卓鍇化

內(nèi)容提要：一般公共預算支持社保投入剛性約束大，在減稅降費的背景下，需要重視風險控制。福建省不斷加大一般公共預算支持社保投入，在基金總收入中的占比不斷提高，投入速度高于社會保險費、社?；鹂偸杖朐鲩L速度，投入向居民保險傾斜。但一般公共預算支持社保投入難以長期保持高速增長，社?；痖L期可持續(xù)運行困難很大。筆者建議通過夯實社?；鸹I資機制、提高社會保險統(tǒng)籌層次、加快建設(shè)多層次社保體系、加強待遇支付管理、健全風險防控機制等強化風險控制，確保社?；痖L期可持續(xù)運行，以避免影響公共財政正常運行。

從20世紀80年代開始，為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革需要，我國啟動社會保險制度改革。盡管各省經(jīng)濟社會發(fā)展差異很大，一般公共預算支持社保投入的總量、結(jié)構(gòu)也存在差異，但加大一般公共預算支持社保投入力度有力支持了社會保險覆蓋面的擴大，有效保障了社會保險待遇水平的提升。由于支持社保投入剛性約束大，在減稅降費的背景下，需要重視風險控制，確保社會保險待遇按時足額支付。本文以福建省財政補助情況為例，分析投入的成效及面臨的風險，對加強風險控制提出建議。

一、福建省一般公共預算支持社保投入特點

福建省屬東部沿海省份，社會保險制度改革起步早。目前已實現(xiàn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌，建立了職工醫(yī)保省級統(tǒng)籌調(diào)劑制度、工傷保險“五統(tǒng)一、一調(diào)劑”省級統(tǒng)籌制度、失業(yè)保險省級調(diào)劑制度，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險城鄉(xiāng)一體化管理。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度實施后，福建省是做凈貢獻的省份。

由于職工保險在職人員和退休人員供養(yǎng)比較高，福建省可以通過較少的財政補貼實現(xiàn)社?；鹗罩胶狻５用窕攫B(yǎng)老保險、居民基本醫(yī)療保險、機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險等基金卻需要一般公共預算持續(xù)加大投入力度。近年來，福建省持續(xù)加大一般公共預算支持社保投入力度。

（一）投入總量不斷增加，在基金總收入中的占比不斷提高

2011年到2018年，一般公共預算支持社保投入金額從80.6億元增長到316.08億元，年均增長22.3%。在社?；鹂偸杖胫械恼急葟?7.4%上升到19.9%，在社?；鹂傊С鲋械谋戎貜?2.8%上升到24%，在社?；鸨灸晔罩ЫY(jié)余中的比重從73.4%上升到116.2%。2011年到2018年期間，福建省一般公共預算支持社保投入總計1434.69億元，占同期社?；鸨灸晔罩ЫY(jié)余的1565.02億元的91.67%。詳見表1。

（二）投入增速不斷加快，超過社會保險費收入、社?；鹂偸杖氲脑鏊?/h3>

2011年到2018年，一般公共預算支持社保投入年均增速22.3%，比社?；鹂偸杖肽昃鏊?5.4%低3.1個百分點，但比社會保費收入年均增速21.3%高1個百分點。但從圖1可以看得出來，2014年以來一般公共預算支持社保投入的增速明顯高于社?；鹂偸杖搿⑸鐣ｋU費收入的增速，2016年當年被社會保險費收入增速超過，主要是機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險改革實施補繳以前年度收入金額較大。

（三）投入向居民保險基金傾斜，居民保險待遇支付高度依賴財政補助

一般公共預算對居民養(yǎng)老保險基金、居民醫(yī)?；?、機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金的投入快速增長。2011年至2018年一般公共預算支持社保投入1434.69億元，其中：對居民養(yǎng)老保險基金、居民醫(yī)保基金支持投入金額達1229.59億元，約占投入總量的85.7%。

表2 居民保險基金收支結(jié)構(gòu)表 單位：億元

從表2可以看出，居民保險待遇支付高度依賴一般公共預算支持社保投入。其中：2011年到2018年一般公共預算支持社保投入從19.99億元增長到83.05億元，在居民養(yǎng)老保險基金收入中的比重從62.2%提高到80.2%，占居民養(yǎng)老保險基金支出的比重從106%下降到101.3%，主要是一般公共預算支持社保投入資金同時支持基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放和個人繳費，基礎(chǔ)養(yǎng)老金持續(xù)提高，個人繳費部分資金按規(guī)定積累。2011年到2018年一般公共預算支持社保投入在居民醫(yī)療保險基金收入中的比重從85.4%下降到70.1%，占居民醫(yī)療保險基金支出的比重從104.3%下降到72.6%，但投入金額從59.19億元增加到149.34億元，主要是因為近年一般公共預算補助標準和個人繳費標準同步提高。

二、社?；疬\行可能面臨的風險

目前，福建省社?；疬\行平穩(wěn)，一般公共預算保障有力，各項保險待遇都能按時足額支付。由于社?；鹬С龌鶖?shù)高、增長快，隨著人口老齡化程度的加深、減稅降費政策的持續(xù)實施，在社會保險收支機制未進行改革的情況下，社?；痖L期可持續(xù)運行可能出現(xiàn)風險，進而可能沖擊一般公共預算收支平衡。

（一）社保基金長期可持續(xù)運行可能面臨的風險

1.人口老齡化加速發(fā)展可能導致部分保險基金出現(xiàn)收支缺口。福建省從1996年開始進入人口老齡化社會，目前人口老齡化正處于快速發(fā)展期。2011年到2017年福建省60周歲以上老年人口從421萬人增長到555萬人，占全省常住人口的比重從11.42%提高到14.2%。由于歷史原因，福建省參加職工保險的老年職工少，參保職工與退休人員供養(yǎng)比下降速度低于老齡化速度。同時，福建省還加大社會保險覆蓋面。2011年到2018年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險職工人數(shù)從423.58萬人增長到789.47萬人，退休人員只從92.22萬人增長到144.03萬人。參保職工與退休人員的供養(yǎng)比從2011年的4.59∶1上升到2013年的峰值5.56后逐步下降到2018年的5.48∶1，但繳費職工與退休人員的供養(yǎng)比下降速度更快，從2011年的4.1∶1上升到2013年峰值4.79后逐步下降到2018年的4.4∶1，詳見圖2。

圖2 2011年-2018年養(yǎng)老保險供養(yǎng)比變化

為此，在未來一段時期內(nèi)，福建省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金可以凈上解，為全國做出貢獻。但隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全民覆蓋，人口老齡化將逐步拉低參保職工與退休人員供養(yǎng)比，特別是繳費職工與退休人員供養(yǎng)比，在社?；瓞F(xiàn)有收支政策下，福建省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金將無法繼續(xù)為全國做出貢獻。

目前，福建省部分統(tǒng)籌區(qū)工傷保險基金、生育保險基金、失業(yè)保險基金、職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金已出現(xiàn)當期收支缺口。但全省基金在較長一段時期內(nèi)總體上依然是收大于支，只要實施擴大保險覆蓋面、提高保險統(tǒng)籌層次、生育保險并入職工醫(yī)保實施等措施，可以依靠保險費收入實現(xiàn)收支平衡。如果不對現(xiàn)行收支政策進行改革，隨著人口老齡化加速發(fā)展，這些社會保險基金將在全省范圍內(nèi)出現(xiàn)收支缺口。

居民養(yǎng)老保險制度起步時間遲，目前老年居民領(lǐng)取的主要是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人賬戶尚有足額的余額保障支付個人賬戶養(yǎng)老金，全省基金收支略有結(jié)余。但隨著時間的推移，個人賬戶余額資金將不足以支付個人賬戶養(yǎng)老金，居民養(yǎng)老保險基金將出現(xiàn)收支缺口。

居民醫(yī)療保險基金實行以支定收的原則，所有參保人員包括老年人均需繳納保險費。而且，中央已著手調(diào)整財政補助和個人繳費比例，并持續(xù)推進“三醫(yī)”聯(lián)動改革著力控制不合理費用。只要持續(xù)深化改革，預計居民醫(yī)療保險基金可實現(xiàn)長期可持續(xù)運行。

2.社會保險待遇水平持續(xù)提高加重了社?；鹬Ц秹毫Α?011年至2018年，福建省社會保險待遇水平快速上升。比如，企業(yè)職工月人均養(yǎng)老金從1417元提高到2543元，人均失業(yè)保險金從710元提高到1228元，詳見圖3。此外，城鄉(xiāng)居民每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55元提高到123元，工傷保險待遇隨著社會平均工資增長而增長，醫(yī)療保險待遇支出水平隨著藥品目錄不斷擴大報銷比例穩(wěn)步上升而不斷增加。社會保險待遇水平持續(xù)提高加重了社?；鸬闹Ц秹毫?。此外，福建省也存在由于管理手段落后導致的違規(guī)支出。近年來，在各項檢查中發(fā)現(xiàn)了一些經(jīng)辦機構(gòu)未實現(xiàn)信息共享，審核把關(guān)不嚴格，出現(xiàn)違規(guī)支出現(xiàn)象。

圖3 企業(yè)職工養(yǎng)老金與失業(yè)金變化圖

（二）支持社保投入的快速增長勢頭難以持續(xù)

1.一般公共預算收入增速低于一般公共預算支持社?；鸬耐度朐鏊佟?011年到2018年，福建省一般公共預算收入從1501.51億元增長到3007.41億元，但增速隨著經(jīng)濟增速同步下降。按照中央部署，2019年福建省大規(guī)模實施減稅降費政策，預計一般公共預算收入僅實現(xiàn)3%的微增長，實際執(zhí)行中可能會更低。同期，福建省一般公共預算支持社?；鸬耐度霃?0.59億元增長到316.08億元，在一般公共預算收入中的占比從5.37%提高到10.5%，年均增速22.3%，其中：2017年、2018年增速在17%左右，隨著社會保險待遇水平的提高、享受待遇人員數(shù)量增加，預計今后一段時期增速仍將達到17%左右。

2.一般公共預算支持社保投入持續(xù)增長將可能沖擊一般公共預算正常收支秩序。為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，各地需要加大對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的投入。在此情況下，一般公共預算保持支持社保投入雖可以保障既有的投入規(guī)模，但要保持近年的增速面臨很大困難。2018年，福建省個別地方一般公共預算收支平衡壓力較大，違規(guī)擠占個人賬戶基金用于發(fā)放城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，被檢查后已整改到位。還有一些地方主動采取措施壓減社會保險待遇提高的幅度或者暫緩實施提標計劃，確保了社會保險待遇按時足額支付。如果一般公共預算收入增速長期低于一般公共預算支持社?；鸬耐度朐鏊?，將可能導致一些地方無力保障投入。而且隨著繳費人員與退休人員供養(yǎng)比將逐步下降，如果出現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險等基金無法通過社會保險費收入實現(xiàn)自求平衡的情況，如需要一般公共預算予以兜底，將可能沖擊一般公共預算正常收支秩序，并影響經(jīng)濟社會發(fā)展。

三、防范風險的相關(guān)建議

社會保險待遇支出屬基本民生支出，所需資金量大，增速快。為避免社會保險待遇無法按時足額支付的情況，避免影響公共財政正常運行，建議積極采取以下措施予以化解。

（一）夯實社?；鸹I資機制

1.夯實社會保險費征收工作。堅決貫徹落實中央決策部署，降低社會保險費率，將社會保險費繳費基數(shù)上下限確定從依據(jù)本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資改為依據(jù)本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權(quán)計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資。通過降低社會保險費負擔的制度規(guī)定，夯實社會保險費繳費基數(shù)、覆蓋面等征收基礎(chǔ)工作，逐步實現(xiàn)按制度規(guī)定征收社會保險費，為社會保險基金長期可持續(xù)運行打下堅實的收入基礎(chǔ)。

2.加快保險基金委托投資運營。按照中央部署，加快將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險結(jié)余基金委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營，爭取獲得更高收益。同時，建議積極穩(wěn)妥研究出臺其他保險基金結(jié)余資金委托投資運營辦法，爭取通過委托投資運營實現(xiàn)基金保值增值。

3.加快劃撥部分國有資本充實社保基金。按照中央部署，進一步加快工作進度，盡快出臺實施細則，加快劃撥部分國有資本充實社?；?。

4.加快居民養(yǎng)老保險籌資機制改革。參照采取措施逐步提高居民醫(yī)保個人繳費比重的做法，在中央層面出臺政策，促進居民個人積極繳納養(yǎng)老保險費。支持、引導、鼓勵集體組織加大對居民繳費補助，研究制定集體資產(chǎn)收益補助居民繳費的辦法。同時，參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金做法，不再強制居民基本養(yǎng)老保險個人賬戶做實，允許各地通過記賬方式保障個人權(quán)益，允許各地動用居民養(yǎng)老保險基金所有資金發(fā)放養(yǎng)老金。

（二）提高社會保險統(tǒng)籌層次

1.加快劃分社會保險財政事權(quán)與支出責任。按照大數(shù)法則，社會保險統(tǒng)籌層次越高越有利于提高基金抗風險能力。為調(diào)動各級政府積極性，避免支出責任上移，防范社會保險待遇支付風險，要加快劃分社會保險財政事權(quán)和支出責任，建立健全各級政府的基金缺口分擔機制，完善考核機制，為提高統(tǒng)籌層次打下扎實的基礎(chǔ)。

2.積極穩(wěn)妥提高統(tǒng)籌層次。提高統(tǒng)籌層次不僅僅是收支業(yè)務(wù)的上收，更應(yīng)當是收支政策的統(tǒng)一。要按照中央已經(jīng)出臺的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、工傷保險省級統(tǒng)籌的指導意見，結(jié)合各地實際，明確時間表、路線圖抓緊推進。同時，建議加快出臺職工醫(yī)保、失業(yè)保險、居民醫(yī)療保險、居民養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次的指導意見，推動各地積極穩(wěn)妥提高統(tǒng)籌層次，增強基金支付能力。

（三）加快建設(shè)多層次社保體系

1.加強社會保險與社會救助的聯(lián)動。社會保險保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會取得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會救助包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等，側(cè)重于發(fā)揮托底保障功能。盡管社會保險和社會救助由不同部門實施，但二者都是致力于保障人民群眾基本生活。需要把支持繳納社會保險費作為社會救助的一項重要內(nèi)容，及時將救助對象納入社會保險制度，確保其在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得相應(yīng)保障。

2.健全居民保險體系。當前職工社會保險項目齊全，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等保險項目，但居民保險只有養(yǎng)老、醫(yī)療兩個保險項目。建議積極穩(wěn)妥研究制定居民以靈活就業(yè)人員的身份參加工傷、失業(yè)、生育保險的辦法，或者在現(xiàn)有居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度上拓展工傷、失業(yè)、生育保障的功能。

3.加快發(fā)展補充保險。全面實施全民參保計劃，實現(xiàn)社會保險制度覆蓋全民、促進人人享有基本社會保障。在此基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建基本養(yǎng)老保險、職業(yè)（企業(yè)）年金與個人儲蓄性養(yǎng)老保險、商業(yè)保險相銜接的養(yǎng)老保險體系，協(xié)同推進基本醫(yī)療保險、大病保險、補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險，滿足人民群眾多樣化多層次的保障需求。

（四）加強待遇支付管理

1.合理確定社會保險待遇水平。當前，醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險已經(jīng)建立了待遇與一定參數(shù)掛鉤聯(lián)動的機制，并正常運行。居民養(yǎng)老保險已經(jīng)建立了待遇確定機制，要指導、督促各地從政策性調(diào)整待遇的習慣做法改為按機制調(diào)整待遇。要考慮基金長期可支付能力，進一步健全職工基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。

2.防止不合規(guī)支出。加強部門間信息共享，加快信息化建設(shè)，加強大數(shù)據(jù)技術(shù)運用，提高經(jīng)辦機構(gòu)能力，防止出現(xiàn)不符合規(guī)定的支出。

3.堵塞不合理支出漏洞。加快推進社?；鹂冃Ч芾恚O(shè)置符合社?；鹗罩Ч芾硇枰脑u價指標，健全評價辦法，運用評價結(jié)果，按程序完善社會保險待遇支付項目、標準、方式，堵塞不合理支出的漏洞。

（五）健全風險防控機制

1.加強社?；鹬衅谑罩б?guī)劃編制。由財政部門會同業(yè)務(wù)主管部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大社會保險基金收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，進行綜合平衡，努力實現(xiàn)社?；痖L期可持續(xù)運行。

2.健全社?；痫L險防范化解機制。由業(yè)務(wù)主管部門牽頭，建立健全防范化解社保基金潛在風險機制，制定全國統(tǒng)一的風險評價標準，以基金風險預警和應(yīng)對處置為重點，注重做好政策和資金儲備，及時跟蹤、快速應(yīng)對風險。依據(jù)基金短期和中長期收支分析預測，科學識別基金風險等級，加強統(tǒng)籌地區(qū)基金風險預警和應(yīng)對處置能力建設(shè)，制定基金缺口應(yīng)急處置方案，確保社會保險待遇按時足額發(fā)放和社會保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展。