楊霞 楊小軍

摘 ? ? ?要：我國的行政審批制度改革著眼于關鍵環(huán)節(jié)和現(xiàn)實具體要素，在審批事項范圍、審批權力邊界以及審批程序優(yōu)化等方面取得了顯著成績，但仍存在審批事項范圍調整目的模糊、搭車審批、審批效率不高等問題。因此，應創(chuàng)新行政審批制度改革的方式，以多元價值和治理的視角探尋行政審批制度法治化改革之對策。

關 ?鍵 ?詞：行政審批制度;審批事項;法治化

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0050-09

收稿日期：2019-05-13

作者簡介：楊霞（1982—），女，寧夏鹽池人，中共中央黨校（國家行政學院）政法部博士研究生，中共銀川市委黨校講師，研究方向為法治政府建設;楊小軍（1959—），男，浙江義烏人，中共中央黨校（國家行政學院）政法部副主任，教授，博士生導師，研究方向為法治政府建設。

“中國的行政許可立法起因于行政審批制度改革，這使得不少人誤以為行政許可就是行政審批?！盵1]其實行政許可和行政審批在內涵、外延、性質等方面存在較大不同?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”，其具有事先性、解禁性、依申請性、法定性的特點。[2]而行政審批是一個行政管理學概念，其本質是“必須經過行政審批機關的同意”，其內容包括行政許可、行政確認、行政征收征用等法律行為和以核準、備案、登記、證明等其他形式存在的行政管理行為?；诖耍疚囊晕覈姓徟贫雀母餁v程為線索，以審批的總體視角分析其事項范圍、權力邊界和程序安排。不同于西方國家“守夜型”的“小政府”到福利國家的模式，再到“放松管制”的規(guī)制改革路線，我國的行政審批制度改革開啟是以從“全能政府”到“有限政府”逐步“減負”和理清權力邊界為特點的改革邏輯圖景。行政審批改革既體現(xiàn)出植根于不同國家的理念、價值和政治體制安排的差異，也體現(xiàn)出作為一種科學管理方法的共性特征，即通過必要的、有限度的干預，補足市場社會失靈、防范風險、減少制度交易成本和行政管理成本。我國自2001年啟動行政審批制度改革以來已走過了18個年頭，改革的重心從數(shù)目的精簡到職能轉型的轉變，改革持續(xù)深入推進，呈現(xiàn)出法治化、科學化的特點。

一、行政審批制度法治化改革取得的成績?

黨的十八大以來，行政審批制度改革作為政府職能轉變的抓手和突破口，取得了顯著成效。圍繞職能轉變，聚焦職事范圍、職權邊界、職權行為程序三方面內容優(yōu)化和規(guī)范，呈現(xiàn)出新的特點。

（一）行政審批事項的范圍更加清晰

這一輪的行政審批事項的減少既不是單純對審批事項數(shù)目字管理，也不是簡單取消不合法、不合理事項，而是以數(shù)目字管理為推手，重新審視審批事項范圍，將“非行政許可審批”徹底終結，保留下的審批事項以清單的形式公之于眾，并采用第三方評估的方式監(jiān)督和評價改革成效。第一，對“非行政許可審批項目”的清理。2004年8月2日，《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》保留211項“非行政許可事項”。[3]“非行政許可事項”原本僅是指“政府內部事項”，但在2014年《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》中提到：“國務院在開展行政審批制度改革過程中，陸續(xù)取消和調整了一批非行政許可審批事項。但是一些部門通過各種形式又先后設定了一批非行政許可審批事項，其中既有屬于政府內部管理事務的事項，還有以非行政許可審批名義變相設定的面向公民、法人或其他組織的行政許可事項。”[4]在2015年5月6日召開的國務院常務會議上，李克強總理鄭重宣告“非行政許可審批項目”這個歷史概念徹底終結，[5]“非行政許可審批”事項分別通過法定程序上升為行政許可，調整為政府內部事項以及清理取消等措施解決了其合法性問題。第二，對審批事項實行清單管理。2014年初，國務院各部門決定公開審批事項目錄。隨后中央和地方各級政府部門通過將分散在法律規(guī)范中的審批事項匯集起來并清理后，公布了保留的審批事項。繼此之后，又推行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，除清單列明禁止的事項之外，其他行業(yè)、領域和業(yè)務等經濟活動，各類市場主體都可參與經營，這從另外一個角度限定了行政審批的事項范圍。第三，引入第三方評估。通過引入第三方評估的方式促使地方真抓實干，改變了過去邊減邊增、明減暗增的現(xiàn)象，讓改革的成效不打折扣。引入外部評價，確保審批事項范圍的清晰與確定。五年來，國務院部門行政審批事項削減44%，[6]各類市場主體增多且活躍，數(shù)量增加了80%以上。[7]

（二）行政審批的權力邊界更加規(guī)范

我國的行政審批制度改革歷程是以理清權力邊界為特點的，一方面通過類型化行政審批行為規(guī)范權力行使，另一方面通過對中央與地方、政府與市場社會關系的調整，下放權力和放松權力介入空間。通過類型化審批行為，形成了如行政許可、行政確認等行政法律行為以及備案、登記、證明等其他行政管理制度。2001年12月11日，國務院行政審批制度改革領導小組印發(fā)的《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》將行政審批定義為“行政審批是行政機關（包括有許可權的其他組織）根據(jù)自然人、法人或其他組織依法提出的申請，經依法審查，準予其從事特定活動，認可其資格資質，確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為”，[8]這一定義蘊含著行政確認和行政許可的意義。其中，行政確認行為在民事法律關系中一直存在，如《婚姻法》和《土地確權法》等，但基于其“必須經過審批部門的同意”的特質而具有審批性質，成為行政法上的一類有名的行政行為，即行政確認。2004年7月1日開始生效的《行政許可法》一度成為行政審批的同義語。2004年6月29日，國務院發(fā)布了《對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》對保留的500項審批事項設定行政許可，[9]界定了許可的事項范圍。除此之外，行政審批還分離出不屬于《行政許可法》調整范圍的非行政許可審批行為，將不對相對人的行為、權利關系產生法律效果的行為、不具有對抗第三人善意的行為則以登記、備案等形式存在的行政管理制度，如2004年7月16日，國務院印發(fā)的《關于投資體制改革的決定》提出“對于企業(yè)不使用政府投資建設項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制”。[10]除此之外，進一步通過“凍結”“上收”“下放”以及“取消”等方式對行政審批權進行梳理，在中央與地方、政府與市場和社會的關系方面對權力邊界進行規(guī)范和界定，賦予地方更多的主動權，引入市場機制和社會力量參與，激發(fā)各方主體的自主性和創(chuàng)造力。行政審批的類型根據(jù)經驗的總結愈加明晰，審批權力邊界在縱向上的央地之間和橫向上的政府、市場和社會之間關系更加清楚。

行政審批的方式上不僅優(yōu)化流程，而且探索放松審批的手段?！巴ㄟ^推進‘放管服改革，政府把大量不該管的事項交給市場或社會，把生產經營和投資自主權還給企業(yè)，工作重點和更多行政資源從以審批發(fā)證為主轉向創(chuàng)新宏觀調控、加強事中事后監(jiān)管和提供公共服務?！盵11]相比于審批的實質內容的改變，對審批形式要件的規(guī)范效果更具有明顯性和直觀性。通過立足申請人辦事的視角，梳理審批的內部流程和環(huán)節(jié)，在關照審批事項內容的相關聯(lián)度、事項之間的聯(lián)結點，按照整體性政府的理論以一體化的形式同時借助于信息網絡平臺對審批流程、申報材料、審批業(yè)務等進行優(yōu)化和重構。各地根據(jù)實際優(yōu)化行政審批流程，探索出“證照分離”“不見面審批”“一枚印章管審批”“最多跑一次”“聯(lián)合審批”“多圖聯(lián)審”“區(qū)域評估”等做法，實現(xiàn)申請人辦事的便捷性和簡易性，增強了審批改革的合理性和有效性。對一些行政審批和許可事項通過降低門檻、減少條件等方式探索放松管制，將審批改為備案、登記、征求意見等方式，如將外商投資企業(yè)合同章程改為備案管理，放松管制，通過形式上的條件變化促成實質效果的提升。通過對審批條件、方式、程序的改變以及探索替代方式的努力，企業(yè)開辦時間縮短三分之一以上，[12]“流程優(yōu)化”目的取得顯著成績。

二、行政審批制度法治化改革過程中存在的問題

（一）調整和保留的行政審批事項目的不明、標準模糊

國務院已經取消、下放和調整的事項涉及到市場準入類、資源配置類和危險控制類事項，在價值追求上力在實現(xiàn)自由、秩序、高效、安全以及平等，但沒有統(tǒng)一標準清晰界明事項范圍與調整尺度?；谖覈膶嶋H，其背后的原因既有審批事項行業(yè)領域發(fā)展成熟度不同的問題，也有審批主體對審批事項上的知識積累程度不同的問題，還有審批對象在所有制上的差異而在國民經濟地位扮演角色不同的問題。審批事項、審批主體、審批對象，三者共同影響著審批標準的確定。但由于三者各自又有多種情況，存在多種、多變且模糊的標準和目的，在市場活動統(tǒng)一標準尺度的檢驗下，審批事項調整的成效難以立竿見影。所以，雖然大力減少審批事項，但作為規(guī)制工具的審批因為目的不明，標準模糊，使得“目前國務院部門行政許可和中央指定地方實施行政許可還有1300多項，很多是不必要的?！盵13]

（二）搭車審批和變相審批現(xiàn)象依然存在

行政審批的概念、內涵本身難以把握，行政審批包含行政許可和非行政許可審批。與此同時，行政許可本身在概念定義上就很籠統(tǒng)，如周漢華認為，行政許可法對行政許可行為的定義（第2條）過于簡單，僅勾勒出了該行為的基本輪廓，[14]王克穩(wěn)認為，行政許可行為的定義無論在內涵還是外延上都不是十分清晰，依據(jù)這一定義無法將行政許可與其他非許可的審批行為嚴格區(qū)分開，概念不清使得既無法界清行政許可的權力事項邊界也無法辨明與非行政許可審批的區(qū)別。[15]再加上非行政許可審批以登記、核準、批準、證明、備案等方式的混合運用，即便將相關行為納入相應的法律行為中操作難度依然存在。如“審批改備案”，其意在推行放松管制，只是為了行政決策、信息公開等方面的基本信息收集而設定的行政管理制度，但在已經發(fā)布的不少規(guī)范中依然存在以嚴厲的懲罰、苛刻的條件以及直接的明示表現(xiàn)著“審批”的特點，如環(huán)境保護部于2017年1月1日起施行的《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第18條規(guī)定，建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，由縣級環(huán)境保護主管部門根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定，責令備案，處五萬元以下的罰款。某省在土地勘測界定的備案條件是“具有獨立法人資格的企事業(yè)組織，有兩名以上具有測繪技術職稱的專職工作人員，具有國家有關部門頒發(fā)的測繪資質證書，具有能適應土地勘測定界工作需要并符合國家標準的測繪儀器設備，相關工作人員應當熟悉土地管理法律、法規(guī)、具備土地相關確權知識、計算機知識和相應的土地勘測定界工作經驗”;某省在權力清單中把農作物種子經營備案登記的類型歸為行政許可。由于難以識別和判斷是否屬于行政許可等法律行為，審批部門執(zhí)法中以“從嚴管理”的思維在進行各種審批。

（三）審批效率還有較大的提升空間

行政審批制度改革在探索效率提升方面，圍繞優(yōu)化程序、精簡材料、事項關聯(lián)度和連接點的重構，采取了“審批改備案”“承諾制”“優(yōu)化流程”“網上辦理”等舉措，其意在減輕相對人的負擔，效果明顯，但在實踐中還存在一定的問題。在備案的實踐操作上，有些地方在實施過程中實行“承諾制”要求承諾提交材料的真實性和備案后不從事違反法律規(guī)定的活動，同時備案部門對標備案條件后進行備案。在推廣“網上辦理”時，因“審批改備案”實行承諾制，所以要求相對人不僅線上提供材料還要線下提供材料并簽訂承諾書，增加了線上線下兩套手續(xù)。問題背后的根源在于審批部門需要對審批材料的真實性負責，審批實踐中遵循的“誰審批、誰負責”“誰主管、誰監(jiān)管”“誰行權、誰擔責”的責任負擔原則，無法改變搭車審批、審管混淆、以審代管、部門推諉扯皮的現(xiàn)象。只有重新厘定責任，審批部門和工作人員才能大膽探索，放棄反復核查和對證明材料反復提交的要求，真正提高審批的效率。

三、推進行政審批制度法治化改革的理念與建議

（一）轉變行政審批制度法治化改革理念

由于行政審批涉及到個人自由和公共權力的關系問題，如果審批事項、審批權力、程序和責任寬泛而無邊界，會阻礙經濟社會發(fā)展，影響人們的積極性和創(chuàng)造性的激發(fā)。因此，行政審批必須有自己基本遵循的原則，即《行政許可法》第13條規(guī)定：“本法第12條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！?。這一規(guī)定對探討是采用行政許可還是采用替代性手段是最為重要的依據(jù)，[16]需要從多元價值角度認識可用的替代手段。

⒈價值多元而非價值一元。首先，價值是多元。人類追求的諸如自由、平等、正義都是“終極價值”，用一元的價值統(tǒng)領所有的社會目標會帶來人為的災難，不同的價值在不同的場域發(fā)揮著獨有的作用，意圖用兩種價值的平衡求取二者兼顧會帶來目的不明、標準模糊以及程序混亂。其次，多元價值存在沖突且不能和諧相處。英國的伯林認為，一種價值不能派生出其他價值，價值之間有沖突不能兼得，刑事訴訟中正義和仁慈就不能并存，[17]在不同的情景模式下，不同的價值發(fā)揮不同的作用。再次，價值多元卻不是無限的。伯林主張價值是客觀存在，是人性的本質所在，不是人們主觀隨意構造，所以，基于其客觀性，價值雖然多元但也是有限的，由于人類具有某種最低限度的“共通性”，不同的人在有限的價值中可以相互了解，[18]因此，多元價值是產生矛盾的原因，也是解決問題之道。

⒉“價值多元不可公度”。伯林認為，多元價值不可公度，沒有一把共同的尺子可以衡量多種不同的價值，任何一種價值都具有獨立性，無法同時追求或者說實現(xiàn)多種價值。我們要在同等終極的目的、同等絕對的要求之間做出選擇，且某些目的之實現(xiàn)必然無可避免地導致犧牲其他目的，[19]所以，為著一些終極價值而犧牲另一些終極的需要，就成為人類困境的永久特征。[20]但自由是非同一般的價值，缺乏基本的自由，一個人生活就會陷入某種“不愿意”的境遇中，這樣的話，他的生活在道德意義上是殘缺的。[21]在某種特定的情況下，限制自由甚至壓制自由可能是必要的，但需要一個門檻很高的理由才可以得到正當?shù)霓q護，它提示我們，要保持對具體情景敏感，積極介入道德與政治生活中不斷沖突和調和的艱難實踐。[22]

⒊對自由的限制存在最低限度的問題。伯林認為，人不能沒有自由，他把自由分為積極自由和消極自由，其中消極自由觀在這里具有重要意義，其主要有三個相互聯(lián)系的觀點：[23]個人不受他人限制而獨立地作出選擇和活動;自由是受限制的，因為存在著和自由同等或更高的價值，不受限制的自由會導致社會混亂，使人們最低限度的要求無法得以滿足;自由應該有限制但要保留最低限度?！氨仨氃谒饺松畹姆秶凸矙嗔Φ姆秶g劃出一條界線。而究竟在哪里劃出這條界線，這是一個爭議的，而且的確是一個討價還價的問題，自由主義者主張應該為個人保留較大的自由活動的范圍，保守主義則認為應該擴大集中控制的范圍。但不管劃分的原則是什么，不管是自然法和自然權利，或是功利原則，或是道德的絕對命令的原則，或是其他什么原則，要求任何干預都不應越過雖是可變的、但總是可以確定的邊界。”[24]

⒋個人自由的限度與公共權力的邊界。我國近代極具影響力的嚴復把自由的限度與公共權力的邊界譯為“群己權界”。英國的密爾在《論自由》一書指出：公權干預個人自由的唯一目的是為了阻止對他人和公共的傷害，[25]這里的對他人和公共利益的傷害可以是直接的也可是間接的。長期以來，我國在經濟社會發(fā)展中秉持的理念是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。黨的十八屆三中全會提出了“經濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”，確定市場在資源配置中起決定性作用，政府營造良好市場環(huán)境以及科學規(guī)范合理的流程，在降低制度交易成本中發(fā)揮更好作用，共同推進經濟發(fā)展和社會進步。但在具體的實踐中，發(fā)揮指導作用的有時是中國傳統(tǒng)的“中庸”思維，即將政府和市場合并考慮，以效率、公平和其他價值理念混合考慮。這樣不加區(qū)分主體特點和多元價值觀融合的考慮，導致了在追求市場經濟發(fā)展的過程中仍保有大量的審批。從價值角度而言，按照伯林的觀點，價值具有獨立性且“多元價值的不可公度”，無法用一把共同的尺子衡量，無法同時追求多個價值。自由作為最重要的一種價值如果和其他價值發(fā)生沖突，需要按照“傷害原則”作出限制，限制的程度需要遵循比例原則。如《行政許可法》第13條中的在公民自律、社會自治、市場規(guī)律和事后監(jiān)管能解決潛在風險就不需要通過直接限制自由的高成本方式予以規(guī)范，如有規(guī)范的必要，可以借鑒英國的哈耶克在認識論上提出的思路探尋解決之道，哈耶克“認為‘X是什么這一問題只有在給定的秩序中才有意義，不同的時間、地點及我們的目和觀念都是考慮的對象”。[26]審批制度改革可以根據(jù)具體情形以多元化的視野，運用開放的規(guī)范系統(tǒng)、多元的參與主體以及多種方式的規(guī)制工具按照成本效益原則選擇與規(guī)制目的相匹配的替代方式。

（二）行政審批制度法治化改革的建議

⒈規(guī)制目的決定規(guī)制工具的選擇。黨的十八屆三中全會確立的國家治理現(xiàn)代化“形成了政府職能轉變新的改革邏輯，即從政府職權切入推進政府職能轉變，以政府職權職責調整的改革推進政府職事的合理調整，以政府職事的合理調整促成政府職能的轉變到位”。[27]“職事是政府職能的現(xiàn)實表現(xiàn)”，[28]“職事對職權而言具有基礎依據(jù)性的意義”。[29]審批事項就是行政審批權的承載和現(xiàn)實表現(xiàn)，事項范圍決定著“放松管制”的目的是否真能實現(xiàn)，所以，審批事項管理需要考慮到申請相對人對自由發(fā)展和公平正義的環(huán)境追求，國家對經濟社會發(fā)展與經濟社會有序運行的追求，一般公眾尋求物美價廉與安全生存等的追求，而多方訴求實現(xiàn)的底色是放松管制，釋放社會活力。規(guī)制目的決定規(guī)制工具的選擇，審批作為一種必須經過政府同意的強規(guī)制，其運用效果充分的發(fā)揮必須與規(guī)制目的相匹配。[30]除對關系國計民生的重大事項和危害事項以負面清單的形式列明之外，還要通過修改《行政許可法》以清晰規(guī)范化的語言將事項范圍和調整的標準載入該法律中，在事項領域還應從實質意義上做到“放開搞活”，堅持各類所有制企業(yè)一視同仁、標準一致，根據(jù)事項性質采取多樣性的手段進行科學而合理的控制。對新興產業(yè)應實行包容審慎監(jiān)管，區(qū)分不同情況，量身定制審慎監(jiān)管的模式和標準規(guī)范。其他事項領域可憑借規(guī)范多樣性實現(xiàn)自我規(guī)制，英國的斯科特提出，規(guī)范具有多樣性，不僅包括國家法律，還包括指導、通告、合同、私人標準、自我規(guī)制規(guī)則等多元法律規(guī)范。[31]根據(jù)德國魯曼的社會系統(tǒng)理論和托依布納的法律自創(chuàng)生理論，世界是由具有差異性和自主性的社會子系統(tǒng)構成，不應去試圖制定極其詳盡的法律，應采取更為復雜、抽象和間接的規(guī)制干預方式，通過法律來引導社會系統(tǒng)，通過不同的社會系統(tǒng)的“結構耦合”，來實現(xiàn)規(guī)制目的。[32]因此，規(guī)制工具的選擇必須依據(jù)規(guī)制目的，規(guī)制目的決定規(guī)制工具的選擇，確定規(guī)制目的是關鍵和前提，然后以開放的規(guī)范視野以及社會關系的系統(tǒng)理論，選擇正確的規(guī)制工具。

⒉審批工具的運用既要節(jié)制也要多方探索。行政審批容易出現(xiàn)搭車審批的現(xiàn)象，除了基本的行政行為概念本身存在的問題之外，主要是一種以“形式法治”為遵守的行政活動。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府治理現(xiàn)代化，因此，可以借鑒治理的理念重新打量政府的活動邏輯，即從“有法可依、執(zhí)法必嚴”的框架走向開放的多元主體、多元工具，多方在不同資源、信息、立場和知識等方面協(xié)調合作實現(xiàn)行政目標轉變。在以上理念的指導下，已類型化行政行為作為行動的工具發(fā)揮一般的法律指引作用，根據(jù)行政過程的特點、參與主體特點建立起金字塔式的執(zhí)法手段。從這個角度操作，首先，需要對行政審批行為作出清晰的法律界定，行政審批屬于行政管理學的概念，其使用寬泛，是“行政權的核心內容并支撐其有效存在的基礎，是任何一級政府公共職能的重要構成和外部體現(xiàn)。作為一種具有普遍制約能力的行政權力，行政審批與公共權力相伴相生……（它）具有更強的政策靈活定和執(zhí)行彈性”。[33]郭道暉認為，“如果說立法上‘設定許可是從法律上規(guī)限公民和社會主體行使某項法定權利的必具資格與條件的權利，那么，行政執(zhí)法上的‘審批則只是一種職責，亦即行政機關的法定義務?！盵34]由于二者所屬研究學術領域的不同，其出現(xiàn)的形式也是不同的，如王克穩(wěn)認為，“一般來說，行政許可在理論上及國家的正式立法上適用較多，而行政審批在其他規(guī)范性文件，特別是地方政府頒布的一些決定、命令中更為常見?！盵35]其次，除卻已類型化的行政許可行為后的剩余行政審批內容，運用“規(guī)制空間理論”進行規(guī)范。由于行政管理不僅要依法辦事，還要做出行政決策，追求行政目標的實現(xiàn)，“行政審批是政府履行公共管理職能而靈活運用的調控和管理手段”，[36]這部分內容可以通過其他規(guī)制工具來實現(xiàn)。斯科特的“規(guī)制空間理論”可以用來延展解決思路。規(guī)制空間是因為規(guī)制治理的多元主體，因不同社會文化環(huán)境、內部資源和組織流程以及互動習慣而形成的碎片化規(guī)制資源，通過強調法律和政策過程的多元化，關注規(guī)制空間內涉及到的所有資源和主體，利用相互之間的依存關系制定標準、實施監(jiān)督和規(guī)制執(zhí)法，[37]其特點是：第一、主體多元。斯科特指出了控制者的多樣性，政府部門、企業(yè)、協(xié)會、認證機構、工會和非政府組織都能在控制體系中發(fā)揮作用。第二，機制和方式多樣。斯科特強調控制機制的多樣性，強調法律、社會規(guī)范、市場機制、代碼控制等的作用，斯科特還論及被控制者的多樣性，可以區(qū)分被規(guī)制者的不同類和不同風險程度，實施量體裁衣式的規(guī)制。第三，規(guī)制執(zhí)行的問題，就是規(guī)制機構如何執(zhí)行規(guī)則?！肮惨?guī)制的執(zhí)行進路分為兩種，一種是建立在最為正式的執(zhí)行機制基礎上，采用嚴格的懲罰性或震懾性的方法;另一種是遵循勸誡式、教育性或合規(guī)式的進路?！盵38]美國的埃爾斯和澳大利亞的布雷思韋特在執(zhí)行規(guī)制規(guī)則方面提出“執(zhí)行金字塔”模式實現(xiàn)以上兩種路徑的統(tǒng)合?！皥?zhí)行金字塔”的執(zhí)行策略是對于違反規(guī)范的行為采用教育性或建議性的手段來處理。只有當這些較為低級的方式無法實現(xiàn)合規(guī)之時，才逐級提升執(zhí)行措施的嚴厲性，從懲罰性警告、正式法律制裁到吊銷資格。[39]執(zhí)法金字塔要求規(guī)制者應情景化地思考，與被規(guī)制者進行結構式的對話，規(guī)制者應首先盡量選用干預程度較低的規(guī)制措施，如果這些措施失靈，規(guī)制者將逐步采取干預度更高的執(zhí)法措施。[40]事項內容的管理程度應以動態(tài)的視野選擇規(guī)制工具，保證規(guī)制價值的實現(xiàn)。

⒊分類界定審批部門對資料的審查程度和責任。行政審批部門對申請材料真實性的責任負擔程度影響審批改革的效果，[41]有必要從行政程序法方面解決問題。在探索行政審批改革的實踐活動中，地方政府按照“最大程度減少對生產經營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定”精神做了大量工作，但這只是實體內容，審批效率的提高還需要從程序方面繼續(xù)努力。在探索流程優(yōu)化、信息技術共享以及審管機構間的協(xié)助配合之外，還需要從減少審批相對人提交資料的數(shù)量和審批部門審查資料的程度著手，完善以上內容必須反躬審批工作人員對資料真實性責任的負擔問題?；谪煓嘟y(tǒng)一原則，責任承擔的多少和輕重影響職權行使的審慎性，實踐中的“誰審批、誰負責”的歸責原則，使得審批工作人員基于責任壓力，勢必以程度較強的審查力度對申請人員的材料進行核實。基于事項特點而對申請材料分門別類按照實質審查和形式審查加以區(qū)別是科學管理的經驗總結，而改革的成果就在于由實質審查向形式審查轉變，但由于沒有配套審批工作人員對材料真實性負責的規(guī)范，造成審批效率折扣大減，所以，通過全面完整地掌握行業(yè)和領域特點，在審批流程的規(guī)范中界定出工作人員對材料真實性的責任負擔就是一項必不可少的配套措施。審批流程的優(yōu)化是一個持續(xù)變動的過程，對審批材料進行實質審查還是形式審查，審批工作的責任負擔問題具有共性特征方面，基于實質審查和形式審查的普遍性特點，通過行政程序法規(guī)范工作人員責任負擔程度就非常有必要。

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（責任編輯：苗政軍）

Abstract：The reform of the administrative examination and approval system since the 18th National Congress of the Communist Party of China has made remarkable achievements in the scope of the examination and approval items，the boundary of the examination and approval power and the optimization of the examination and approval procedures，starting with the key links and practical elements.However，there are still some problems such as the ambiguity of the purpose of adjusting the scope of the examination and approval items，the improvement of the examination and approval efficiency and so on.Therefore，we should explore the Countermeasures for the legalization reform of administrative examination and approval system from the perspective of multiple values and governance through an open vision.

Key words：administrative examination and approval system;examination and approval matters;legalization