郭小聰 吳高輝 李劉興

摘 要：十九大報(bào)告明確指出重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧。圍繞連片特困區(qū)L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程，旨在探討縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行行為機(jī)制及其影響因素。研究表明：（1）縣域產(chǎn)業(yè)扶貧既是回應(yīng)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的客觀行動(dòng)，也是順應(yīng)地方考核的政績(jī)沖動(dòng)，由此造成“脫節(jié)”現(xiàn)象。（2）政策執(zhí)行中，縣委縣政府試圖運(yùn)用“超常規(guī)施壓”和“超常規(guī)問責(zé)”的雙重壓力機(jī)制推動(dòng)政策實(shí)施;而鄉(xiāng)黨委、政府以及縣直部門則在雙重壓力機(jī)制下陷入三重困境，并引發(fā)策略性應(yīng)對(duì)機(jī)制;鄉(xiāng)政府為了走出困境將扶貧壓力向村兩委傳導(dǎo)，引發(fā)村兩委干部的選擇性闡釋機(jī)制。（3）政策執(zhí)行中的多重行為差異根源于政策本身的缺陷、政策執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自有余地以及行政體系運(yùn)作特征與鄉(xiāng)土社會(huì)運(yùn)作模式的不適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：扶貧;雙重壓力;策略性應(yīng)對(duì);選擇性闡釋;政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）05-0033-07

一、問題的提出

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”）第十條明確指出：國(guó)家將14個(gè)集中連片特困區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。這意味著連片特困區(qū)的深度貧困問題成為扶貧攻堅(jiān)的重大議題。2017年4月習(xí)近平總書記在L縣所在區(qū)考察時(shí)明確指出：“脫貧攻堅(jiān)必須倒排工期，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，戒搞形式，戒做虛功，對(duì)貧中之貧、困中之困，要采取超常規(guī)措施?！盵1]對(duì)于“形式主義、做虛功”，引起了學(xué)界的回應(yīng)。魏程琳等發(fā)現(xiàn)了扶貧領(lǐng)域的常規(guī)治理向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，并直接指出了扶貧運(yùn)動(dòng)中所呈現(xiàn)的“精心應(yīng)付”“目標(biāo)偏離”與“多重緊張”等問題[2]。王剛等則發(fā)現(xiàn)了貧困縣在脫貧摘帽錦標(biāo)賽中的“自我加碼”現(xiàn)象，并指出了這種橫向角逐勢(shì)必造成注重?cái)?shù)量而忽視質(zhì)量的漩渦[3]。孫兆霞則直接指出產(chǎn)業(yè)扶貧將大量財(cái)政等公共資源投向與村莊社會(huì)相脫嵌的“大戶”和“龍頭企業(yè)”而形成了“脫嵌的產(chǎn)業(yè)扶貧”[4]。已有研究啟發(fā)我們從政策執(zhí)行過程去關(guān)照產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐。我們調(diào)查了L縣產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的反常的現(xiàn)象：政府高動(dòng)員而貧困戶低參與，即政策執(zhí)行與目標(biāo)對(duì)象“脫節(jié)”。具體來說，當(dāng)?shù)卣扇〕Ｒ?guī)態(tài)勢(shì)開展扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，傾全縣之力進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，通過扶貧會(huì)議、干部下鄉(xiāng)以及扶貧項(xiàng)目等接連不斷，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015、2016和2017年扶貧會(huì)議、干部下鄉(xiāng)分別達(dá)到50、100和300多次，而群眾這幾年的參與率分別只有45%、40%和50%，由此可見貧困戶對(duì)此參與度不高，積極性不足。

鑒于此，我們?cè)噲D從政策執(zhí)行的角度探討產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的政府行為選擇與內(nèi)在邏輯，以L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧政策的脫節(jié)現(xiàn)象為切入點(diǎn)來探討集中連片特困區(qū)的深度貧困治理過程與行為機(jī)制。

二、文獻(xiàn)回顧

已有研究為本文提供了重要的理論視角和經(jīng)驗(yàn)材料。

1.對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的結(jié)果與對(duì)策研究較多，對(duì)政策執(zhí)行過程研究較少。已有研究指出了產(chǎn)業(yè)扶貧政策存在行政控制、貧困戶參與機(jī)制不全[4]以及精英俘獲與弱吸納[5-6]、產(chǎn)業(yè)趨同與利益分享機(jī)制缺乏[7]等問題。他們據(jù)此提出了增強(qiáng)主體間互動(dòng)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)參與、提升貧困戶內(nèi)生動(dòng)力以及改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變、建立利益分享共商機(jī)制等對(duì)策[8-9]。但是，上述研究主要是基于不同地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)差異做對(duì)策性研究，主要是告訴了我們“是什么”和“怎么辦”的問題，并沒有對(duì)當(dāng)前的諸多扶貧政策“為什么”是以“這樣而不是那樣”的方式執(zhí)行的內(nèi)在邏輯與政府行為進(jìn)行解釋。在縣政府作為扶貧政策執(zhí)行的主要責(zé)任主體的條件下，縣政府制定了“什么樣”產(chǎn)業(yè)扶貧政策，又是“怎么樣”執(zhí)行的，以及“為什么”是這樣執(zhí)行的，已有文獻(xiàn)都很少關(guān)注。

2.對(duì)政策執(zhí)行中政府行為的研究。已有研究主要從三種不同視角對(duì)此進(jìn)行了闡釋。（1）壓力型體制下的層層加碼。地方政府在執(zhí)行政策的過程中，會(huì)通過各種方式向下級(jí)政府施加任務(wù)來確保任務(wù)按時(shí)完成[10-11]。例如，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，為了確保到2020年全部貧困人口如期脫貧，中央與貧困嚴(yán)重的22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）簽訂了扶貧攻堅(jiān)“軍令狀”，層層傳導(dǎo)扶貧壓力，落實(shí)扶貧責(zé)任[12]。（2）政策壓力下的策略性應(yīng)對(duì)——基層共謀。上級(jí)政府在層層加碼的同時(shí)，下級(jí)政府則運(yùn)用大量的策略來應(yīng)對(duì)或共謀行為來敷衍或弱化政策實(shí)施[12-14]。另外，也有研究將這種“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象抽象為政策“變通”，并且認(rèn)為這是大量的非正式運(yùn)作影響了政策執(zhí)行所導(dǎo)致的結(jié)果[15-16]，而且層層加碼者與策略性應(yīng)對(duì)共謀者還可能發(fā)生在處于中間層級(jí)的同一級(jí)政府行為中，即一方面與下級(jí)共謀來應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力，另一方面又變換手段來向下級(jí)政府施壓[14， 17]。例如，扶貧督查行動(dòng)中，當(dāng)市級(jí)扶貧部門對(duì)縣級(jí)扶貧進(jìn)行督查時(shí)，縣政府和鄉(xiāng)政府會(huì)合力規(guī)避督查漏洞;但是，當(dāng)縣政府對(duì)鄉(xiāng)政府進(jìn)行扶貧督查時(shí)，又會(huì)對(duì)鄉(xiāng)政府施加壓力。還有學(xué)者從國(guó)家能力的視角研究科層制與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)，并發(fā)現(xiàn)了扶貧政策執(zhí)行中的“倒逼與反倒逼”機(jī)制：社會(huì)“倒逼”政府導(dǎo)致體制惰性與政策執(zhí)行異化，而政府“反倒逼”則形成了運(yùn)動(dòng)式扶貧和政策糾偏[18]。相應(yīng)地，也有學(xué)者從國(guó)家自主性的視角發(fā)現(xiàn)了扶貧政策執(zhí)行中的政府嵌入機(jī)制與后果：組織動(dòng)員下的文本脫貧，干部駐村下的權(quán)力懸浮以及項(xiàng)目下鄉(xiāng)后的民意替代[19]。（3）行政發(fā)包制與控制權(quán)理論框架下的政府行為策略選擇。周雪光等人在總結(jié)上述兩種研究視角的之后，對(duì)周黎安的行政發(fā)包制理論進(jìn)行了發(fā)展[11]。他們借用經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論對(duì)行政發(fā)包制模型進(jìn)行了推廣和修正，提出了一個(gè)控制權(quán)理論框架來解釋中國(guó)政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系，將政府各級(jí)部門間的控制權(quán)概念化為以下三個(gè)維度： 目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)。在這種框架下，諸種控制權(quán)在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導(dǎo)致迥然不同的政府治理模式，誘發(fā)相應(yīng)的政府行為。相應(yīng)地，行政發(fā)包制模型只是多種控制權(quán)分配形式之一，即委托方擁有目標(biāo)設(shè)置權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，但將激勵(lì)設(shè)置的控制權(quán)給予管理方。并且，他們運(yùn)用這一理論框架分析了環(huán)保領(lǐng)域中上下級(jí)政府間的控制權(quán)分配和行為策略。

以上三種視角啟發(fā)本文從政府內(nèi)部上下級(jí)互動(dòng)的視角去探究產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行過程。具體而言：第一種視角雖然關(guān)注了壓力型體制下的政治壓力對(duì)政策執(zhí)行的作用，但是對(duì)于政治壓力如何體現(xiàn)、如何作用缺乏進(jìn)一步關(guān)注;第二種視角對(duì)上下級(jí)政府間的互動(dòng)進(jìn)行了有價(jià)值的描述和解釋，提煉了一些重要的概念與機(jī)制，但是偏向于靜態(tài)研究，忽視了政府上下級(jí)間互動(dòng)的動(dòng)態(tài)性與連續(xù)性;第三種視角啟發(fā)我們關(guān)注政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，進(jìn)一步引導(dǎo)我們將內(nèi)部權(quán)威關(guān)系與具體的部門及其執(zhí)行策略聯(lián)系起來。上述研究提供了重要的啟示：縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的各級(jí)政府行為并非簡(jiǎn)單地呈現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的“變通”或“合謀”，而是政策制定以及執(zhí)行過程會(huì)同時(shí)受到各級(jí)政府的實(shí)際條件的影響，進(jìn)而型塑各級(jí)政府差異化的行為策略。鑒于此，本文以集中連片特困區(qū)L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行過程為例來回應(yīng)這一問題。

三、研究方法與案例呈現(xiàn)

（一）研究方法

本研究得益于筆者的參與觀察與實(shí)地訪談。具體進(jìn)路是：（1）2017年6-9月，筆者參與L縣所在地級(jí)市組織的博士掛職活動(dòng)（掛職L縣扶貧縣長(zhǎng)助理，主要負(fù)責(zé)整理并報(bào)告各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧攻堅(jiān)進(jìn)展情況）;（2）參與了縣域產(chǎn)業(yè)扶貧報(bào)告的修改、宣講與調(diào)研活動(dòng)，獲得了該報(bào)告相應(yīng)的第一手資料;（3）聯(lián)系了縣政府主要干部、若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部以及相應(yīng)村干部進(jìn)行了若干次訪談，獲取了該政策執(zhí)行過程的第一手材料。

（二）案例呈現(xiàn)

1.L縣縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策概述。首先，L縣屬于全自治區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，同時(shí)也是滇桂黔石漠化片區(qū)縣。“十三五”時(shí)期，全縣仍有71 949人農(nóng)村貧困人口，總量居所在地級(jí)市前幾位;貧困發(fā)生率1631%;全縣有52個(gè)貧困村，占全縣行政村總數(shù)162個(gè)的3209%。全縣貧困人口主要分布在13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。L縣雖然進(jìn)入以二次產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進(jìn)的階段，但是全縣經(jīng)濟(jì)仍然建立在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上。2015年三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為27%∶426%∶304%，其中主要財(cái)政收入來自縣域的甘蔗種植和蔗糖加工L縣政府文案：《L縣脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》。脫貧摘帽工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段后，各個(gè)貧困縣都著力解決產(chǎn)業(yè)資金使用率較低、扶貧產(chǎn)業(yè)小而散，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)差等問題。鑒于此，L縣委縣政府意識(shí)到，扶貧攻堅(jiān)不應(yīng)該再局限于一個(gè)個(gè)分散的扶貧項(xiàng)目，而是要進(jìn)行資源整合來發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，尋找一條覆蓋面廣、有帶動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)。其次，縣委縣政府決定借助自身的資源稟賦大力發(fā)展肉牛養(yǎng)殖，打造產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。具體表現(xiàn)為：明確以肉牛養(yǎng)殖為核心產(chǎn)業(yè)，通過“分階段飼養(yǎng)”的模式帶動(dòng)全縣產(chǎn)業(yè)鏈。主要基于以下幾點(diǎn)考慮：（1）肉牛養(yǎng)殖深受農(nóng)戶認(rèn)可，可以最大限度地發(fā)動(dòng)群眾參與。L縣是農(nóng)業(yè)大縣，70%的人口屬于農(nóng)業(yè)人口，長(zhǎng)期以來分戶養(yǎng)牛，種植甘蔗、牧草、枸樹?！叭h大種牧草”的策略則可以最大限度地運(yùn)用土地資源、構(gòu)筑群眾參與肉牛養(yǎng)殖的鏈條。（2）通過分類飼養(yǎng)的策略可以控制養(yǎng)殖成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，并且確保農(nóng)戶的收益，即企業(yè)養(yǎng)母牛、農(nóng)戶養(yǎng)架子牛、企業(yè)回購(gòu)肥牛。（3）肉牛養(yǎng)殖作為核心產(chǎn)業(yè)未來可能形成“L縣肉?！逼放茝亩M(jìn)更多企業(yè)來L縣投資，從而形成以“肉牛養(yǎng)殖”為核心驅(qū)動(dòng)的一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)相互聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程。（1）縣委縣政府“高壓高問責(zé)”的上層推動(dòng)。大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)給貧困縣帶來了兩大機(jī)遇：扶貧資金、貸款項(xiàng)目均增加;扶貧攻堅(jiān)的宏觀環(huán)境和各級(jí)考核的微觀壓力為“高壓高問責(zé)”手段的運(yùn)用提供了合法性支持，從而可以最大限度地整合和調(diào)動(dòng)黨和政府力量（而這在以前是很少有的）。具體措施如下：第一，成立“L縣農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司”（以下簡(jiǎn)稱“縣農(nóng)投公司”）。由于L縣貧困戶小額貸款合計(jì)超過8億元，縣委縣政府考慮到金融機(jī)構(gòu)的選擇性放貸和貧困戶的還款能力不足等現(xiàn)實(shí)，為了整合扶貧信貸資金提高效率，以政府信用擔(dān)保，在與縣農(nóng)商行、貧困戶（農(nóng)戶不承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)）簽訂三方協(xié)議的基礎(chǔ)上成立L縣農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司?？h農(nóng)投主要職能是：資金管理、項(xiàng)目投資和收益分成訪談材料：縣農(nóng)投公司副經(jīng)理W先生。。第二，在“高壓高問責(zé)”的環(huán)境下通過最大限度調(diào)動(dòng)黨和政府的力量投入到扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)中。一方面，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)重大壓力和責(zé)任，可以極大地促進(jìn)策略的落實(shí);另一方面，公職人員群體受這股攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)影響而承擔(dān)不同的責(zé)任，從而上行下效、快速地形成扶貧攻堅(jiān)的穩(wěn)定力量。主要方式是：一是超常規(guī)、高頻率的會(huì)議;二是高規(guī)格、超精細(xì)的文件，將政策目標(biāo)和問責(zé)后果寫得非常清晰，對(duì)于基層干部就有了推動(dòng)力訪談材料：L縣政府辦主任L先生。。（2）縣級(jí)政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層層開會(huì)、層層發(fā)文、層層加入各自的理解和要求。第一，各級(jí)部門紛紛效仿?！斑@個(gè)很好理解，只要縣委縣政府這么強(qiáng)調(diào)了，職能部門自然該開會(huì)的開會(huì)，該發(fā)文的發(fā)文，一來顯示的確重視了，二來也順便把責(zé)任下推了?！痹L談材料：L縣農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)H先生。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則疲于應(yīng)付，只得大量制造材料來應(yīng)付?！拔覀円埠芟朐鷮?shí)實(shí)地落實(shí)扶貧項(xiàng)目，但是做不到;因?yàn)槊恐芏家獏⒓臃鲐毨龝?huì)，如果交不出表和材料來，會(huì)當(dāng)場(chǎng)點(diǎn)名批評(píng)的;而且，也不是我們這樣，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也各有數(shù)。”訪談材料：L縣TL鎮(zhèn)分管扶貧副鎮(zhèn)長(zhǎng)L先生。村級(jí)干部在收到的文件和參加的會(huì)議基礎(chǔ)上根據(jù)自己的理解來推進(jìn)本村的扶貧事務(wù)?！拔覀兪盏侥敲炊辔募?，參加那么多會(huì)議，說來說去不就是要我們幫他們做事嗎？文件寫的跟天書一樣，怎么看呢？所以，我們就簡(jiǎn)單來理解，但是每次又感覺不一樣，反正他們要的材料、要的表我們這邊都找人填了?！痹L談材料：L縣TL鎮(zhèn)NL村村干部?！艾F(xiàn)在的情況大體是這樣，村干部一般都不會(huì)用計(jì)算機(jī)，那怎么辦呢？他們只能憑借經(jīng)驗(yàn)來工作了。而且我也不得不依靠他們，因?yàn)樗麄兞私獯濉⒘私馔偷那闆r。”訪談材料：L縣TL鎮(zhèn)NL村駐村第一書記。

四、產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行機(jī)制分析

L縣在制定以產(chǎn)業(yè)扶貧為核心的縣域扶貧政策時(shí)綜合考慮了國(guó)家扶貧戰(zhàn)略、地方績(jī)效考核、縣域資源稟賦和發(fā)展瓶頸等方面因素。一方面，地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核政府文件：《廣西壯族自治區(qū)2016年貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)平時(shí)考核實(shí)施方案》所形成的壓力倒逼L縣委縣政府完成各項(xiàng)扶貧考核要求;另一方面，L縣脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及欠缺的資源條件等客觀因素成為縣級(jí)政府的直接難題。在這種兩難困境下，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)現(xiàn)了國(guó)家層面的集中連片特困區(qū)的政策扶持所帶來的縣域發(fā)展機(jī)遇（例如扶貧資金、小額貸款等），同時(shí)也看到了縣域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下的一些優(yōu)勢(shì)（例如農(nóng)業(yè)人口多，便于形成規(guī)模養(yǎng)殖，甘蔗產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)肉牛飼料生產(chǎn)加工等）。上述以產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)全縣扶貧攻堅(jiān)并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域政策由此而產(chǎn)生。這樣就既可以完成國(guó)家的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，也能達(dá)到上級(jí)政府的績(jī)效考核，可謂“一石二鳥”訪談材料：與縣長(zhǎng)、分管扶貧副縣長(zhǎng)的談話。。當(dāng)這樣本該集全縣之力統(tǒng)籌實(shí)施的縣域扶貧政策通過縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織體系層層分解落實(shí)時(shí)，確實(shí)會(huì)產(chǎn)生縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所預(yù)期的效果嗎？執(zhí)行過程中又會(huì)呈現(xiàn)怎樣的格局？

1.縣委縣政府：政策推動(dòng)中的雙重壓力機(jī)制。經(jīng)過縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的多次研討和修訂，縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策得以出臺(tái)。為了貫徹和落實(shí)方案，縣委縣政府采用“指標(biāo)分解”“超常規(guī)壓力”和“超常規(guī)問責(zé)”的方法發(fā)動(dòng)并督促全縣各級(jí)各部門干部參與其中。

首先，縣委縣政府對(duì)扶貧任務(wù)“指標(biāo)分解”。根據(jù)職能屬性將整體性的大項(xiàng)目分到各級(jí)部門再由各級(jí)部門細(xì)分到各級(jí)干部的任務(wù)分配方式（即“攤派”），進(jìn)而進(jìn)行績(jī)效考核。全縣以肉牛養(yǎng)殖為核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃通過“指標(biāo)分解”，層層落實(shí)到各級(jí)部門和各級(jí)干部身上，一方面體現(xiàn)了縣級(jí)扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃的可操作性和明確性，便于執(zhí)行;另一方面，也為扶貧績(jī)效考核提供了清晰的指標(biāo)體系，便于督查。

其次，縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子的“超常規(guī)壓力”推動(dòng)。地方領(lǐng)導(dǎo)班子為了完成重點(diǎn)任務(wù)施加給各級(jí)部門和干部超出正常的工作規(guī)范和考核壓力之外的硬性要求以及問責(zé)措施。通過“超常規(guī)壓力”推動(dòng)，縣級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧政策得以迅速在全縣各級(jí)部門和干部中實(shí)施，并且形成一股高強(qiáng)度的工作壓力。

最后，縣級(jí)“超常規(guī)問責(zé)”督查。為了確保各級(jí)部門和干部切實(shí)執(zhí)行縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策，除了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的“超常規(guī)壓力”推動(dòng)，還伴隨著周期性的“超常規(guī)問責(zé)”督查?！俺Ｒ?guī)問責(zé)”督查以前期的扶貧任務(wù)“指標(biāo)分解”為依據(jù)，按照“指標(biāo)分解”的具體任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間進(jìn)度和責(zé)任人等進(jìn)行逐一核查，并實(shí)行“末位點(diǎn)名”和“縣領(lǐng)導(dǎo)約談”制度，對(duì)于督查結(jié)果嚴(yán)重的實(shí)行“撤職察看”等處分。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與縣直部門：三重困境下的策略性應(yīng)對(duì)機(jī)制。在雙重壓力下，縣級(jí)工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為直接的雙重壓力載體。一方面，他們需要按時(shí)完成本單位的常規(guī)行政任務(wù)，另一方面，他們還需要及時(shí)完成縣級(jí)政府分配的扶貧任務(wù)。當(dāng)他們不能及時(shí)完成縣級(jí)扶貧任務(wù)時(shí)，立即會(huì)面臨嚴(yán)重的問責(zé)處罰。顯然，在縣級(jí)政府和村級(jí)組織、貧困群眾之間，鄉(xiāng)科級(jí)單位成為雙重壓力下的中間載體。這意味著，如果不能及時(shí)完成扶貧任務(wù)，不僅會(huì)面臨縣級(jí)政府的問責(zé)，也會(huì)打亂本級(jí)單位的常規(guī)任務(wù)，還會(huì)直接影響村級(jí)組織的扶貧任務(wù)。鄉(xiāng)科級(jí)單位面臨三重困境，進(jìn)而衍生出“會(huì)議—文件—表格”的策略性應(yīng)對(duì)機(jī)制。

第一，以會(huì)議貫徹會(huì)議?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子通過“扶貧周會(huì)”等各種縣級(jí)會(huì)議貫徹上級(jí)政府的會(huì)議精神，同時(shí)也憑借會(huì)議向下級(jí)單位傳達(dá)縣級(jí)扶貧政策和脫貧要求。相應(yīng)地，鄉(xiāng)科級(jí)單位也通過召開會(huì)議的方式傳達(dá)、落實(shí)和督促縣級(jí)扶貧政策和意見。直接后果是將縣級(jí)扶貧政策要求和壓力進(jìn)一步傳導(dǎo)給鄉(xiāng)科級(jí)單位的組成部門和相應(yīng)干部，對(duì)各單位的工作并沒有實(shí)質(zhì)性的幫助。具體而言：對(duì)于縣委縣政府組成部門，除了獲悉新的會(huì)議內(nèi)容和要求之外，在原來的工作計(jì)劃和進(jìn)度上并沒有具體指導(dǎo)意義;對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，由此又進(jìn)一步衍生各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下的任務(wù)小組或村級(jí)組織的會(huì)議。

第二，以文件落實(shí)文件。伴隨著會(huì)議的層層召開，會(huì)議決策的系列文件也相應(yīng)地層層下發(fā)?？h政府下發(fā)縣級(jí)扶貧方案和要求，意在指示并督促下級(jí)各部門和干部積極落實(shí)。然而，意外的結(jié)果是：縣政府發(fā)文給縣政府工作部門，縣政府工作部門將文件簽收、存檔之后，繼續(xù)以本單位名義下發(fā)與縣政府文件精神和內(nèi)容一致的文件，由此完成了文件的傳達(dá);縣政府發(fā)文給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無更基層政府可發(fā)，只能簽收、歸檔，一定時(shí)間后向上傳達(dá)文件落實(shí)情況。在文件的上傳下達(dá)過程中，各級(jí)部門都完成了相應(yīng)的簽收、存檔和反饋等工作，達(dá)到了考核要求，也實(shí)現(xiàn)了程序合法;但是相應(yīng)地，文件內(nèi)容的實(shí)際操作、落實(shí)與效果則大打折扣。

第三，以填表替代實(shí)效。會(huì)議的召開會(huì)產(chǎn)生系列文件，而文件的上傳下達(dá)又會(huì)派生大量的附加材料。而這些附加材料中主要是各種信息統(tǒng)計(jì)、脫貧進(jìn)度或督查考核類的表格，因此，本文以表格來指代附加材料。從邏輯上推斷，縣級(jí)會(huì)議決策內(nèi)容和文件指示在執(zhí)行過程中會(huì)具體體現(xiàn)在各種表格上，表格既是完成扶貧任務(wù)的重要抓手和輔助工具，也是扶貧任務(wù)完成進(jìn)度的跟蹤工具和督查載體。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，扶貧任務(wù)的完成異化為表格的精細(xì)填報(bào)，這成為鄉(xiāng)科級(jí)單位和干部應(yīng)付上級(jí)檢查和扶貧督查的重要工具。由此帶來以下后果：第一，具體扶貧工作淪為填表，使得縣級(jí)扶貧政策陷入“政策空轉(zhuǎn)”的局面[20];第二，鄉(xiāng)科級(jí)基層干部卷入大量的瑣碎而無實(shí)際效果的填表工作中，不僅打亂了正常的工作與生活秩序，也挫傷了積極性;第三，作為縣級(jí)扶貧攻堅(jiān)的重要脫貧對(duì)象和參與主體的貧困村和貧困戶配合基層干部完成了大量的填表、統(tǒng)計(jì)、調(diào)研等之類的手續(xù)工作卻沒有獲得預(yù)期脫貧收益，由此對(duì)基層扶貧產(chǎn)生抵觸和懷疑。

3.村兩委與駐村干部：行政主導(dǎo)下的選擇性闡釋機(jī)制。如上文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著上級(jí)政府的雙重壓力，并陷入三重困境。解決困境的路徑之一就是大力推進(jìn)扶貧政策在村莊的實(shí)施進(jìn)度和效果。然而，鄉(xiāng)政府的文本化行政邏輯并不能在“非文本化”的村莊自治社會(huì)奏效[21]，即“會(huì)議—文件—表格”機(jī)制在具有自治屬性和“非文本化”運(yùn)作特征的村莊并不能很好地發(fā)揮作用。之所以如此，主要是因?yàn)椋阂皇牵鍍晌刹侩m然需要協(xié)助鄉(xiāng)政府完成扶貧項(xiàng)目，但是他們并不受政府問責(zé)壓力的制約，即縣級(jí)扶貧政策的雙重壓力機(jī)制對(duì)政府公務(wù)員產(chǎn)生作用卻無法作用于村干部，村干部并無顯著的扶貧任務(wù)和壓力;二是，村兩委作為直接服務(wù)于群眾的基層組織，講究與群眾打交道的辦事結(jié)果和實(shí)際效用，并不拘泥于文件和材料等確保程序正義的行政過程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行扶貧政策時(shí)即使發(fā)布了正式文件，也主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的會(huì)議、電話或口頭等“非文本化”方式傳達(dá)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不但自己對(duì)政策內(nèi)容和要求理解不夠充分從而導(dǎo)致傳達(dá)不夠全面，而作為接收方的村莊干部，他們?cè)诮邮苷咝畔⒌倪^程中可能存在偏誤，而且還可能在具體執(zhí)行的過程中將個(gè)人主觀好惡或利益訴求強(qiáng)加到扶貧政策中。又因?yàn)樗麄兊膱?zhí)行過程局限于村莊內(nèi)部，難以督查和監(jiān)管，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離和扭曲。

在這個(gè)過程中，我們可以看出扶貧政策在村莊的運(yùn)作呈現(xiàn)出“選擇性闡釋”邏輯。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對(duì)村委會(huì)干部時(shí)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)干部面對(duì)村莊時(shí)，他們對(duì)于扶貧政策的解釋往往都帶有很大的主觀性和選擇性。這樣所造成的直接后果就是政策執(zhí)行在最基層的脫節(jié)：一方面，政策意圖和要求無法準(zhǔn)確傳達(dá)，但是每一級(jí)部門及其干部又參與其中;另一方面，在問責(zé)與考核的要求下，為了確保自身安全以及本級(jí)部門的工作合格，就不得不在模糊、走樣中制造材料與表格來應(yīng)對(duì)。正如某基層干部反映的：“產(chǎn)業(yè)扶貧到底有哪些？我沒看到產(chǎn)業(yè)，哪怕是養(yǎng)蜂、養(yǎng)牛，倒是看到了大量的表格和材料，靠這些能帶動(dòng)貧困戶嗎？訪談材料：L縣TL鎮(zhèn)NL村團(tuán)支書?！?/p>

五、扶貧政策執(zhí)行多重行為解釋

導(dǎo)致各級(jí)政府和組織的執(zhí)行行為邏輯差異的是以下幾個(gè)因素：

1.政策本身的合理性和完善程度?？h域扶貧攻堅(jiān)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策“不宜過急”訪談材料：與A鄉(xiāng)長(zhǎng)、第一書記的談話。;不應(yīng)“超出正常業(yè)務(wù)范圍和工作能力要求”訪談材料：與B鄉(xiāng)長(zhǎng)、大學(xué)生村官的談話。;更重要的是，從縣政府、鄉(xiāng)政府到村干部，對(duì)于如何扶貧往往是不清楚的。在這種情況下，全縣產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施不僅是一個(gè)政策落地的過程，也是一次集體的政策創(chuàng)新;當(dāng)然這個(gè)創(chuàng)新不是政策制定上的創(chuàng)新，也不是自下而上的經(jīng)驗(yàn)積累演變成新制度的漸進(jìn)改革，而在行政高壓下的本能反應(yīng)和經(jīng)驗(yàn)復(fù)制。之所以說是本能反應(yīng)，是因?yàn)楫?dāng)縣級(jí)政府通過雙重施壓推動(dòng)政策落地時(shí)，鄉(xiāng)科級(jí)政府及單位并沒有按照“指標(biāo)分解”的任務(wù)清單切實(shí)履行任務(wù)，而是很自然地采用科層制原來的“會(huì)議—文件—表格”的應(yīng)對(duì)方式來完成任務(wù)。之所以說是經(jīng)驗(yàn)復(fù)制，是因?yàn)楫?dāng)鄉(xiāng)政府以這種本能反應(yīng)將政策任務(wù)下發(fā)至村莊時(shí)，村兩委干部并不能充分理解本來就比較模糊的政策任務(wù)，也不會(huì)仔細(xì)地研究政策文件和相應(yīng)要求，而是采用個(gè)人主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷并執(zhí)行任務(wù)。當(dāng)陷入本能反應(yīng)和經(jīng)驗(yàn)復(fù)制的狀態(tài)下，一旦縣級(jí)政府政策有所改變，鄉(xiāng)科級(jí)單位只能繼續(xù)下發(fā)新的文件，這些新的政策要求匯集于村莊層面時(shí)就使得村兩委干部無所適從。久而久之，當(dāng)縣級(jí)政府運(yùn)用行政高壓推動(dòng)政策實(shí)施時(shí)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)，鄉(xiāng)科級(jí)單位陷入了本能反應(yīng)下的策略性應(yīng)對(duì)機(jī)制，而村兩委則通過個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和理解進(jìn)行“選擇性闡釋”。

2.政府體系與自治體系的運(yùn)作差異。在縣政府、鄉(xiāng)科級(jí)政府與村兩委三級(jí)組織體系的運(yùn)作過程中，雖然縣域扶貧政策是明確的，但是由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府體系與村兩委的自治體系的運(yùn)作特征不同，它們?cè)趯?shí)際執(zhí)行過程中也自然不同?？梢赃@么理解，縣政府的雙重壓力機(jī)制所導(dǎo)致的鄉(xiāng)科級(jí)政府的策略性應(yīng)對(duì)機(jī)制不過是縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)更上級(jí)政府的政策壓力的復(fù)現(xiàn)，鄉(xiāng)科級(jí)政府所采用的執(zhí)行策略與縣級(jí)政府的執(zhí)行策略邏輯一致，表現(xiàn)為“會(huì)議-文件-表格”的行為策略。而當(dāng)鄉(xiāng)科級(jí)政府采用同樣的方式將政策任務(wù)傳導(dǎo)給更基層的村兩委組織時(shí)則陷入了既無法確保任務(wù)績(jī)效，又無法監(jiān)督任務(wù)過程的困境。造成這種結(jié)果的原因就是政府體系的“文本化”運(yùn)作和自治體系的“非文本化”運(yùn)作的邏輯差異。

3.政策執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自由余地。當(dāng)縣政府采用行政高壓的模式推動(dòng)縣級(jí)扶貧政策時(shí)，作為執(zhí)行方的鄉(xiāng)科級(jí)政府，除了及時(shí)完成指標(biāo)任務(wù)之外，還會(huì)盡可能地避免問責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)避失職或任務(wù)完成不及時(shí)所帶來的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，最可行的辦法就是做到形式上的合理和程序上的完整，這也就表現(xiàn)出了“會(huì)議-文件-表格”的行為邏輯。因?yàn)橹灰渴饡?huì)議的事實(shí)存在，也就表明本單位對(duì)上級(jí)布置的扶貧任務(wù)的重視態(tài)度;只要文件下發(fā)，也就表明本單位對(duì)上級(jí)布置的扶貧任務(wù)的落實(shí)過程;只要所有的表格等材料都一應(yīng)齊全，也就直接規(guī)避了縣級(jí)扶貧督查。而恰好相反，對(duì)于村兩委干部而言，并不在政府的問責(zé)體系之內(nèi)，也就不存在顯著的扶貧壓力，從而可以充分地發(fā)揮闡釋政策的自有余地，由此便形成了“選擇性闡釋”機(jī)制。

六、結(jié)論與建議

扶貧攻堅(jiān)決勝期，縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策是深度貧困地區(qū)打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略，旨在實(shí)現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)完成脫貧任務(wù)。本文以深度貧困地區(qū)L縣的縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程為切入點(diǎn)探討了政策執(zhí)行的多重行為機(jī)制及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)：（1）縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中，為了響應(yīng)國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的要求和完成上級(jí)政府的扶貧考核任務(wù)，縣政府制定了以產(chǎn)業(yè)扶貧為核心的縣域扶貧政策，運(yùn)用“超常規(guī)壓力”和“超常規(guī)問責(zé)”的雙重壓力機(jī)制發(fā)動(dòng)全縣各級(jí)單位和干部參與扶貧行動(dòng);（2）受縣政府的雙重壓力機(jī)制推動(dòng)，鄉(xiāng)科級(jí)政府單位陷入三重困境，并且效仿縣政府的“會(huì)議-文件-表格”的行為策略向下級(jí)單位與干部施壓，由此而表現(xiàn)出策略性應(yīng)對(duì)機(jī)制;（3）當(dāng)扶貧壓力傳導(dǎo)給村兩委時(shí)，在村莊自治體的“非文本化”運(yùn)作模式下，扶貧政策被村兩委干部“選擇性闡釋”從而導(dǎo)致執(zhí)行偏差。這種政策執(zhí)行中的行為邏輯差異是政策執(zhí)行路徑與狀態(tài)差異的反映，根源于政策本身的缺陷、政策執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自有余地以及行政體系運(yùn)作特征與鄉(xiāng)土社會(huì)自治運(yùn)作模式的不適應(yīng)。

本文認(rèn)為，為了引導(dǎo)縣域扶貧政策的規(guī)范執(zhí)行和有效運(yùn)作，需要進(jìn)一步完善以下幾個(gè)方面的問題：（1）進(jìn)一步完善政策本身的不足，從政策試點(diǎn)或前期政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題中積累經(jīng)驗(yàn);（2）充分區(qū)分政府各部門的職能屬性，以及各級(jí)干部的職責(zé)范圍和技能，從中選拔真正領(lǐng)會(huì)政策意圖、熟悉扶貧工作并了解基層實(shí)情的部門和干部牽頭基層的扶貧項(xiàng)目;（3）弱化考核材料、督查材料等表格在基層干部的扶貧績(jī)效考核中的證明作用，防止政策出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”進(jìn)而造成“脫節(jié)”現(xiàn)象。

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