一個(gè)案例則典型體現(xiàn)了當(dāng)?shù)刭Y金整合的改革效果。該自然村僅有45戶(hù)260人，它是較早進(jìn)行普惠性資金整合的自然村。該村每年整合農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼和生態(tài)公益林補(bǔ)貼在5萬(wàn)元左右，加上上級(jí)的資金補(bǔ)助，該村順利建成了花費(fèi)近30萬(wàn)元的村文化活動(dòng)中心和12公里的進(jìn)村公路。這種依托整合普惠性資金建成村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施的案例在當(dāng)?shù)卮迩f并不少見(jiàn)。村莊生產(chǎn)、生活條件的改善促發(fā)了村民參與的效能感，這進(jìn)一步激發(fā)了村民民主參與的動(dòng)力，村莊社會(huì)的凝聚力空前增加。

與國(guó)家財(cái)政資源的技術(shù)分配方式中對(duì)村級(jí)組織和村民角色的忽視不同，成都市村級(jí)公共服務(wù)與管理資金的制度創(chuàng)新和清遠(yuǎn)市的涉農(nóng)資金整合的制度創(chuàng)新所確立的財(cái)政資金的民主化分配方式突出了村級(jí)組織和村民的主體地位，使得村級(jí)組織和村民獲得了資源的自主支配權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了資源對(duì)村民自治的激活[18]。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家資源真正轉(zhuǎn)化成了村莊資源，生成了村級(jí)“財(cái)權(quán)”[17]，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為村莊治權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，這些目標(biāo)主要是通過(guò)村級(jí)組織的資源統(tǒng)籌機(jī)制、村民利益的關(guān)聯(lián)機(jī)制以及村民的民主參與機(jī)制的型構(gòu)來(lái)達(dá)成的。

1.村級(jí)組織的資源統(tǒng)籌機(jī)制。稅費(fèi)改革之后，村集體喪失了從村民手中汲取資源的權(quán)力，村集體經(jīng)濟(jì)一度出現(xiàn)空殼化。在這一背景之下，雖然國(guó)家向農(nóng)村的資源投入力度不斷增加，但是在資源規(guī)范化管理以及約束村級(jí)濫用權(quán)力的思想指導(dǎo)下，國(guó)家曾通過(guò)各種制度手段來(lái)架空村級(jí)組織，不讓其直接染指資源。然而，這同時(shí)帶來(lái)了一個(gè)重要后果，即村級(jí)組織完全淪為了維持會(huì)，不具備積極主動(dòng)作為以及回應(yīng)村民需求的能力，村級(jí)組織供給村莊社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序的功能無(wú)法得到有效發(fā)揮。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，讓村級(jí)組織擁有一定的資源調(diào)動(dòng)和分配權(quán)力便具有相當(dāng)?shù)闹匾?，這是其有力開(kāi)展村莊治理工作的前提，也是村民自治能夠得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的條件。村級(jí)組織對(duì)資源的調(diào)動(dòng)和分配權(quán)力并不是指資源可任由村級(jí)組織隨意使用，它主要是指村級(jí)組織對(duì)資源的整體統(tǒng)籌權(quán)，這也是村級(jí)組織在國(guó)家財(cái)政資源分配中的主體地位的體現(xiàn)。

從成都市村級(jí)公共服務(wù)與管理資金和清遠(yuǎn)市的涉農(nóng)資金整合的制度創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，村級(jí)組織對(duì)資源的統(tǒng)籌權(quán)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）資源的使用預(yù)算主要是在村一級(jí)制定和完成。成都市各級(jí)地方政府投入到每個(gè)村莊至少20萬(wàn)元的公共服務(wù)資金都是在村域范圍內(nèi)自主商討如何使用，政府只是總體規(guī)定這類(lèi)資金的大致使用方向，并且只有10萬(wàn)元以上的項(xiàng)目才需經(jīng)過(guò)公開(kāi)的招投標(biāo)程序，10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目可以由村級(jí)組織直接實(shí)施。這說(shuō)明這部分資金的使用鮮少附帶政府的行政意志，而主要是村莊意志的表達(dá)。清遠(yuǎn)市經(jīng)由村民同意而整合的普惠性資金的統(tǒng)籌權(quán)也主要為村（組、自然村）集體所掌握，上級(jí)政府只是承擔(dān)對(duì)資金使用的最終審批權(quán)，而并不對(duì)具體的使用走向進(jìn)行干涉。村（組、自然村）全程參與到這些資金的整個(gè)使用過(guò)程當(dāng)中。（2）村民分散的公共品需求主要是在村一級(jí)進(jìn)行篩選和整合。一般來(lái)說(shuō)，村民的公共品需求多樣且復(fù)雜。在村民需求的表達(dá)過(guò)程中，甚至可能會(huì)出現(xiàn)很多無(wú)理訴求。比如筆者調(diào)查的成都市崇州市下的W村就有村民提出將村級(jí)公共服務(wù)與管理資金分掉的提議。而且，在成都市各村村級(jí)公共服務(wù)與管理資金以及清遠(yuǎn)市各個(gè)村（小組、自然村）的普惠性資金整合后的資金有限的情況下，即使是村民的很多合理訴求也無(wú)法一次性獲得滿(mǎn)足。于是，這之中就會(huì)涉及到小組與小組之間關(guān)系的處理問(wèn)題、是先修路還是先修溝的問(wèn)題等。這就需要村組集體充分發(fā)揮統(tǒng)籌村民需求的作用，對(duì)村民公共品需求的優(yōu)先次序進(jìn)行排序。

較之于普通村民，村組干部、理事會(huì)成員以及村組議事會(huì)成員一般都屬于村中的精英群體，他們具有公共性的身份，也更具有全局觀念和大局意識(shí)，對(duì)村莊社會(huì)的情況也更加了解。也因此，他們能夠?qū)扔械墓财饭┙o面貌形成精準(zhǔn)的判斷，并能綜合全局利益，根據(jù)公共品事項(xiàng)的輕重緩急等因素篩選出效用最大化的項(xiàng)目。另外，不論是成都市的村級(jí)公共服務(wù)和管理資金，還是清遠(yuǎn)市的普惠性資金整合后的資金，它們都具有可持續(xù)性。這有利于村民形成穩(wěn)定的心理預(yù)期，即當(dāng)年無(wú)法滿(mǎn)足的需求總會(huì)在接下來(lái)的幾年中得到滿(mǎn)足。所以，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，村級(jí)對(duì)村民公共品需求的整合能力實(shí)則是村集體對(duì)資源統(tǒng)籌權(quán)力的延伸。

2.村民利益的關(guān)聯(lián)機(jī)制。人民公社體制解體后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行在一定程度上推動(dòng)了農(nóng)民利益的個(gè)體化，村級(jí)組織對(duì)村莊公共事務(wù)的總體統(tǒng)籌能力趨于弱化。農(nóng)民利益的個(gè)體化主要體現(xiàn)在其日常生產(chǎn)、生活的很多需求都可以通過(guò)個(gè)體的力量來(lái)獲得滿(mǎn)足，而無(wú)需訴諸于集體協(xié)作。在村莊外部市場(chǎng)得到充分發(fā)育的情況下，農(nóng)民可以采取向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)滿(mǎn)足其日常生產(chǎn)、生活的需求。以江漢平原農(nóng)村的水利灌溉體系為例，當(dāng)?shù)卮迕駷榱吮苊馀c其他村民合作共建與共管水利設(shè)施的交易成本，基本都傾向于自己在自家的責(zé)任田中開(kāi)挖堰塘，并購(gòu)買(mǎi)抽水泵來(lái)灌溉農(nóng)作物。當(dāng)越來(lái)越多的村民都運(yùn)用此種方式來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)作物對(duì)水的需求時(shí)，整個(gè)村莊農(nóng)田的大灌溉體系便因?yàn)闊o(wú)人使用和無(wú)人管護(hù)而處于癱瘓的狀態(tài)[19-20]。農(nóng)民利益的個(gè)體化意味著農(nóng)民之間利益關(guān)聯(lián)性的降低。農(nóng)民之間利益關(guān)聯(lián)性的弱化以及隨之而來(lái)的社會(huì)關(guān)聯(lián)性、文化關(guān)聯(lián)性的弱化，必然會(huì)影響村民在面對(duì)村莊公共事務(wù)時(shí)的集體行動(dòng)能力。

村民之間的利益關(guān)聯(lián)可通過(guò)增加村集體共有資源的方式來(lái)構(gòu)建，村集體共有資源是形成村莊利益共同體的重要條件。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行以及后來(lái)的土地全部分配到戶(hù)削弱了村級(jí)組織可供掌握的集體共有資源。而在稅費(fèi)改革后國(guó)家向農(nóng)村投入大量財(cái)政資源的背景下，財(cái)政資源的技術(shù)化、理性化分配方式又使得國(guó)家財(cái)政資源無(wú)法向村集體共有資源轉(zhuǎn)化，進(jìn)而無(wú)法重新構(gòu)建村民之間的利益關(guān)聯(lián)紐帶，村民都是以個(gè)體的身份相對(duì)獨(dú)立地與國(guó)家財(cái)政資源對(duì)接，即國(guó)家是直接與分散的農(nóng)戶(hù)打交道。在這種情況下，當(dāng)國(guó)家資源以公共品項(xiàng)目的形式下達(dá)到村莊時(shí)，當(dāng)遇到需要占用村民土地或移除其農(nóng)作物時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)村民扯皮現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)向國(guó)家漫天要價(jià)的釘子戶(hù)。釘子戶(hù)與國(guó)家是主要的利益博弈主體，而與其他村民沒(méi)有直接的利益關(guān)聯(lián)，以至于其他村民往往持一種“事不關(guān)己，高高掛起”的看客心態(tài)。

成都市和清遠(yuǎn)市的制度創(chuàng)新實(shí)踐則有效克服了上述困境，其中最關(guān)鍵的是有效實(shí)現(xiàn)了村民之間利益關(guān)聯(lián)的重建，財(cái)政資源的國(guó)家屬性轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f共有屬性。資源的村莊共有屬性體現(xiàn)在村級(jí)組織和村民對(duì)該資源使用取向的充分參與性，資金分配都主要是在村域范圍內(nèi)完成。比如2015年成都市各村就出現(xiàn)了“公共服務(wù)資金今年50萬(wàn)，群眾說(shuō)了算”這樣的宣傳標(biāo)語(yǔ)。村民之間成為利益高度緊密的群體。任何釘子戶(hù)或賴(lài)皮戶(hù)的出現(xiàn)都會(huì)造成其他村民產(chǎn)生利益的相對(duì)剝奪感。這種相對(duì)剝奪感會(huì)積累成強(qiáng)烈的集體情緒，進(jìn)而成為一種壓制和邊緣釘子戶(hù)的集體力量，村民也由此形成強(qiáng)大的集體行動(dòng)能力。因國(guó)家財(cái)政資源輸入到農(nóng)村所型構(gòu)出的村民之間深度的利益關(guān)聯(lián)，又會(huì)為村莊傳統(tǒng)公共規(guī)范的激活和調(diào)動(dòng)提供載體，進(jìn)一步強(qiáng)化村民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)和文化關(guān)聯(lián)。村莊社會(huì)活力由此被充分激發(fā)。

3.村民的民主參與機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)村民的有序參與還離不開(kāi)完善的民主參與的組織機(jī)制建設(shè)。成都市主要依托的是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村組議事會(huì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，清遠(yuǎn)市主要依托的是自然村或小組理事會(huì)的建設(shè)。成都市農(nóng)村村組議事會(huì)的產(chǎn)生充分保證了議事會(huì)成員的代表性，比如村議事會(huì)是在小組議事會(huì)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，并且保障每個(gè)小組都有村議事會(huì)成員，從而起到均衡小組權(quán)力的作用。而且還特別規(guī)定議事會(huì)成員中的村、組干部不得超過(guò)50%，以防止出現(xiàn)村組干部權(quán)力過(guò)大的情況。村組議事會(huì)作為村民意志的代表機(jī)構(gòu)，它一直貫穿于村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金使用流程的始終。

一般來(lái)說(shuō)，村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金的使用主要包含3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先是農(nóng)民需求的表達(dá)環(huán)節(jié);其次是農(nóng)民需求的整合和統(tǒng)一環(huán)節(jié);最后是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督環(huán)節(jié)。這3個(gè)環(huán)節(jié)分別關(guān)系到村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理資金的投入方向以及投入效率。村組議事會(huì)在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)收集農(nóng)民分散的公共品需求，并綜合各方面的因素對(duì)公共品實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行篩選，最后由從村議事會(huì)中產(chǎn)生的村監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行工程項(xiàng)目的監(jiān)督。村民自治中的“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的村民民主參與原則得到了集中體現(xiàn)，并且實(shí)現(xiàn)了有序開(kāi)展。截止2009年底，成都市的2 048個(gè)行政村和701個(gè)涉農(nóng)社區(qū)普遍成立了村級(jí)議事會(huì)和小組議事會(huì)[21]。清遠(yuǎn)市各農(nóng)村在地方政府的引導(dǎo)下基本都在自然村（小組）一級(jí)成立了理事會(huì)。這些理事會(huì)成為了村民民主參與的主要組織載體。發(fā)展至今，清遠(yuǎn)市農(nóng)村仍保有突出的宗族特征。自然村（小組）幾乎都屬于單姓村，且都有宗族祠堂，宗族觀念較重，以宗族為單位的村民凝聚力較強(qiáng)。一般來(lái)說(shuō)，村理事會(huì)的成員都是由各家族中有威望的人擔(dān)任，這部分人一方面在本宗族內(nèi)部享有極高的號(hào)召力，一方面也具備強(qiáng)大的對(duì)外溝通和交流能力，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分布較廣。涉農(nóng)資金整合（普惠性資金）決議的達(dá)成主要是由他們來(lái)完成，村民的公共品需求也主要是向村理事會(huì)傳達(dá)，并在村理事會(huì)內(nèi)部作出最終的項(xiàng)目投入決策。截至2015年底，清遠(yuǎn)市共有16 412個(gè)自然村（村民小組）成立了理事會(huì)，由其組織開(kāi)展的各類(lèi)公益事業(yè)建設(shè)達(dá)22 887宗[17]。村理事會(huì)成為清遠(yuǎn)市村民民主參與的有效渠道，村民自治的民主參與原則在村理事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)中得以落實(shí)。

成都市和清遠(yuǎn)市以國(guó)家財(cái)政資源大量向農(nóng)村輸入為契機(jī)而進(jìn)行的村民參與機(jī)制的構(gòu)建說(shuō)明，村民僅有民主參與的意愿和動(dòng)力并不足以使村莊社會(huì)達(dá)成強(qiáng)有力的公共秩序，村民民主參與的有效實(shí)現(xiàn)需要有內(nèi)生于村莊社會(huì)的組織作為載體，以避免村民民主參與的無(wú)序化和低效化。這一組織載體的重要性就在于它能在分散的、個(gè)體化的村民之上形成一種公共場(chǎng)域和空間，村民個(gè)人的意志以及個(gè)人利益必須以村莊公共利益的最大化為前提。在這一基本前提下，該組織能夠最大限度地聚合村莊潛在的社會(huì)資本、文化資本，進(jìn)而形塑出強(qiáng)大的公共意志，防止村莊公共利益為個(gè)體利益所瓦解。

四、結(jié)論：財(cái)政資源的民主化分配與村莊治權(quán)再造

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層組織能力的弱化已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。伴隨國(guó)家資源投入增長(zhǎng)的同時(shí)農(nóng)村社會(huì)中釘子戶(hù)大量滋生，并成為擾亂農(nóng)村基層治理秩序的一股重要力量。

國(guó)家投入到農(nóng)村的涉農(nóng)財(cái)政資金主要分為非普惠性資金和普惠性資金兩大類(lèi)。非普惠性資金主要采取項(xiàng)目化的分配方式，普惠性資金主要是采取直接打到農(nóng)戶(hù)一卡通的方式發(fā)放到個(gè)體農(nóng)戶(hù)。這兩種資源分配方式都帶有強(qiáng)烈的技術(shù)化特征。在技術(shù)化的分配方式下，下達(dá)至村的國(guó)家財(cái)政資源蘊(yùn)含著明顯的行政意志，村級(jí)組織在這類(lèi)資源的分配過(guò)程中只是配合者和協(xié)調(diào)者的角色，而并不具備資源的控制權(quán)和支配權(quán)。稅費(fèi)改革以來(lái)村級(jí)治理因村集體經(jīng)濟(jì)缺乏所帶來(lái)的村級(jí)治權(quán)弱化困境并沒(méi)有得到根本解決，這極大影響了村干部的治理動(dòng)力。因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，有必要重構(gòu)一種有別于技術(shù)化分配方式的國(guó)家財(cái)政資源的分配體系。成都市村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理的制度創(chuàng)新以及清遠(yuǎn)市的涉農(nóng)資金整合的制度創(chuàng)新則是這方面的重要探索。

成都市和清遠(yuǎn)市制度創(chuàng)新的重要意義在于它們突破了既有的資源分配體系，重構(gòu)了一種國(guó)家財(cái)政資源的民主化分配體系。在這種分配體系中，村莊的主體性地位被高度凸顯出來(lái)，村級(jí)組織更是享有這部分資源的總體統(tǒng)籌權(quán)力，由此實(shí)現(xiàn)了村莊治權(quán)的再造，具體體現(xiàn)在以下兩方面：（1）村級(jí)組織具備了回應(yīng)村民相應(yīng)公共品與公共服務(wù)需求的能力，它可以利用這部分資源有針對(duì)性地解決村民日常生產(chǎn)、生活中所遇到的各類(lèi)問(wèn)題。村級(jí)組織在村民當(dāng)中的合法性和權(quán)威不斷增加并進(jìn)一步向提升日常治理能力拓展和延伸;（2）村級(jí)組織具備了調(diào)動(dòng)村民參與村莊公共事務(wù)管理的能力。村級(jí)組織可將分散且高度個(gè)體化的村民給動(dòng)員起來(lái)，使之成為服務(wù)于村莊公共事務(wù)管理以及村莊公共事業(yè)建設(shè)的有力力量。這部分財(cái)政資源的民主分配意涵也在這之中得到了集中展現(xiàn)。從村級(jí)治理的角度來(lái)看，國(guó)家資源的分配只有將村莊社會(huì)吸納進(jìn)來(lái)，與村民整體進(jìn)行結(jié)合，才能真正起到增加村莊公共福利、改善村級(jí)治理狀況和重建村莊社會(huì)公共性的效果。這也是國(guó)家與村莊社會(huì)形成良性互動(dòng)格局的重要體現(xiàn)。

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