陳煒

[摘要]黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者，構(gòu)成了新時代中國特色社會主義民主政治建設(shè)的“穩(wěn)定三角”。當(dāng)前對于三者間關(guān)系的認(rèn)知還存在偏差，或者理解為以黨治國，或者認(rèn)為是人民領(lǐng)導(dǎo)自己，或者提出走西方憲政道路，這些都必須予以澄清和批駁。在黨的政治建設(shè)史上，對黨、民、法有機統(tǒng)一的理解有一個不斷深化和創(chuàng)新的過程，十八大后的重點是如何通過“法”將黨與人民間的關(guān)系制度化。此外，在實踐中還需要把握三對衍生關(guān)系，即黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度間的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系以及法治與人民民主間的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]黨的領(lǐng)導(dǎo) 人民當(dāng)家作主 依法治國 政治內(nèi)涵

[中圖分類號]D6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-4245（2019）02-0030-04

DOl：10.19499，j.cnkiA5-1267/c.2019.02.006

當(dāng)代中國政治發(fā)展有三個關(guān)鍵因子，即黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、人民的主體性、法治的權(quán)威性（以下分別簡稱為黨、民、法）。三個因子既獨立又相互影響，構(gòu)成了中國特色社會主義政治建設(shè)的基本主線。改革開放以來，黨和國家的歷代領(lǐng)導(dǎo)人在理論和實踐上對黨、民、法三者間的關(guān)系進(jìn)行了不斷地探索，最終確立了“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”的指導(dǎo)思想，并上升為引領(lǐng)中國特色社會主義政治發(fā)展的根本準(zhǔn)則。

把握黨、民、法三者間關(guān)系，最重要的是理解“有機統(tǒng)一”當(dāng)中的政治內(nèi)涵。長期以來，對黨、民、法三者各自內(nèi)涵的討論屢見不鮮，但少有關(guān)注三者間的邏輯關(guān)系，或者僅僅是簡單地并列論述，忽略了“有機統(tǒng)一”這個關(guān)鍵結(jié)點的深刻意義和重大實踐價值。有必要從歷史、理論和實踐的角度，對黨、民、法問有機統(tǒng)一的政治內(nèi)涵進(jìn)行解讀。

一、對黨、民、法三者關(guān)系的若干認(rèn)知偏差

黨、民、法三者之間，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證，人民當(dāng)家作主是中國特色社會主義民主的本質(zhì)特征，依法治國是治國理政的基本方式，三者構(gòu)成一個相輔相成的有機整體。當(dāng)前，存在一些對黨、民、法間關(guān)系的認(rèn)知偏差和錯誤，有的將三者彼此割裂、分別闡釋，有的只強調(diào)其中一者、以偏概全，更有的將三者相互對立、妄加指責(zé)，這些觀點都不符合社會主義民主政治的核心理念，必須加以澄清。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)即以黨治國的認(rèn)知偏差

這種觀點認(rèn)為，強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是走“以黨代民”、“以黨代法”的道路，將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)凌駕于人民和法律之上。誠然，在中國共產(chǎn)黨成立初期，由于缺乏民主政治的實踐，一些黨員產(chǎn)生了“以黨治國”的觀念，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解讀為“黨權(quán)高于一切”，具體表現(xiàn)為在革命根據(jù)地隨意干涉政府工作、不經(jīng)行政程序調(diào)動干部，造成政權(quán)系統(tǒng)混亂、政令不暢的情況。對此，鄧小平曾經(jīng)嚴(yán)厲指出“黨權(quán)高于一切”的危害性，認(rèn)為是“麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的方法”。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政治原則和組織紀(jì)律上，體現(xiàn)在對關(guān)乎國家發(fā)展和民族命運的重大戰(zhàn)略部署的引領(lǐng)上，體現(xiàn)在“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用上，而不是事無巨細(xì)大包大攬、隨意干涉國家社會日常事務(wù)，黨自身也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，這是我們黨經(jīng)歷了無數(shù)挫折失敗后所得到的寶貴經(jīng)驗之一。當(dāng)前，之所以有人重彈“以黨治國”的老調(diào)，部分原因恐怕在于過去一段時間在黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中出現(xiàn)了濫用權(quán)力、以言代法、以權(quán)壓紀(jì)的現(xiàn)象。對此，十八大以來黨提出從嚴(yán)治黨，不斷完善對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制，確保人民賦予的權(quán)力不被濫用。

（二）人民當(dāng)家作主就是人民領(lǐng)導(dǎo)自己的認(rèn)知偏差

這種觀點認(rèn)為，人民當(dāng)家作主就是不需要誰來領(lǐng)導(dǎo)，而是人民自己領(lǐng)導(dǎo)自己，更進(jìn)一步說，就是實行直接民主、“一人一票”。這種觀點無視了近代以來中國革命的深刻教訓(xùn)，即缺乏一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)組織，僅僅依靠人民自發(fā)的行動是無法取得革命勝利的。同樣，在中華人民共和國的建設(shè)和改革過程中，曾一度出現(xiàn)過“大鳴、大放、大字報”的所謂“大民主”，對國家社會造成了深重的災(zāi)難，人民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)也失去了保障，也就更談不上人民當(dāng)家作主。世界上許多落后的國家和地區(qū)之所以長期處于動蕩和貧困當(dāng)中，正是因為缺乏一個組織和領(lǐng)導(dǎo)的核心。我國是人口大國，又是多民族國家，不同地區(qū)的發(fā)展水平不同，風(fēng)俗習(xí)慣也不同，要在這樣一個國家中凝聚共識、獲得“最大公約數(shù)”，除了中國共產(chǎn)黨，沒有其他任何力量可以做到，正如習(xí)近平總書記所說，“中國有了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，是中國、中國人民、中華民族的一大幸事”。

（三）將依法治國等同于西方憲政的認(rèn)知偏差

這種觀點認(rèn)為，全面依法治國只能走西方“憲政”的道路，概括起來就是憲法法律至上、實行“司法中立”、推行三權(quán)分立。這種觀點全盤接受了西方的政治理念，妄圖通過“制度移植”“政治換血”的方式，引導(dǎo)中國走向改旗易幟的邪路，變相取消黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。對此，黨的十五大早就明確指出，依法治國就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾依照憲法和法律的規(guī)定，以各種途徑和形式管理國家社會事務(wù)，實現(xiàn)社會主義民主制度化和法律化。我國憲法已經(jīng)以根本法的形式明確了黨在歷史和人民當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，我們說堅持依法治國、依憲治國，首先就是要堅持憲法中所明確的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，任何法律和制度都不得與憲法的這一規(guī)定相沖突。任何人以任何借口否定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度都是錯誤的，都違法了憲法，都絕對不能接受。

二、黨、民、法三者有機統(tǒng)一的政治內(nèi)涵

“有機”作為一個從生物學(xué)中援引的詞匯，是指各種元素按照一定的方式連接在一起，在生物屬性上相互協(xié)調(diào)，從而共同完成特點機能的狀態(tài)。有機聯(lián)系與物理聯(lián)系最大的不同，在于各要素是共生共榮的關(guān)系，一旦關(guān)聯(lián)性被破壞，則各自元素也就失去了存在的價值。從邏輯上看，三個元素A、B、C一旦構(gòu)成一個有機體ABC，那么ABC就是非A非B非C，任何一個元素都不能代表ABC這個整體。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三個元素各有指向，但三者組合為一個有機體，就是一個具有全新功能的政治體系，剝離當(dāng)中的任何一個元素，都會破壞這個體系的穩(wěn)定性。

從中國共產(chǎn)黨的政治理論和政治實踐歷程來看，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，一直都是黨所主張和追求的目標(biāo)，而依法治國作為第三個基本元素，則是到黨的十五大后才正式列入黨內(nèi)文件，直到1999年憲法修正案中，才將“建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法條文。如前所述，在建黨后的相當(dāng)長一段時期，“以黨治國”的問題較為突出，盡管鄧小平等老一輩革命家已經(jīng)認(rèn)識到了其中的危害，但在隨后的政權(quán)建設(shè)過程中，黨、人民與法治間的關(guān)系一直未能理順，在反右派斗爭和“文化大革命”時期更是走向混亂。改革開放后，黨內(nèi)對于黨、民、法的關(guān)系進(jìn)入了理性探索階段，其中最重要的突破是認(rèn)識到僅有黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主“兩個統(tǒng)一”，在理論上尚未完整，在實踐中缺乏有效手段。正因如此，鄧小平在1978年底召開的中央工作會議閉幕會上才重點提出了民主與法制的問題，將二者列人中國特色社會主義政治建設(shè)的重要內(nèi)容，目標(biāo)是“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。根據(jù)鄧小平的指導(dǎo)思想，黨的十五大報告將民主法制建設(shè)列入政治體制改革的目標(biāo)當(dāng)中，提出發(fā)展民主同健全法制結(jié)合、實行依法治國的要求。十六大報告則是首次明確提出“要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。此后，黨內(nèi)的主要文件均開始使用黨、民、法三者“有機統(tǒng)一”的表述。

黨的十八后，關(guān)于中國特色社會主義政治建設(shè)的研究重點放在了如何真正落實三者有機統(tǒng)一的新問題上，尤其是如何通過“法治”這個元素，將黨與人民間的關(guān)系制度化、規(guī)范化。習(xí)近平在2012年紀(jì)念憲法實施三十周年的講話中，就提出了依法治國的四項措施，一是堅持正確的政治發(fā)展方向，二是推動依法治國的落實，三是確保人民享有權(quán)利和履行義務(wù)，四是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

在十八屆四中全會第二次全體會議上，習(xí)近平又進(jìn)一步闡釋了如何實現(xiàn)三者間的有機統(tǒng)一，即確保黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法、執(zhí)法、司法，確保黨自身守法，確保黨的各項主張貫徹到依法治國的全過程;堅持立法為人民、立法靠人民、立法造福人民、立法保護(hù)人民;要注意從中國實際出發(fā)，將依法治國與以德治國相結(jié)合。

黨的十九大報告搭建了一個黨、民、法“穩(wěn)定三角”的有機統(tǒng)一機制，即黨統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)人大、政府、政協(xié)以及法院、檢察院按照法律章程開展工作。具體又包括以下方面：1.改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式;2.完善民主制度，在協(xié)商、選舉、決策、監(jiān)督等方面實現(xiàn)民主制度化;3.維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，保障人權(quán)法治;4.在基層政權(quán)中保障人民的基本政治權(quán)利;5.健全依法決策機制;6.領(lǐng)導(dǎo)干部接受人民監(jiān)督。從十九大的表述中可以看出，黨、民、法有機統(tǒng)一，三者相互支撐，構(gòu)成新時代中國特色社會主義民主政治建設(shè)的“穩(wěn)定三角”。在這個“穩(wěn)定三角”的基礎(chǔ)上，推動人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)等的相互配合，全面深化各項政治機制改革，最終實現(xiàn)“人民有所呼、黨委有所應(yīng)、法律有所規(guī)、人大有所為、政府有所引、社會有所商、權(quán)力有所監(jiān)”的新時代民主政治運作體系。

三、有關(guān)三對衍生關(guān)系的進(jìn)一步討論

黨的十九大提出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國，三者統(tǒng)一于社會主義民主政治的偉大實踐。換言之，黨、民、法都是服務(wù)于民主政治發(fā)展的現(xiàn)實需要的，這個需要就是推動社會主義民主政治建設(shè)制度化和規(guī)范化，穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，最大限度地發(fā)揮社會主義民主政治的優(yōu)勢和特點。在實踐中，黨、民、法兩兩相互間還存在三對衍生關(guān)系，分別是黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度間的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系以及法治與人民民主間的關(guān)系，在此也要予以明晰。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度的關(guān)系

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是動員和組織人民以一定方式管理國家和社會事務(wù)的安排，二者之間的關(guān)系既是“黨”和“民”的關(guān)系，也是黨和國家權(quán)力機關(guān)之間的關(guān)系。

在我國政治生活中，黨是一切事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，各級黨委是同級地方事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，而人民代表大會制度則是以人民代表大會為主要內(nèi)容，負(fù)責(zé)選舉人民代表、明確國家機關(guān)的地位和職能、制定法律并決定國家重大決策?？陀^地說，黨（委）與人大之間的職能劃分并沒有達(dá)到充分完善的狀態(tài)，各級黨（委）在實際工作中與同級政府之間的互動往來更為密切，相較之下人大對于政府機關(guān)的監(jiān)督制約能力還多有不足，人大代表在聯(lián)系人民群眾、反映民聲民情等方面所體現(xiàn)的作用也不夠明顯，使得人們對于人大的地位和功能認(rèn)識存在偏差。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會制度的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：中國共產(chǎn)黨的使命是保障人民的利益、回應(yīng)人民的訴求，人民代表大會制度就是黨完成自身使命的制度化安排。黨通過人民代表大會制度，將人民的利益訴求上升為國家意志和法律規(guī)定，黨自身也在法律規(guī)定下活動。換句話說，黨的政治功能就是在人民與各級權(quán)力機關(guān)之間搭橋鋪路，確保國家的發(fā)展不偏離人民的意愿、不被任何利益集團(tuán)所俘獲，而人民代表大會制度正是其中的“橋”和“路”。至于如何在實踐中理順黨（委）的領(lǐng)導(dǎo)與人大之間的關(guān)系，習(xí)近平總書記在十八屆四中全會中提出“四個善于”的要求，即要善于將黨的主張上升為國家意志，善于將黨推薦的人才選拔為各級領(lǐng)導(dǎo)人選，善于通過國家機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制，其用意就是尊重人民代表大會制度，加強各級黨委特別是領(lǐng)導(dǎo)班子的人大意識，切實履行人大法定職能，借助人民代表大會制度實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

“黨大”還是“法大”曾經(jīng)是長期爭議的焦點，黨是一個組織，法是治國理政的方式，兩者屬性不同，并不能進(jìn)行比較。當(dāng)前，真正應(yīng)當(dāng)把握的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，這不僅涉及我國法治體系建設(shè)的理論完整性問題，更影響到實踐中正確處理依規(guī)治黨和依法治國“兩依”的問題。關(guān)于二者間關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從共同基礎(chǔ)、適用標(biāo)準(zhǔn)、銜接協(xié)調(diào)三個方面理解。

1.兩者在價值追求和制度設(shè)計上具有共同的基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會明確指出，法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系都屬于中國特色社會主義法治體系的一部分，這說明兩者在價值追求上是一致的，都是為了推動中國特色社會主義偉大事業(yè)，保障全體人民的根本利益。而從制度設(shè)計上說，中國特色社會主義法治，既包括了黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和完善憲法和各項法律，又包括了黨領(lǐng)導(dǎo)制定黨內(nèi)規(guī)章制度、規(guī)范黨內(nèi)生活秩序，說明兩者在歸于黨的領(lǐng)導(dǎo)這一制度設(shè)計上也是一致的。

2.黨內(nèi)法規(guī)和國家法律具有不同的適用標(biāo)準(zhǔn)。所謂黨規(guī)嚴(yán)于國法，并非指在法律定刑定量上黨員比普通公民更嚴(yán)，而是指對黨員的道德素養(yǎng)、行為規(guī)范要求更高，體現(xiàn)黨員作為先進(jìn)群體的引領(lǐng)示范作用，其中當(dāng)然也包括遵紀(jì)守法的基本要求。而所謂國法高于黨紀(jì)，說的是在規(guī)范具體行為上，國家法律具有更一般的約束力，黨內(nèi)法規(guī)不得與法律特別是憲法相違背，任何黨員都不能規(guī)避法律的約束，不存在法律之外的特殊黨員和黨組織。

3.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)。從協(xié)調(diào)的角度看，對于已經(jīng)由法律明確規(guī)定的內(nèi)容，或者由法律作出規(guī)定效果更好的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)不宜再作另行規(guī)定。從促進(jìn)的角度看，對于暫時不適合在全民范圍推廣的內(nèi)容，可以考慮先通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行探索，待時機成熟后再通過法定程序上升為法律規(guī)定。另外，還應(yīng)當(dāng)完善黨內(nèi)立法機構(gòu)和國家立法機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的聯(lián)動協(xié)同。

（三）法治與人民民主的關(guān)系

現(xiàn)代國家中，法是人民意愿的集中反映，成文法律反過來又保障人民民主的實現(xiàn)。在我國，人民民主是社會主義的生命，沒有民主就談不上社會主義，更談不上實現(xiàn)民族復(fù)興。中國特色社會主義法治體系建設(shè)，從根本上說是為了確保人民享有平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，在這個意義上，人民民主是法治的出發(fā)點和落腳點，包括憲法在內(nèi)的一切法律規(guī)定都不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民的意愿、實踐的經(jīng)驗和形勢的變化與時俱進(jìn)，唯有如此，才能確保法的權(quán)威性和有效性。以憲法為例，現(xiàn)行憲法自1982年審議通過至今，已經(jīng)經(jīng)歷了5次修改，一些重要的修改內(nèi)容，例如實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)（1993年）、實行依法治國（1999年）、保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利以及尊重和保障人權(quán)（2004年）、深化國家監(jiān)察體制改革（2018年）等，無一不是根據(jù)人民的意愿做出的。

我們說人民民主是法治的目的，不意味著人民民主可以脫離法治的軌道進(jìn)行，恰恰相反，人民民主只有在法治的規(guī)范下才能真正實現(xiàn)。一些發(fā)展中國家經(jīng)歷過的慘痛教訓(xùn)證明，只有民主沒有法治的社會必然走向混亂，人民的權(quán)利也就無從談起。當(dāng)前，實現(xiàn)人民民主不僅需要立法機關(guān)科學(xué)立法，還需要政府部門嚴(yán)格執(zhí)法、司法監(jiān)察機關(guān)公正司法、人民遵法守法，沿著法治國家、法治政府、法治社會三個方面推進(jìn)、相互配合。黨的十九大正是圍繞這上述內(nèi)容，從加強憲法實施和監(jiān)督、推進(jìn)民主依法立法、建設(shè)法治政府、深化司法體制綜合配套改革、加大全民普法力度等方面進(jìn)行了重點部署，確保人民民主有序?qū)崿F(xiàn)。