摘 ? ? ?要：政府網(wǎng)站是各級(jí)政府機(jī)關(guān)履行職能、實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)、提供公共服務(wù)和與社會(huì)公眾互動(dòng)交流的重要渠道。我國(guó)政府網(wǎng)站建設(shè)經(jīng)歷了由電子政務(wù)的單向發(fā)布、雙向互動(dòng)到朝著電子治理方向發(fā)展等不同階段。為了更好地提高行政效率，降低行政成本，改善政府效能，擴(kuò)大社會(huì)參與，達(dá)到共治和精治，需以協(xié)同治理為理論基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)手段，轉(zhuǎn)換政府與不同治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系，建立政府網(wǎng)站與多元利益主體溝通互動(dòng)、參與咨詢(xún)的良性機(jī)制。

關(guān) ?鍵 ?詞：協(xié)同治理;電子政務(wù);政府網(wǎng)站;電子治理;政務(wù)信息化

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2019）10-0029-11

收稿日期：2019-06-25

作者簡(jiǎn)介：龐宇（1980-），女，內(nèi)蒙古包頭人，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副教授、北京市政府治理研究中心研究員、哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，博士，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)、政府治理。

基金項(xiàng)目：本文系北京市社科基金項(xiàng)目“首都突發(fā)事件中基于社會(huì)情緒演變的政府回應(yīng)機(jī)制與認(rèn)同構(gòu)建研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18GLC069;受中國(guó)國(guó)家留學(xué)基金資助項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：201808110082。

隨著信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于電子政務(wù)，政府網(wǎng)站的作用日益凸顯，并已成為黨和政府信息公開(kāi)的重要窗口和政府部門(mén)履行職能、提供公共服務(wù)的重要平臺(tái)。電子政務(wù)的發(fā)展和變革在政府提升治理能力、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化方面越來(lái)越發(fā)揮出重要作用。2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳制定的《政府網(wǎng)站與政務(wù)新媒體檢查指標(biāo)》和《政府網(wǎng)站與政務(wù)新媒體監(jiān)管工作年度考核指標(biāo)》明確了政府網(wǎng)站的“紅線”，即“安全、泄密事故等嚴(yán)重問(wèn)題、站點(diǎn)無(wú)法訪問(wèn)、首頁(yè)不更新、欄目不更新、互動(dòng)回應(yīng)差、服務(wù)不實(shí)用”等六項(xiàng)單項(xiàng)否決指標(biāo)。2019年5月31日，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線試運(yùn)行，從這個(gè)統(tǒng)一入口可以直達(dá)全國(guó)各地區(qū)各部門(mén)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。深化政務(wù)信息化，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，轉(zhuǎn)變電子政務(wù)發(fā)展方式，重塑政府與公眾的關(guān)系依然是未來(lái)電子政務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)和要求。協(xié)同治理作為一種新的治理理論，改變了政策制定和執(zhí)行的管理方式，加強(qiáng)了公私利益相關(guān)方的互動(dòng)交流，并使其以共識(shí)為導(dǎo)向共同參與決策和實(shí)施來(lái)提高行政效率和政府效能。而政府網(wǎng)站良性運(yùn)行的目的——實(shí)現(xiàn)電子治理，就是強(qiáng)調(diào)治理的多元化參與和政府有效治理，就是以公眾需求為導(dǎo)向，創(chuàng)造公共服務(wù)的良好秩序，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

一、協(xié)同治理的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵

過(guò)去的30年里，在各國(guó)政府紛紛進(jìn)行去官僚化、分權(quán)化的改革進(jìn)程中，均面臨著管理方式變革與政府整體效能提高帶來(lái)的壓力。在實(shí)踐探索中人們發(fā)現(xiàn)，公共事務(wù)的責(zé)任主體不僅僅是政府，社會(huì)治理還可以通過(guò)公共機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、公眾等共同組成的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在學(xué)術(shù)研究中，公共行政領(lǐng)域的學(xué)者們關(guān)注網(wǎng)絡(luò)治理，探討政府管理者應(yīng)該采取怎樣的措施來(lái)構(gòu)建跨部門(mén)、多層次的治理體系，其核心任務(wù)就是如何進(jìn)行制度建構(gòu)和程序規(guī)范以使得不同參與主體共同協(xié)作來(lái)提高決策及其實(shí)施的質(zhì)量。由此，這些理念被統(tǒng)一為協(xié)同治理的概念。協(xié)同治理是由政府、社區(qū)、私營(yíng)部門(mén)、公眾相互溝通、共同努力來(lái)實(shí)現(xiàn)超過(guò)任何一個(gè)部門(mén)可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。西方學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的概念達(dá)成了基本共識(shí)，即一是政府以外的利益相關(guān)方加入到治理中，二是為了達(dá)到共同的目標(biāo)各方需要共同努力。Culpepper將協(xié)同治理視為政府與非政府參與者在既定的公共政策領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行日?；?dòng)，在此過(guò)程中，政府在對(duì)問(wèn)題的界定以及解決辦法的選擇上會(huì)讓渡部分權(quán)力和自主性。[1]Mark T.Imperia認(rèn)為，協(xié)同治理是基于共同目標(biāo)對(duì)個(gè)人和組織的行為活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)控制和協(xié)調(diào)的方式。[2]可以看出，協(xié)同治理是一種治理方式，它將來(lái)自政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)、公眾等聚在一起，以協(xié)商交流共識(shí)為基礎(chǔ)，討論復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，制定出符合協(xié)同治理客體利益的政策實(shí)施方案。[3]協(xié)同治理反映了通過(guò)治理主體的多元與互動(dòng)、分權(quán)與授權(quán)、合作與協(xié)同，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)不同部門(mén)之間多層次的公眾參與，滿(mǎn)足當(dāng)代社會(huì)的不同需求，使得政府與公眾在公共事務(wù)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)以及在公共政策制定和公共服務(wù)中的作用日益加強(qiáng)。

（二）協(xié)同治理的構(gòu)成要素

Ansell和Gash較早地探討了有效協(xié)同治理所需的條件，他們對(duì)于協(xié)同治理的定義被學(xué)界廣泛認(rèn)可和引用。協(xié)同治理作為一種治理安排，是一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)與非國(guó)家利益相關(guān)方直接參與決策過(guò)程，該過(guò)程是正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的，旨在制定或?qū)嵤┕舱呋蚬芾砉灿?jì)劃或資產(chǎn)。[4]協(xié)同治理涵蓋解決問(wèn)題和決策的非正式和正式關(guān)系。通過(guò)促進(jìn)公共部門(mén)、社區(qū)、私營(yíng)部門(mén)、公眾等之間的合作，將傳統(tǒng)的政府政策流程納入更廣泛的政策流程。[5]一些學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同治理包括三個(gè)基本條件：支持、領(lǐng)導(dǎo)力、一個(gè)論壇。支持是為了確定要解決的政策問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)力是將各利益相關(guān)方聚集在一個(gè)論壇中，然后論壇的成員合作制定政策和尋求解決方案。[6]Ansell和Gash認(rèn)為，協(xié)同治理包含六個(gè)重要因素：⑴論壇由政府部門(mén)或者公共機(jī)構(gòu)發(fā)起;⑵論壇的參與者必須包括非國(guó)家利益相關(guān)方;⑶參與者直接參與決策過(guò)程，而不僅僅是咨詢(xún)或征求意見(jiàn);⑷論壇的組織是正式的并且可以集體商議;⑸論壇的目的是基于共識(shí)的決策;⑹協(xié)同關(guān)注的是公共政策和公共管理。[7]美國(guó)學(xué)者Bingham從廣義上認(rèn)為，協(xié)同治理包含四個(gè)方面：一是從協(xié)同治理的主體看，包括政府以外所有可能成為協(xié)同方的機(jī)構(gòu)和個(gè)人;二是從協(xié)同治理的客體看，包括政府在政策過(guò)程中的所有相關(guān)行為;三是從協(xié)同治理的外延上看，包括基于協(xié)商與共識(shí)的方式、方法和過(guò)程，例如公眾參與、協(xié)商民主、糾紛解決等;四是從協(xié)商治理的溝通方式上看，既包括面對(duì)面溝通，也包括通過(guò)網(wǎng)絡(luò)溝通。[8]

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和信息終端的普及，公眾參與社會(huì)事務(wù)的積極性和便利性得到了最大程度的釋放，協(xié)同治理加強(qiáng)了政府與公眾互動(dòng)，使公眾參與社會(huì)治理的作用得到更加有效的發(fā)揮。政府網(wǎng)站的建設(shè)和功能完善有賴(lài)于在協(xié)同治理理論的指導(dǎo)下，從理念、功能、制度、流程等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的深度整合和優(yōu)化，從而更好地開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)、公共服務(wù)和互動(dòng)交流，滿(mǎn)足公眾的期望和政府創(chuàng)新需求。

二、我國(guó)政府網(wǎng)站建設(shè)發(fā)展的歷史演進(jìn)（1999—2019）

（一）1999—2010年蓬勃發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來(lái)，信息產(chǎn)業(yè)不斷推陳出新，信息化成為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。隨著21世紀(jì)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，信息資源成為重要的生產(chǎn)要素和無(wú)形資產(chǎn)。在我國(guó)，政府部門(mén)擁有社會(huì)信息資源中80%的有價(jià)值信息。為加快政府職能轉(zhuǎn)變，滿(mǎn)足社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的有效連接，政務(wù)信息化成為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、回應(yīng)公眾需求的必然趨勢(shì)。

1998年，青島政務(wù)信息公眾網(wǎng)開(kāi)通上線，成為我國(guó)第一個(gè)嚴(yán)格意義上的政府網(wǎng)站。1999年，政府上網(wǎng)工程全面啟動(dòng)，自此各級(jí)人民政府及所屬部門(mén)紛紛醞釀開(kāi)通政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，進(jìn)行政府信息公開(kāi)、提供政策解讀、在線服務(wù)與公眾互動(dòng)等。2005年10月1日中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站試運(yùn)行，2006年1月1日正式開(kāi)通，標(biāo)志著我國(guó)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站體系基本建成。[9]2006年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見(jiàn)》成為整肅政府網(wǎng)站并使其規(guī)范發(fā)展的開(kāi)端?！秶?guó)家電子政務(wù)建設(shè)“十一五”規(guī)劃》以及《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)基本形成了國(guó)家電子政務(wù)的總體框架。2010年，我國(guó)基本建成了覆蓋全國(guó)的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府網(wǎng)站成為電子政務(wù)建設(shè)成果的重要展示窗口和政府信息公開(kāi)的重要渠道，近一半以上的行政許可項(xiàng)目在線處理，使政府公共服務(wù)水平得到了大幅提升。但從全國(guó)政府網(wǎng)站建設(shè)情況來(lái)看，呈現(xiàn)出中央部門(mén)網(wǎng)站、省級(jí)政府網(wǎng)站與地方政府及部門(mén)網(wǎng)站、東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)政府網(wǎng)站發(fā)展不平衡狀態(tài)，政府網(wǎng)站與商業(yè)網(wǎng)站、新聞網(wǎng)站相比在信息量、時(shí)效性、互動(dòng)性上也存在很大差距。

（二）2011—2015年穩(wěn)步推進(jìn)

2011年是實(shí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，“十二五”期間，三份規(guī)劃文件的頒布實(shí)施穩(wěn)步推進(jìn)了國(guó)家政務(wù)信息化建設(shè)。2011年3月，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》;2011年12月，工業(yè)和信息化部印發(fā)《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》;2012年5月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十二五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》在基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、政務(wù)信息資源、社會(huì)管理和公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、發(fā)展支撐能力等六個(gè)領(lǐng)域作出部署并明確了任務(wù)指標(biāo)。經(jīng)過(guò)五年的發(fā)展，我國(guó)形成了以中國(guó)政府網(wǎng)為龍頭，部委、省、市、區(qū)縣各層級(jí)全面覆蓋的政府網(wǎng)站體系，政府網(wǎng)站已不再是單純的信息發(fā)布平臺(tái)，而成為政府信息公開(kāi)、政策解讀、在線服務(wù)、公眾參與的政信息化平臺(tái)。

根據(jù)第35次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截止到2014年底，我國(guó)以“gov.cn”為結(jié)尾的域名數(shù)為57024個(gè)。[10]中央政府和各部門(mén)網(wǎng)站以及地方政府和各部門(mén)網(wǎng)站都基本具備了信息公開(kāi)、網(wǎng)上辦事、政民互動(dòng)三大功能，成為政務(wù)信息公開(kāi)、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、提供公共服務(wù)的重要平臺(tái)。中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心發(fā)布的“第十三屆（2014年）中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估”反映出政府網(wǎng)站建設(shè)的四方面進(jìn)展：一是政府網(wǎng)站可用性。各部委、省、地市政府網(wǎng)站可用性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)基層政府網(wǎng)站，前者網(wǎng)站首頁(yè)鏈接全年可用性達(dá)到99.3%，而后者近80%的網(wǎng)站存在部分功能或者頁(yè)面使用無(wú)法打開(kāi)的情況。二是重點(diǎn)領(lǐng)域公開(kāi)效果。部分政府網(wǎng)站相繼開(kāi)通專(zhuān)欄，公開(kāi)本部門(mén)的權(quán)力清單以及行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。三是網(wǎng)站互動(dòng)交流。部分政府網(wǎng)站開(kāi)發(fā)出多元互動(dòng)宣傳交流模式，整合傳統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)交流的渠道，提升溝通效果。四是新技術(shù)與政務(wù)加速融合。政府網(wǎng)站開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的微博、微信等社會(huì)管理和公共服務(wù)創(chuàng)新應(yīng)用，加大了政府網(wǎng)站與新媒體融合力度以及不同信息渠道的協(xié)作發(fā)力。

政府網(wǎng)站已經(jīng)成為各級(jí)政府、部門(mén)治國(guó)理政的重要平臺(tái)和有效手段。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)電子政務(wù)在管理方式、建設(shè)水平、應(yīng)用領(lǐng)域和服務(wù)模式等方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但電子政務(wù)整體發(fā)展水平不高，在全球電子政務(wù)發(fā)展中尚處于中等水平，與美國(guó)、瑞典、丹麥、韓國(guó)等領(lǐng)先國(guó)家的差距依然十分明顯（見(jiàn)圖1）。2003年，我國(guó)電子政務(wù)全球排名第74名，2014年排名第70名，呈現(xiàn)“先升，后降，再升”的“N”字型發(fā)展趨勢(shì)。

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳進(jìn)行了第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查，對(duì)一些政府網(wǎng)站建設(shè)中存在的認(rèn)識(shí)不到位、管理體制不順暢、網(wǎng)站建設(shè)不規(guī)范、信息安全漏洞等問(wèn)題提出整改要求，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的“不更新、不準(zhǔn)確、不回應(yīng)、不可用”等“僵尸”“睡眠”政府網(wǎng)站的問(wèn)題，為政府網(wǎng)站常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)。

（三）2016—2019年整合“瘦身”

通過(guò)2015年第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查后的整改，全國(guó)政府網(wǎng)站信息不更新、咨詢(xún)不回復(fù)、服務(wù)不實(shí)用的問(wèn)題逐漸減少。為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，國(guó)務(wù)院辦公廳自首次政府網(wǎng)站普查之后持續(xù)定期開(kāi)展了全國(guó)網(wǎng)站抽查，以?xún)?yōu)化再造政府網(wǎng)站的政務(wù)服務(wù)。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》與2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）進(jìn)一步明確了政府網(wǎng)站的管理體制、發(fā)展方向和功能建設(shè)等。《指引》指出，政府網(wǎng)站是政務(wù)服務(wù)的總門(mén)戶(hù)。政府網(wǎng)站功能主要包括信息發(fā)布、解讀回應(yīng)和互動(dòng)交流，政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和具有對(duì)外服務(wù)職能的部門(mén)網(wǎng)站還要提供辦事服務(wù)功能?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院各部門(mén)原則上一個(gè)單位最多開(kāi)設(shè)一個(gè)網(wǎng)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及縣級(jí)政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)縣級(jí)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)、提供政務(wù)服務(wù)，原則上不單獨(dú)開(kāi)設(shè)網(wǎng)站。自2017年以來(lái)，政府網(wǎng)站建設(shè)集約化發(fā)展主要做法是集中網(wǎng)站入口，關(guān)停、上移、并轉(zhuǎn)缺乏運(yùn)維保障的基層網(wǎng)站及存在嚴(yán)重問(wèn)題的網(wǎng)站。經(jīng)過(guò)兩年季度的全國(guó)政府網(wǎng)站抽查整改，各級(jí)網(wǎng)站逐步實(shí)現(xiàn)了“瘦身”目標(biāo)（見(jiàn)表1），其中，全國(guó)運(yùn)行的政府網(wǎng)站數(shù)量從2017年第一季度的43143家縮減到2018年第二季度的22206家。

“瘦身”的目的是使政府網(wǎng)站提質(zhì)增效，其最終目標(biāo)是要建設(shè)資源優(yōu)化、平臺(tái)整合、數(shù)據(jù)共享、管理規(guī)范、服務(wù)高效的安全網(wǎng)站，不斷提升政府的公信力以及群眾的滿(mǎn)意度和獲得感，打造群眾滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。然而，數(shù)量龐大的政府網(wǎng)站運(yùn)行并不都是很理想，如一些政府網(wǎng)站政務(wù)信息還存在更新緩慢，服務(wù)事項(xiàng)實(shí)用性不強(qiáng)，缺乏個(gè)性服務(wù)和公眾互動(dòng)等問(wèn)題。在2017年到2018年間進(jìn)行的6次全國(guó)政府網(wǎng)站抽查中，存在突出問(wèn)題的政府網(wǎng)站有143個(gè)（見(jiàn)圖2），抽查到的政府網(wǎng)站主要存在以下問(wèn)題（見(jiàn)圖3）：首頁(yè)面長(zhǎng)時(shí)間未更新（21）、站點(diǎn)長(zhǎng)期無(wú)法訪問(wèn)（30個(gè)）、多個(gè)欄目不更新（30個(gè)）、空白（57個(gè)）等，其中多個(gè)欄目為空白現(xiàn)象最為嚴(yán)重，包括大量鏈接無(wú)法使用、互動(dòng)交流欄目長(zhǎng)期不回應(yīng)、辦事服務(wù)欄目為空白等問(wèn)題。從抽查存在突出問(wèn)題的政府網(wǎng)站分布來(lái)看，問(wèn)題突出的前三名分布的地區(qū)（見(jiàn)圖4）：內(nèi)蒙古（15個(gè)）、河北（11個(gè)）和西藏（10個(gè)）。通過(guò)日常監(jiān)管和定期抽查，不斷地查找政府網(wǎng)站運(yùn)行中存在的問(wèn)題，以努力提高信息發(fā)布、政策解讀和公眾回應(yīng)的質(zhì)量，促進(jìn)政府有效施政。

三、我國(guó)政府網(wǎng)站的發(fā)展階段與特征

政府網(wǎng)站建設(shè)不是一步到位和一項(xiàng)單一的工程，而是不斷進(jìn)階發(fā)展的過(guò)程，涉及多個(gè)階段。國(guó)外按照政府網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)的功能和水平分為以下不同的階段劃分方式：世界銀行的3階段模型包括發(fā)布、互動(dòng)、交易;Gartner提出的4階段模型，包括網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、交互、交易和轉(zhuǎn)型;[11]聯(lián)合國(guó)和美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)提出的5階段模型，包括靜態(tài)信息發(fā)布、動(dòng)態(tài)信息發(fā)布、互動(dòng)、交易和一站式門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。[12]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心從技術(shù)推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展的角度劃分為5個(gè)階段，包括技術(shù)應(yīng)用、管理信息化、扁平化服務(wù)、電子民主和全面響應(yīng)。[13]無(wú)論哪種劃分方式都反映了政府網(wǎng)站經(jīng)歷了信息服務(wù)的起步、提升、整合、整體服務(wù)等發(fā)展階段。我國(guó)政府網(wǎng)站建設(shè)大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，前三個(gè)階段稱(chēng)為電子政府階段，又叫電子政務(wù)階段，第四個(gè)階段稱(chēng)為電子治理階段。電子政務(wù)是以服務(wù)、效率為導(dǎo)向，滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象需求的虛擬形態(tài)政府，目的是提高政府內(nèi)部行政效率，促進(jìn)政府與社會(huì)公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等的聯(lián)系，提供更好的服務(wù)，使公眾在政策制定過(guò)程中更加透明獲取信息和服務(wù)。電子治理的本質(zhì)是以提升公眾參與的機(jī)會(huì)和能力為核心。

（一）電子政務(wù)的單向發(fā)布

政府網(wǎng)站最初的電子政務(wù)嘗試就是通過(guò)網(wǎng)站在線發(fā)布政府信息，主要是向公眾發(fā)布政府的規(guī)定、條例、文件等有限的靜態(tài)信息，這是最基本的電子政務(wù)形式，即只是將信息發(fā)布在網(wǎng)站上進(jìn)行傳播。政府網(wǎng)站主要任務(wù)是記錄登載政府新聞、宣傳“政績(jī)”，其信息公開(kāi)內(nèi)容不全面，政務(wù)動(dòng)態(tài)更新也不及時(shí)，用戶(hù)服務(wù)鏈接及信息互動(dòng)反饋窗口則被擱置在頁(yè)面的邊緣，而且其內(nèi)容簡(jiǎn)單，更新緩慢。這個(gè)階段的政府網(wǎng)站建設(shè)主要是政府端的能力建設(shè)，而對(duì)于用戶(hù)端的應(yīng)用水平則關(guān)注較少，呈現(xiàn)出重政府端建設(shè)輕用戶(hù)端應(yīng)用的特點(diǎn)。

（二）電子政務(wù)的雙向互動(dòng)

政府網(wǎng)站經(jīng)過(guò)第一階段的發(fā)展和建設(shè)，網(wǎng)站信息服務(wù)能力得到了大幅提升，從靜態(tài)信息發(fā)布階段進(jìn)入到提供信息與服務(wù)的動(dòng)態(tài)階段，開(kāi)始了政府和公眾之間的互動(dòng)。政府網(wǎng)站從關(guān)注“信息上網(wǎng)”到信息互動(dòng)，從關(guān)注“信息發(fā)出”到“信息到達(dá)”，從關(guān)注結(jié)果到關(guān)注過(guò)程，其對(duì)用戶(hù)可在線提供服務(wù)的功能不斷增強(qiáng)。此階段電子政務(wù)主要體現(xiàn)在以應(yīng)用為導(dǎo)向、開(kāi)發(fā)網(wǎng)站新的應(yīng)用以及提升網(wǎng)站閑置應(yīng)用能力等方面，這不僅為政府自身服務(wù)（G2G），也使公共服務(wù)（G2C和G2B）也得到了加強(qiáng)。但仍存在一些地方政府網(wǎng)站為用戶(hù)提供服務(wù)時(shí)，按照傳統(tǒng)管理理念和政府職能對(duì)信息進(jìn)行分類(lèi)和服務(wù)流程設(shè)計(jì)等問(wèn)題，給公眾獲取在線服務(wù)帶來(lái)了不便和阻礙，導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)效率低下，公眾滿(mǎn)意度不高。

（三）電子政務(wù)的整合集成

政府網(wǎng)站在上述兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上開(kāi)始朝著更加集約、高效、安全和一體化服務(wù)方向發(fā)展，即逐漸轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，一方面，通過(guò)重新設(shè)計(jì)現(xiàn)有流程，對(duì)服務(wù)功能進(jìn)行內(nèi)部和外部集成。對(duì)于政府網(wǎng)站的外部接口，構(gòu)建單一且統(tǒng)一的門(mén)戶(hù)，集成來(lái)自不同系統(tǒng)的不同功能，為用戶(hù)提供無(wú)縫式的服務(wù)，而不是單獨(dú)的分布式服務(wù)。另一方面，通過(guò)整合，解決電子政務(wù)條塊分割、“信息孤島”問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)、全流程、全覆蓋，采用Kakabadse&Kouzmin提出的電子科層模式，即用電子化方式實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)。[14]我國(guó)浙江省“最多跑一次”政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐、廣東省數(shù)字政府改革，等等。

（四）電子治理的多元參與

新興信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用在為公眾表達(dá)訴求、參與公共事務(wù)管理提供了便利的同時(shí)，也為政府實(shí)現(xiàn)良好治理提供了技術(shù)支撐。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的、個(gè)性化的需求以及對(duì)高質(zhì)量服務(wù)的要求，公眾已不滿(mǎn)足于被動(dòng)接受政府提供的服務(wù)，而是開(kāi)始期待主動(dòng)選擇或是建構(gòu)需求。政府面臨的挑戰(zhàn)不再是提高回應(yīng)性，而是需要重新思考政府與利益相關(guān)方的互動(dòng)關(guān)系。由此可見(jiàn)，電子政府將面對(duì)更為廣泛的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)電子政府的主要任務(wù)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率，而面對(duì)新形勢(shì)，政府需要治理關(guān)系的重構(gòu)。電子政府是運(yùn)用電子化手段向公眾提供政務(wù)服務(wù)和政務(wù)信息，電子治理則超越了電子政府的范圍使公眾能夠利用網(wǎng)絡(luò)直接參與政治生活和社會(huì)治理，包括：電子民主、電子投票等。因此，電子治理在本質(zhì)上以提升和創(chuàng)造公眾參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)和能力為核心。電子治理可以有效提升政府治理能力和效率，包括優(yōu)化政府流程（電子政務(wù)）、建立政府與公眾的連接（電子公眾和電子服務(wù)）、建立外部聯(lián)系合作（電子社會(huì)）等。[15]在這個(gè)階段，政府網(wǎng)站將進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)行流程和方式，提供更加高效、集成、互動(dòng)、個(gè)性化的服務(wù)，構(gòu)建以政府網(wǎng)站為核心，拓展微信、APP、微博等渠道形成的立體化服務(wù)平臺(tái)。

四、協(xié)同治理視角下政府網(wǎng)站建設(shè)的路徑

協(xié)同治理涉及公共部門(mén)、私人部門(mén)、社會(huì)組織以及公眾之間的合作關(guān)系與模式。協(xié)同治理視角下的政府網(wǎng)站建設(shè)要以公開(kāi)、公平、透明、參與、效率與效能、問(wèn)責(zé)、公眾滿(mǎn)意以及公眾信任等價(jià)值理念為支撐和指導(dǎo)。政府不僅要將公眾視為客戶(hù)，而且還應(yīng)將其視為伙伴，公眾的角色應(yīng)從“僅僅被動(dòng)消費(fèi)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與共同解決社會(huì)問(wèn)題”。以往因政府有效協(xié)調(diào)公眾行為的能力有限以及公眾自我組織能力不足而使得協(xié)同治理受限，如今網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)性和便利性使得協(xié)同治理成為可能和必然。美國(guó)提出的開(kāi)放政府，不僅僅強(qiáng)調(diào)透明而且強(qiáng)調(diào)參與合作。[16]英國(guó)政府提出的“大社會(huì)計(jì)劃”，目標(biāo)是通過(guò)大幅度地下放權(quán)力，下放到“納米”級(jí)別，例如公眾的手中，達(dá)到“事半功倍”的效果。[17]新加坡電子政府的策略是“政府與你”，旨在創(chuàng)造一種與公眾連接的合作型政府。[18]可見(jiàn)，理想的政府網(wǎng)站建設(shè)是協(xié)同治理結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)手段所產(chǎn)生的包含政府、公共服務(wù)者、企業(yè)、公眾與非營(yíng)利組織等不同主體之間互動(dòng)形態(tài)與權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)換的新型治理模式，旨在改善政府公共服務(wù)過(guò)程中公開(kāi)、透明與高效的電子管理與電子服務(wù)現(xiàn)狀，強(qiáng)化政策制定過(guò)程中政府與多元利益相關(guān)主體之間的溝通、互動(dòng)、咨詢(xún)、參與，構(gòu)建起政府與內(nèi)外部關(guān)系良性互動(dòng)架構(gòu)（見(jiàn)圖5）。

隨著信息與傳播技術(shù)的發(fā)展，電子化成為政府治理的主要途徑，廣泛的信息公開(kāi)、互動(dòng)交流、線上服務(wù)使得公眾與政府的連接成為必然。政府的信息資源壟斷權(quán)威已被打破，公共政策的制定和執(zhí)行、公共服務(wù)的提質(zhì)發(fā)展僅憑公共部門(mén)難以有效實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)吸納各相關(guān)方，授權(quán)各方積極參與，確保各方能夠高效溝通，鼓勵(lì)各方協(xié)同為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)共同努力，對(duì)外部資源和力量進(jìn)行有效整合、協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)政府網(wǎng)站的一體化服務(wù)。

（一）政府內(nèi)部各部門(mén)之間的協(xié)同

政府內(nèi)部跨部門(mén)協(xié)同是兩個(gè)部門(mén)以上在信息、資源、行為、能力等方面的銜接和共享，共同實(shí)現(xiàn)單憑個(gè)別部門(mén)或組織無(wú)法達(dá)到的目標(biāo)。我國(guó)政府網(wǎng)站建設(shè)倡導(dǎo)信息共享、平臺(tái)開(kāi)放、多向互動(dòng)，不斷深化“一站式”服務(wù)平臺(tái)發(fā)展，但仍然存在跨部門(mén)、跨地區(qū)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同推進(jìn)的困難。2017年5月，國(guó)辦印發(fā)的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》指出，政務(wù)信息整合和互聯(lián)互通還需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，為此，一是要有效對(duì)接各級(jí)政府和部門(mén)的信息數(shù)據(jù)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的集中共享資料庫(kù)，授權(quán)給相關(guān)部門(mén)運(yùn)用。避免信息采集處理重復(fù)浪費(fèi)，影響二者整體發(fā)展。改變地方政府和部門(mén)之間單一封閉的信息循環(huán)系統(tǒng)，建立互通有無(wú)、共享共用的格局，降低信息資源獲取的成本。增加部門(mén)之間的溝通聯(lián)系，增進(jìn)專(zhuān)業(yè)合作與交流。二是要加強(qiáng)政府網(wǎng)站的子網(wǎng)站之間的協(xié)同服務(wù)，改變各自為政、功能單一的局面，增加線上交互項(xiàng)目辦理和互聯(lián)互通的事項(xiàng)，對(duì)于網(wǎng)站設(shè)置的外鏈增加詳細(xì)說(shuō)明和有效引導(dǎo)。三是要厘清網(wǎng)站管理的業(yè)務(wù)與信息部門(mén)之間的關(guān)系。將過(guò)去網(wǎng)站建設(shè)由信息部門(mén)負(fù)責(zé)改為內(nèi)容建設(shè)由業(yè)務(wù)部門(mén)主導(dǎo)，明確網(wǎng)站內(nèi)容建設(shè)的主責(zé)部門(mén)，以更加有序地推進(jìn)網(wǎng)站建設(shè)。四是要推進(jìn)“政務(wù)云”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。將政務(wù)數(shù)據(jù)源中心相互關(guān)聯(lián)，發(fā)展云服務(wù)模式，對(duì)社會(huì)有序開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)信息共享共用與跨部門(mén)政務(wù)協(xié)同，更好地為公眾提供服務(wù)。

（二）政府與社會(huì)力量之間的協(xié)同

隨著協(xié)同治理視角下政府網(wǎng)站建設(shè)的加強(qiáng)，政府與社會(huì)力量通過(guò)參與滲透、合作連結(jié)、妥協(xié)溝通等互動(dòng)機(jī)制，體現(xiàn)權(quán)力、利益、理念之間兼容的可能性，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了彼此之間的聯(lián)系。一是政府與公眾的協(xié)同。信息科技技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用將過(guò)去電子政府背景下的“消費(fèi)者—政府”的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姟钡年P(guān)系，更強(qiáng)調(diào)公眾參與行為和重視公眾權(quán)利。電子治理不僅可以提供更高質(zhì)量、更快捷的公共服務(wù)，提高辦事效率，同時(shí)還可以使公共服務(wù)者與公眾在行政透明與責(zé)任明確的基礎(chǔ)上形成更緊密的聯(lián)系。電子治理強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)必須根據(jù)公眾的需求，在公開(kāi)的環(huán)境下調(diào)整和執(zhí)行決策和行為。[19]為公眾提供接觸政府并快速、透明地獲得公共服務(wù)的平等機(jī)會(huì)。[20]二是政府與企業(yè)、社會(huì)組織的協(xié)同。在理論上和實(shí)踐中，政府與企業(yè)、社會(huì)組織潛在的合作和伙伴關(guān)系在不斷增強(qiáng)。Reddick and Frank認(rèn)為，雙方潛在的威脅也在不斷增加，一方面，政府要建立規(guī)則化、制度化的互動(dòng)機(jī)制;另一方面，企業(yè)有可能逐漸取代政府核心治理的關(guān)鍵技術(shù)職能，從某種意義上增加了二者的沖突。這就要求政府應(yīng)加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)，形成良性的企業(yè)和社會(huì)組織的參與機(jī)制，激發(fā)其對(duì)電子治理的積極性，優(yōu)化資源配置，形成對(duì)政府網(wǎng)站服務(wù)建設(shè)的強(qiáng)勁推動(dòng)力。同時(shí)，政府做好與政府網(wǎng)站建設(shè)相關(guān)的責(zé)任劃分、監(jiān)督審查機(jī)制和預(yù)案建設(shè)。

（三）線上線下的協(xié)同

隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的迅猛發(fā)展，依托互聯(lián)網(wǎng)辦理業(yè)務(wù)已成為常態(tài)，公眾對(duì)政府網(wǎng)站提供政務(wù)服務(wù)的實(shí)用性、便利性提出了更高的要求和期待。加強(qiáng)政府網(wǎng)站在線政務(wù)服務(wù)，需要線上線下的協(xié)同，處理好“前臺(tái)—后臺(tái)”的關(guān)系。一方面，要優(yōu)化和再造政府網(wǎng)站的行政架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程以及信息處理方式，不斷充實(shí)更新完善數(shù)據(jù)庫(kù)，挖掘更多有價(jià)值的信息資源，明確各政府部門(mén)的信息數(shù)據(jù)采集共享責(zé)任，實(shí)現(xiàn)信息的充分整合和業(yè)務(wù)流程的無(wú)縫對(duì)接，為線上服務(wù)提供有力保障;另一方面，政府網(wǎng)站設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)優(yōu)化應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)后臺(tái)辦公與前臺(tái)服務(wù)的銜接，提高政務(wù)信息流動(dòng)的質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)前臺(tái)、后臺(tái)互聯(lián)互通，為公眾提供簡(jiǎn)便易行的服務(wù)。

（四）價(jià)值體系構(gòu)建

有效的協(xié)同治理必須構(gòu)建起相應(yīng)的價(jià)值體系。優(yōu)化政府網(wǎng)站公共服務(wù)，意味著再造政府治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得由政府、市場(chǎng)、社會(huì)構(gòu)成的治理主體能夠在一定的制度環(huán)境中積極有效地參與社會(huì)治理，最大限度地降低政府行政成本。正如Siddiquee&Mohamed所認(rèn)為的那樣，良好的治理影響的范圍遠(yuǎn)超社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的有效管理或者公共服務(wù)的輸出等層面，其本質(zhì)是政府與被治理者的關(guān)系，涉及公私部門(mén)以及政策與服務(wù)過(guò)程中公眾社會(huì)力量之間的合作關(guān)系與模式。[21]具體到協(xié)同治理視角下政府網(wǎng)站建設(shè)，就是要最大程度地釋放政府與公眾互動(dòng)溝通的能量，消除障礙，彼此建立信任，在協(xié)同治理過(guò)程中，就共同目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，共同決策，共同承擔(dān)責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：Government website is a critical platform achieving its functions，carrying out information publicity，providing public service and strengthen communication with the public.The development of Chinese government websites includes three stages：presence or static，interaction and e-governance.To improve administration efficiency，cut cost，increase efficacy and enlarge participation，it needs to combine information and communications technology based on theory of collaborative governance and to transfer modes of interaction and power relations between government with different governance bodies，to build the open，transparency and equity system which multi stakeholders can interact，communicate and participate with each other on the government website.

Key words：collaborative governance;e-government;government website;e-governance;government informatization