何軍

摘 要：現(xiàn)行行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策在實(shí)踐中出現(xiàn)了虛化和異化，其原因不僅是程序設(shè)計(jì)偏差，也源于以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制?；谛聲r(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的判斷，十九大確立的以人民為中心的發(fā)展思想和穩(wěn)定觀成為行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估創(chuàng)新的政治基礎(chǔ)。新時(shí)代行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估創(chuàng)新要以人民美好生活為指引，建立科層理性、專家理性、公眾理性融合共進(jìn)為價(jià)值核心的決策程序，用社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估創(chuàng)生內(nèi)生型社會(huì)穩(wěn)定。為此，要建立獨(dú)立、開放的評(píng)估程序，合理確定評(píng)估主體及其結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)定評(píng)估過(guò)程，健全評(píng)估結(jié)果的使用程序。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;行政決策;社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2019）05-0010-09

一、引言

發(fā)展是由一系列決策推動(dòng)的，我國(guó)的現(xiàn)代化是行政決策推動(dòng)的現(xiàn)代化。行政決策事關(guān)一個(gè)地區(qū)甚至一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)未來(lái)發(fā)展的安排，也與公民、組織利益密切相關(guān)。而決策和風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)袂共生，風(fēng)險(xiǎn)以決策為先決條件[1]（p.4）。當(dāng)前，我國(guó)正在經(jīng)歷“壓縮的現(xiàn)代化”，這種現(xiàn)代化進(jìn)程使得我國(guó)同時(shí)面臨著傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)多重風(fēng)險(xiǎn)疊加的共時(shí)性困境，從而使得當(dāng)代中國(guó)社會(huì)成為一個(gè) “高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[2]（pp.63-64）。在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里的重大行政決策，無(wú)疑會(huì)充滿更多風(fēng)險(xiǎn)，而其中最為突出的是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。正因如此，“穩(wěn)定成為問(wèn)題，正是變革社會(huì)過(guò)程中的特征”[3]（pp.5-7）。

如何降低行政決策引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，如何統(tǒng)籌發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者關(guān)系，成為任何行政決策主體在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里必須要考慮的重要問(wèn)題。行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是應(yīng)對(duì)發(fā)展中帶來(lái)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新之策?，F(xiàn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估產(chǎn)生于地方實(shí)踐，后被中央推廣，是一種典型的“地方政策創(chuàng)新—上級(jí)采納—推廣實(shí)行”的發(fā)展路徑[4]。從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估產(chǎn)生的原動(dòng)力看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不外乎是我國(guó)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的現(xiàn)代化過(guò)程急劇發(fā)展而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)到深水期的一項(xiàng)維穩(wěn)策略的創(chuàng)新。因此，維穩(wěn)是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的首要價(jià)值。然而，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也觸發(fā)了新的機(jī)制，即科學(xué)、民主決策。從現(xiàn)有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有關(guān)規(guī)定看，科學(xué)和民主也成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序所宣稱的價(jià)值;而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之所以得以推廣，從中央層面看，是國(guó)家意圖借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中的科學(xué)和民主來(lái)制約地方政府的公共決策，以避免地方政府的非理性決策而引發(fā)大的社會(huì)動(dòng)蕩。

然而，現(xiàn)有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策運(yùn)行中出現(xiàn)了如下問(wèn)題和困境：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策的象征性執(zhí)行[5];評(píng)估形式化[6];陷入決策者“自我論證”和政府部門的“門面工程”[7];僅將它作為一種維穩(wěn)手段，內(nèi)在動(dòng)力不足[8];可能導(dǎo)致評(píng)估本身出現(xiàn)一定自風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[9]。行政決策的本質(zhì)是供給，所供給的產(chǎn)品形式是政策、公共項(xiàng)目、公共服務(wù)等，而行政機(jī)關(guān)是決策的供給主體，公眾是決策的需要主體，也即決策的受眾主體。行政決策供給和公眾需要之間存在天然的矛盾和緊張：供給的單一性和需要的多樣性;供給的穩(wěn)定性和需要的變化性;供給的形式理性和需要的社會(huì)理性等，且兩者關(guān)系是不斷演變的。我們認(rèn)為，行政決策引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是決策供給和公眾需要的錯(cuò)位。行政決策供給和公眾需要不斷推演的辯證關(guān)系是把握行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)演化的基本主線，當(dāng)行政決策滿足公眾需要時(shí)，公眾就會(huì)滿意，就會(huì)促進(jìn)穩(wěn)定;當(dāng)行政決策的輸出不能滿足公眾需要甚至損害公眾利益時(shí)，就會(huì)積蓄公眾的不滿，產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)就是評(píng)估決策供給和需要錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而言之，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題就是是否以及怎樣以需要限制決策，以及如何彌合兩者之間的縫隙。

黨的十九大報(bào)告作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷，提出了具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的行動(dòng)綱領(lǐng)。新時(shí)代確立了以人民為中心的理念，對(duì)社會(huì)主要矛盾也有了新判斷，即我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我們認(rèn)為社會(huì)主要矛盾的變化和以人民為中心的思想使得決策供給和需要的關(guān)系發(fā)生變化，進(jìn)而成為我們?cè)谛聲r(shí)代社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估創(chuàng)新的政治基礎(chǔ)。如何在新時(shí)代化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在的問(wèn)題以走出維穩(wěn)怪圈并遵循美好生活邏輯？如何通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)揮科學(xué)民主價(jià)值進(jìn)而創(chuàng)生出社會(huì)穩(wěn)定？這是我們?cè)谛聲r(shí)代必須回答的問(wèn)題。

二、現(xiàn)行行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐中存在的問(wèn)題

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐已有十多年歷史，并已形成遂寧模式、淮安模式、上海模式、廣東模式等多種地方模式。如前所述，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)已上升到中央政策，并被全國(guó)推廣。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的引入和推廣，其意圖就是在決策實(shí)施前對(duì)決策進(jìn)行科學(xué)、民主評(píng)估，以降低決策引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。然而由于程序錯(cuò)位尤其是蘊(yùn)含的邏輯，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策在實(shí)踐運(yùn)作中實(shí)質(zhì)上將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具化，使民主、科學(xué)隱遁不張，形成了以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為工具的維穩(wěn)運(yùn)作模式。

（一）行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的虛化

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的虛化，即穩(wěn)評(píng)政策陷入了象征性執(zhí)行的困境，地方政府對(duì)執(zhí)行該項(xiàng)政策采取做表面文章、走過(guò)場(chǎng)、制作虛偽文本材料等形式化的策略。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是決策主體進(jìn)行選擇性評(píng)估。從中央到地方，雖然確定了應(yīng)評(píng)盡評(píng)的基本原則，但對(duì)哪些預(yù)決策必須進(jìn)入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，并沒有明確的規(guī)定，缺乏一個(gè)剛性范圍。這給了決策主體自由裁量的空間，即將那些將能夠給民眾帶來(lái)明顯利益的、更容易通過(guò)的項(xiàng)目納入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而對(duì)那些很可能面臨群眾阻撓的、難以通過(guò)的項(xiàng)目則不進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[5]。

二是地方政府評(píng)估過(guò)程形式化。根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策規(guī)定，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)政府的決策進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估之前的決策，尚不具有實(shí)施決策的效力。然而由于決策理性和決策利益，決策的實(shí)施勢(shì)在必行。因此，在現(xiàn)實(shí)中，地方政府的評(píng)估主要著力于如何維穩(wěn)，而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估采取多種變通路徑，乃至被簡(jiǎn)化為諸如“領(lǐng)導(dǎo)小組+內(nèi)部座談+文字報(bào)告”等形式[10];或者在評(píng)估材料、數(shù)據(jù)上面做文章，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估逐漸演化為上下級(jí)之間圍繞檢查和迎檢展開的一連串?dāng)?shù)字游戲[11]。這樣，所謂的民主和科學(xué)淪為形式意義上的，甚至通過(guò)所謂的形式民主來(lái)搜集民眾情報(bào)信息和說(shuō)服群眾。

三是出現(xiàn)決策者評(píng)而不用的現(xiàn)象。雖有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但意義有限，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果沒有引起決策者的重視，或者沒有起到限制決策的作用，僅僅作為一種風(fēng)險(xiǎn)提示而已，而決策者仍然認(rèn)為只要加大維穩(wěn)力度，就能達(dá)到?jīng)Q策變現(xiàn)和社會(huì)穩(wěn)定的雙贏局面。

（二）行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估異化為決策者恣意決策的護(hù)身符并誘導(dǎo)抗?fàn)?/p>

一方面，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目的是限制決策者恣意決策，達(dá)到科學(xué)決策、民主決策，但在運(yùn)作過(guò)程中不僅不能起到限制作用，反而異化為“制造同意”的過(guò)程。決策者通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)作，通過(guò)俘獲專家或民主虛化把恣意決策包裝成科學(xué)決策、民主決策從而成為合法決策。另一方面，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能會(huì)誘導(dǎo)利益相關(guān)者在無(wú)法通過(guò)法定化的公眾參與程序進(jìn)入決策過(guò)程的背景下，以制造社會(huì)不穩(wěn)定的方式打開 “政策之窗”，通過(guò)群體性事件或者集體上訪等手段影響最終的決策。因此，盡管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序旨在防范決策引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定后果，卻意外打開了社會(huì)抗?fàn)幍摹芭硕嗬Ш小?，誘導(dǎo)相關(guān)利益方通過(guò)群體性事件等抗?fàn)幏绞綄?duì)政策過(guò)程施加影響，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。由此來(lái)看，在行政決策與公眾意見的博弈中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原初設(shè)計(jì)價(jià)值目標(biāo)——科學(xué)、民主甚至最基本社會(huì)穩(wěn)定都難以實(shí)現(xiàn)。

三、現(xiàn)行行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題的成因

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策運(yùn)行績(jī)效既取決于運(yùn)行程序設(shè)計(jì)，也取決于其賴以運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境。我們認(rèn)為，現(xiàn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)踐中出現(xiàn)虛化和異化，其原因不僅是程序設(shè)計(jì)偏差，也在于其賴以運(yùn)行的決策供給和社會(huì)穩(wěn)定的模式和機(jī)制。

（一）行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序設(shè)計(jì)的偏差

1.評(píng)估程序的內(nèi)部性和行政權(quán)力宰制

中央頒布的《關(guān)于全面加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）的通知》均把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)嵌到行政決策程序中，意圖實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策。從目前地方政府紛紛出臺(tái)的各類行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的 “意見”“辦法（試行）”和“規(guī)定”等看，其實(shí)質(zhì)是行政決策自我規(guī)制的內(nèi)部工作流程，第三方主體和行政機(jī)關(guān)相互制約的意義不大。而“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，意在強(qiáng)化決策責(zé)任，但從運(yùn)行結(jié)果看，反而強(qiáng)化了行政權(quán)力對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的宰制，這使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)部工作流程進(jìn)一步實(shí)質(zhì)化。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的內(nèi)部性和行政權(quán)力宰制，使得行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度工具化，評(píng)估內(nèi)在動(dòng)力不足、積極性不高，成為行政權(quán)可有可無(wú)的裝飾品，甚至是“任人打扮的奴婢”[12]。其結(jié)果必然是，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)行的績(jī)效取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，從而削減了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策設(shè)計(jì)所聲稱的科學(xué)和民主價(jià)值，這也是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐虛化和異化的根本原因。

2.決策主體既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員

現(xiàn)有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系確立了“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的總體原則，各級(jí)政府既是從事社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要甚至是唯一主體，同時(shí)又是決策做出的主體。既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的雙重身份，使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序成為自我論證的環(huán)節(jié)，程序虛化，甚至異化為自我合法化的工具，其是否起到限制決策作用，實(shí)質(zhì)取決于行政權(quán)力的自我抑制。其可能的結(jié)果之一是仍然依靠強(qiáng)大外部維穩(wěn)能力甚至不惜暴力維穩(wěn)，獲得的是剛性穩(wěn)定[13]。既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員也違背了“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”的正當(dāng)程序原則，也使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論難以得到社會(huì)的認(rèn)可，評(píng)估本身過(guò)程會(huì)激化相關(guān)主體的信任風(fēng)險(xiǎn)。

（二）以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的影響

1.以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制

社會(huì)主要矛盾的判斷是黨和國(guó)家行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，也決定了國(guó)家基本的政策方向。1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。十一屆六中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》進(jìn)一步指出，“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步改善人民的物質(zhì)文化生活”[14]（pp.553-554）。其后，我國(guó)十四大、十五大、十六大、十七大、十八大均在報(bào)告中堅(jiān)持了這一社會(huì)主要矛盾的判斷。這決定了黨和國(guó)家一段時(shí)期行動(dòng)的主線是解決社會(huì)的主要矛盾。1992年鄧小平南方談話提出了社會(huì)主義判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“三個(gè)有利于”，從而基本確立了“穩(wěn)定”和“發(fā)展”的意識(shí)形態(tài)。其間的邏輯是社會(huì)穩(wěn)定被看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保障，而“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”則構(gòu)成了社會(huì)穩(wěn)定的必要前提，社會(huì)穩(wěn)定可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和人民生活水平的提高來(lái)保障[15]。其后的多次中央會(huì)議重申這一思想。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定成為地方各級(jí)政府的頭等大事，在此基礎(chǔ)上地方各級(jí)政府在實(shí)踐中逐漸形成以下模式、機(jī)制。

一是以供給為中心的決策模式。發(fā)展被簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而增長(zhǎng)又被道義化為全面利益[16]。為激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為“增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)” [17]形成了 “錦標(biāo)賽體制”[18]以及有學(xué)者稱之為“地方官員晉升的錦標(biāo)賽模式”[19]。經(jīng)濟(jì)至上主義及“錦標(biāo)賽體制”推動(dòng)了以決策供給為中心的模式。這種模式是決策供給決定需要，將國(guó)家治理簡(jiǎn)化為決策者對(duì)人和事的單向度管理[20]，甚至形成地方政府公司主義[21]現(xiàn)象。在一定程度上，行政決策成為 “官替民決”[20]，決策程序封閉，排除社會(huì)力量的參與，對(duì)民眾的需要回應(yīng)弱。

二是壓力型維穩(wěn)機(jī)制。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要穩(wěn)定，同時(shí)因穩(wěn)定是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)而成為中央底線要求，由此邏輯驅(qū)動(dòng)了穩(wěn)定的意識(shí)形態(tài)：穩(wěn)定壓倒一切，穩(wěn)定一票否決并由此形成了壓力型維穩(wěn)機(jī)制[13]，即目標(biāo)責(zé)任制的維穩(wěn)行動(dòng)約束、一票否決的組織紀(jì)律懲戒、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。一方面，各級(jí)政府成立“維穩(wěn)辦”“綜治辦”等專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)維穩(wěn)基金，從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強(qiáng)化政府的維穩(wěn)能力;另一方面，強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)包案”“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標(biāo)”，從激勵(lì)機(jī)制上調(diào)動(dòng)干部的維穩(wěn)積極性[22]。

以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制，毫無(wú)疑問(wèn)帶來(lái)我國(guó)GDP的快速增長(zhǎng)、人民物質(zhì)生活的滿足，基本化解了人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾;也在主要矛盾不變的情況下確實(shí)保障了社會(huì)穩(wěn)定，起到了為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)保駕護(hù)航的作用。

2.以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)行的異化和虛化

一方面，隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)主要矛盾逐漸發(fā)生變化，單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已不能滿足群眾需要，仍然堅(jiān)持供給決定需要的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制產(chǎn)生了許多問(wèn)題：一是使得地方政府片面追求GDP，在決策上不尊重規(guī)律，不考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生貧富分化問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、腐敗問(wèn)題等社會(huì)問(wèn)題;二是不考慮公眾需要，決策者對(duì)公眾的政策偏好甚至需求進(jìn)行塑造，公眾獨(dú)立的需求和政策偏好則缺乏有效的政策輸入途徑[23]，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷推動(dòng)公眾需要轉(zhuǎn)型升級(jí)，決策和需要緊張和沖突日益明顯，表現(xiàn)為單一經(jīng)濟(jì)供給和需要的多樣性、供給穩(wěn)定性和需要變化性，這種緊張和沖突有時(shí)甚至達(dá)到了“短兵相接”的程度;三是在維穩(wěn)上片面迷戀政府的維穩(wěn)力量，認(rèn)為強(qiáng)力的維穩(wěn)就可以獲得社會(huì)穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)了地方政府非理性維穩(wěn)、“不擇手段”維穩(wěn)的極端狀況，侵蝕著政府合法性，甚至出現(xiàn)合法性危機(jī);四是把維穩(wěn)和維權(quán)對(duì)立起來(lái)，以致維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、人員不斷增長(zhǎng)，社會(huì)卻越來(lái)越不穩(wěn)定，維穩(wěn)本身成為風(fēng)險(xiǎn)源，形成越維越不穩(wěn)的悖論;五是誘導(dǎo)公民以破壞穩(wěn)定為要挾從而獲取不當(dāng)利益，形成社會(huì)穩(wěn)定的惡性循環(huán)機(jī)制。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上和穩(wěn)定壓倒一切日益顯現(xiàn)為內(nèi)在的緊張和矛盾關(guān)系，表現(xiàn)為決策推動(dòng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和壓力型維穩(wěn)并沒有帶來(lái)穩(wěn)定，相反，群體性事件呈現(xiàn)出越來(lái)越上升的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)群體性事件從1993年的087萬(wàn)起上升到2011年的18萬(wàn)起，尤其是自2004年以后，我國(guó)群體性事件上升趨勢(shì)明顯，并一直在十萬(wàn)起左右的高位運(yùn)行，而且群體性事件起因多與行政決策有關(guān)[24]。為了化解這種緊張和矛盾，行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估自下而上應(yīng)運(yùn)而生，其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力是維穩(wěn)，是在經(jīng)濟(jì)至上和穩(wěn)定壓倒一切的意識(shí)形態(tài)和體制、模式下面對(duì)日益上升的群體性公共危機(jī)的策略創(chuàng)新。

另一方面，行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估嵌入以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機(jī)制時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)和民主就難有限制決策的空間，其異化和虛化就有必然性：發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)仍是根本任務(wù)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只是在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下為決策保駕護(hù)航以及維護(hù)中央的底線要求——社會(huì)穩(wěn)定的策略而已;當(dāng)穩(wěn)評(píng)的結(jié)果與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相沖突時(shí)，壓力性維穩(wěn)就是必然的了。就此來(lái)說(shuō)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估既難以限制決策，也沒有改變壓力型維穩(wěn)模式。也許其意義在于：在社會(huì)機(jī)制上，可能具有化解群體性事件的社會(huì)宣示和緩沖壓力的符號(hào)意義;在程序上，可能是維穩(wěn)運(yùn)作的提前介入，將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)口前移，從事后被動(dòng)的應(yīng)急管理前移到事前主動(dòng)干預(yù)。

四、新時(shí)代行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估創(chuàng)新的政治基礎(chǔ)

（一）以人民為中心的發(fā)展思想是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序科學(xué)、民主的基礎(chǔ)

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位?！毙聲r(shí)代是承前啟后、繼往開來(lái)、在新的歷史條件下繼續(xù)奪取中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的時(shí)代。進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)發(fā)展的歷史方位變了，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[25]。堅(jiān)持以人民為中心是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。新時(shí)代開辟了以人民需要為中心的思想及其全面發(fā)展模式，成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中科學(xué)和民主實(shí)質(zhì)化的政治基礎(chǔ)。

一方面，以人民需要為中心的發(fā)展思想從根本上改變了決策供給和民眾需要的結(jié)構(gòu)關(guān)系。如上所述，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上的意識(shí)形態(tài)下，我國(guó)形成了以決策供給為中心的模式，決策供給決定需要，供給什么，公眾就需要什么。新時(shí)代以人民需要為中心的發(fā)展思想要求在決策供給和民眾需要關(guān)系模式上民眾需要決定決策供給：決策供給以何種方式實(shí)現(xiàn)、在什么層次上實(shí)現(xiàn)以及具有怎樣的屬性，取決于需求的內(nèi)容、層次和特征;需求的變化決定供給的變化，需求滿足后會(huì)產(chǎn)生更高級(jí)的需求，需求變化后要求供給發(fā)生同步變化。新時(shí)代人民有對(duì)美好生活的需要，這就要求發(fā)展的全面性，即發(fā)展不再僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還包括文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面。

另一方面，以人民需要為中心的發(fā)展思想開辟了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中民主、科學(xué)空間。習(xí)近平指出：“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。要堅(jiān)持人民主體地位，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！盵26]（p.129）行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是在決策程序中堅(jiān)持人民主體地位、順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這就要求在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，必須充分重視民主和科學(xué)，增加決策過(guò)程中民主、科學(xué)的權(quán)能，讓民主和科學(xué)對(duì)行政決策起到限制甚至否決的作用。

（二）以人民為中心的穩(wěn)定觀使得行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為內(nèi)生社會(huì)穩(wěn)定的創(chuàng)生方式

新時(shí)代以人民為中心的政治立場(chǎng)、執(zhí)政理念和戰(zhàn)略布局要求樹立以人民為中心的穩(wěn)定觀和維穩(wěn)模式。所謂的以人民為中心的社會(huì)主義穩(wěn)定觀，就是要把穩(wěn)定的評(píng)判權(quán)交給人民，把人民群眾的需求融入衡量社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)體系，以人民是否滿意、是否贊成、是否高興為最高標(biāo)準(zhǔn)、最終尺度。其有四個(gè)方面的內(nèi)涵：站在人民立場(chǎng)，以人民為主體地位，維護(hù)人民的根本利益，滿足人民的合理訴求[27]。

以人民為中心的穩(wěn)定觀將改變外在強(qiáng)力維穩(wěn)的方式，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將成為創(chuàng)穩(wěn)的方式，這是因?yàn)橐韵聝蓚€(gè)方面原因。一是維穩(wěn)不再是外壓型維穩(wěn)。以人民為中心的穩(wěn)定是一種內(nèi)生型穩(wěn)定。新時(shí)代以人民需要為中心，供給和需要的契合，人民美好生活需要的滿足，社會(huì)公平正義，這將使得決策得到民眾的擁護(hù)，實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)決策抵觸和抗議最小化、滿意度最大化，獲得社會(huì)穩(wěn)定內(nèi)生力量和基礎(chǔ)?！爸刃虿⒎且环N從外部強(qiáng)加給社會(huì)的壓力，而是一種從內(nèi)部建立起來(lái)的平衡?！盵28]（p.183）社會(huì)穩(wěn)定的獲得不再主要依靠外在的強(qiáng)制力量。二是維穩(wěn)與維權(quán)相一致。決策供給以人民美好生活需要為中心，這就決定了維穩(wěn)與維權(quán)內(nèi)在的一致性，維權(quán)就是維穩(wěn)。穩(wěn)定是人民需要的穩(wěn)定，不是通過(guò)外在強(qiáng)制力獲得穩(wěn)定;穩(wěn)定是維權(quán)的基礎(chǔ)，沒有社會(huì)穩(wěn)定，權(quán)利維護(hù)和保障無(wú)從談起。維權(quán)能降低社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)利得到維護(hù)就化解了影響社會(huì)穩(wěn)定的因素;維權(quán)是獲得社會(huì)穩(wěn)定的重要途徑，維穩(wěn)只有建立在對(duì)民眾的基本權(quán)利得到確認(rèn)與保護(hù)基礎(chǔ)上，才可能是穩(wěn)固而長(zhǎng)久的;如果能抓住維權(quán)機(jī)制，暢通和重視公民的利益表達(dá)渠道，改善決策，就能獲得真正的和諧穩(wěn)定。

五、新時(shí)代行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估創(chuàng)新基本路徑

（一）以美好生活為引領(lǐng)，發(fā)揮科學(xué)和民主在行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的作用

進(jìn)入新時(shí)代，“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要”。何謂美好生活？習(xí)近平總書記曾在2017年7月26日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，對(duì)人民的美好生活需要進(jìn)行了詳細(xì)而具體的描述：“人民生活顯著改善，對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，人民群眾的需要呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點(diǎn)，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活。”[29]黨的十九大報(bào)告重申：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！盵25]我們要以滿足民眾美好生活需要為引領(lǐng)，通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和機(jī)制建設(shè)，保障科學(xué)和民主在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中能充分發(fā)揮作用，從而消解決策供給和公眾需要的錯(cuò)位、決策不科學(xué)所帶來(lái)的緊張和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序要以科層理性、專家理性、公眾理性融合共進(jìn)為價(jià)值核心

我國(guó)是統(tǒng)一的大國(guó)，大國(guó)的治理具有復(fù)雜性，需要統(tǒng)籌決策，且我國(guó)現(xiàn)代化是由行政力量推動(dòng)的。這決定了地方政府在決策時(shí)一方面需要“對(duì)上負(fù)責(zé)”，對(duì)接中央的統(tǒng)籌安排，另一方面要代表地方，推動(dòng)地方發(fā)展，這是我國(guó)地方政府的科層理性。美好生活的需要政治邏輯將這種科層理性推到了一個(gè)新的高度，同時(shí)要求地方政府決策時(shí)要回應(yīng)公眾美好生活需要。如何滿足公眾多種甚至有時(shí)是相互沖突的要求？如何統(tǒng)籌發(fā)展與穩(wěn)定、整體與局部以及不同利益和各方面的關(guān)系？這要求地方政府創(chuàng)新機(jī)制，充分運(yùn)用科層理性做出決策，同時(shí)需要開發(fā)出決策過(guò)程的科學(xué)尤其是民主功能，讓科學(xué)和民主能夠參與到?jīng)Q策中去，回應(yīng)公眾民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等多方面的要求，也即美好生活的需要。其實(shí)質(zhì)是要建立以科層理性、專家理性、公眾理性融合共進(jìn)為價(jià)值核心的決策程序。

（三）發(fā)揮行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的功能，使決策供給與人民需要相一致，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生穩(wěn)定

以人民為中心的全面發(fā)展思想、模式以及以人民為中心的穩(wěn)定觀和維穩(wěn)模式，使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的功能：在決策過(guò)程中使得決策供給和人民需要相一致，降低決策與需要錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn);提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性，降低決策嵌入社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)。因此，要充分重視社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的獨(dú)立性，堅(jiān)決摒棄僅把穩(wěn)評(píng)作為決策貫徹的宣講、決策實(shí)施的推進(jìn)程序，摒棄通過(guò)強(qiáng)力外壓維穩(wěn)就可以獲得社會(huì)穩(wěn)定的思維和機(jī)制。

六、新時(shí)代行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序創(chuàng)新

（一）建立獨(dú)立、開放的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序

我國(guó)規(guī)定重大行政決策需要經(jīng)過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。因此，重大行政決策在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通過(guò)之前，就不具備決策所要求的要件，如合法性、可運(yùn)行性等，所以也就不是現(xiàn)實(shí)中的決策。據(jù)此，可以將通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)對(duì)行政決策進(jìn)行劃分，通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之前的決策稱為預(yù)決策，通過(guò)評(píng)估后可以實(shí)施的方可稱為決策。由此看來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的嵌入，尤其是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被界定為決策的前置程序和剛性門檻，改變了先前的“決策—實(shí)施”簡(jiǎn)單流程，形成了“預(yù)決策—社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—決策—實(shí)施”過(guò)程。

如果說(shuō)決策是“預(yù)決策—社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—決策”形成的過(guò)程，那么預(yù)決策和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)該被設(shè)計(jì)為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的程序，即預(yù)決策程序和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。預(yù)決策程序是行政程序，相對(duì)封閉、主體單一，體現(xiàn)科層理性。在預(yù)決策程序，行政權(quán)力可以邀請(qǐng)公眾和專家的參與，進(jìn)而在決策中吸納民意和科學(xué)，但其吸納與否以及程度如何取決于行政權(quán)力的自抑程度，說(shuō)到底還是行政權(quán)力的主導(dǎo)，科學(xué)和民主只是行政權(quán)力達(dá)致自己目的的一種手段。在預(yù)決策程序中，民主和科學(xué)本身沒有獨(dú)立價(jià)值，公眾意見或?qū)＜艺撟C意見如何，均對(duì)決策沒有決定性影響，行政機(jī)關(guān)享有最終選擇權(quán)和定奪權(quán)。

首先，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序是民主和科學(xué)評(píng)價(jià)程序。在評(píng)估程序中，科學(xué)與民主要發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，并對(duì)預(yù)決策行使建議和否決的效力，要求評(píng)估程序獨(dú)立，不受決策主體的權(quán)力宰制。其次，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序也是風(fēng)險(xiǎn)溝通程序，需要對(duì)各參與主體開放，參與主體之間平等。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序要對(duì)社會(huì)開放，要有公眾、專家、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、決策主體、維穩(wěn)部門等多元主體參與。參與主體之間能平等對(duì)話，決策主體能夠就決策向公眾和專家做出解釋和說(shuō)明，公眾和專家能理性發(fā)表意見。在評(píng)估決策是否滿足社會(huì)需要時(shí)強(qiáng)調(diào)公眾理性，在評(píng)估預(yù)決策風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、測(cè)量和維穩(wěn)能力時(shí)強(qiáng)調(diào)專家理性。最后，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序發(fā)揮民主和科學(xué)作用的關(guān)鍵是建立一個(gè)獨(dú)立場(chǎng)域。這個(gè)場(chǎng)域應(yīng)具有隔絕功能，防止來(lái)自行政權(quán)力和社會(huì)利益集團(tuán)的干預(yù)，從而使得科學(xué)與民主在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中真正具有主導(dǎo)性。

（二）合理確定行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體及其結(jié)構(gòu)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序由多元主體參與，參與主體要包括決策部門、專業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家、社會(huì)公眾、維穩(wěn)機(jī)關(guān)等。眾多主體的職能和地位是什么？主體間結(jié)構(gòu)是什么？首先，需要確定的是程序的組織主體、權(quán)力主體。如上所述，決策主體和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織主體、權(quán)力主體重合是導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估虛化、異化的根本原因，也違背了“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”的正當(dāng)程序原則。那么，什么主體可以成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的組織主體？是維穩(wěn)辦，還是第三方的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)？維穩(wěn)辦的職能是維穩(wěn)，如果由維穩(wěn)辦作為組織主體，就會(huì)把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估異化為維穩(wěn)的工具。第三方的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)由于其自身的地位和出于自身利益考量，很容易被決策主體“俘獲”。有學(xué)者建議由人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)來(lái)主導(dǎo)。其優(yōu)勢(shì)在于：一方面，人大及其常委會(huì)是人民的代表機(jī)關(guān)，自身的職能定位具備不同于行政權(quán)力的民間視角與信息渠道，也更能反映民意、民生，更具有公信力;另一方面，人大及其常委會(huì)是行政機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其主導(dǎo)可以把監(jiān)督功能充分發(fā)揮出來(lái)，從而能切實(shí)限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力[9]。因此，我們認(rèn)為應(yīng)由決策主體的同級(jí)人大及其常委會(huì)作為評(píng)估的組織主體、主導(dǎo)主體、權(quán)力主體、監(jiān)督主體。其次，第三方社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)的評(píng)估技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和人才，獨(dú)立于政府組織外部，接受社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織主體權(quán)力主體的委托，作為評(píng)估主體的輔助主體、實(shí)施主體、受托主體，從事風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告的編撰等職能。最后，專家和公眾是最重要的兩個(gè)參與主體。公眾在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中發(fā)表意見，表達(dá)訴求，提示風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。專家作為專業(yè)人才，一方面幫助公眾全面認(rèn)識(shí)理解、認(rèn)識(shí)預(yù)決策，另一方面幫助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)全面評(píng)估待評(píng)預(yù)決策可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，客觀評(píng)價(jià)有關(guān)部門控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，提供風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾化解的建議。

（三）科學(xué)設(shè)定行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序獨(dú)立的框架下，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序應(yīng)分為以下幾個(gè)階段。一是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的啟動(dòng)。決策機(jī)關(guān)做出決策后，向人大或人大常委會(huì)報(bào)備，由人大或人大常委會(huì)依職權(quán)決定是否啟動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。二是成立評(píng)估小組及評(píng)估前的準(zhǔn)備工作。通過(guò)一定程序確定第三方社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu);成立評(píng)估小組;確定評(píng)估方案，包括評(píng)估組織形式、日程安排等;公示預(yù)決策和評(píng)估方案。三是風(fēng)險(xiǎn)溝通和評(píng)議。在這一階段，決策主體主要是對(duì)預(yù)決策說(shuō)明、解釋和溝通;專家主要提供知識(shí)以提高公眾對(duì)預(yù)決策及其風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度，公眾在專家的幫助下充分表達(dá)意見;專家對(duì)預(yù)決策嵌入社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)價(jià)。四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)編制、撰寫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并遞交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的組織主體人大或人大常委會(huì)。

（四）健全行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的使用程序

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序作用的發(fā)揮，從根本上講就是決策權(quán)構(gòu)成剛性約束，約束的關(guān)鍵就是健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的使用程序。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的使用程序要充分發(fā)揮人大或人大常委會(huì)作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序組織的主體地位及其監(jiān)督職能。評(píng)估報(bào)告由人大或人大常委會(huì)遞交給決策主體，并由人大或人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的決策，人大或人大常委會(huì)可以直接行使否決權(quán);但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一般或較低的決策，可由人大或人大常委會(huì)監(jiān)督?jīng)Q策主體做出調(diào)整后方可實(shí)施。

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[責(zé)任編輯：楊 健]