吳明熠

摘? ? ? 要：“協(xié)商決策”對于“聽證決策”在公眾參與行政決策落實上已呈現(xiàn)出深化論辯及合作面向上的優(yōu)越性，在其程序構建中若完全滿足結果實現(xiàn)與過程公正，將使程序體量過于臃腫而導致后續(xù)運作的操作困境，因而需要對不同且沖突的程序價值進行權衡考量。具體而言，針對“結果價值”與“過程價值”兩類不同的程序價值，應基于對重要“結果價值”優(yōu)先以及體現(xiàn)正當程序等理念的必要“過程價值”保留的綜合考量，以實現(xiàn)法治化程序的經(jīng)濟構建。

關? 鍵? 詞：行政決策;協(xié)商程序;程序價值;價值沖突

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0121-09

一、問題的審思

自公眾參與被確立為我國重大行政決策的法定程序以來，“聽證決策”已成為貫徹民主決策的主要形式，但其在現(xiàn)實運作中仍存在有效論辯性不足、尋求合作面向上的局限等缺陷。在行政法治時代精神的引導下，協(xié)商行政模式日漸受到實踐關注，如浙江溫嶺民主懇談會、河南鄧州“四議兩公開”工作法、南京的“市民論壇”做法都取得了良好效果，但由此形成的“協(xié)商決策”樣態(tài)卻仍未得到制度構建上的應有審思。

一般認為，制度作用的發(fā)生應通過一系列程序的實際運作得以實現(xiàn)。首先，任何制度的設計和運作都應對其預設的結果有一套獨立的標準，而這種預期結果都與一定的程序或過程相聯(lián)系。設計的程序通常被視為應保證預期結果的實現(xiàn)，但滿足“結果的有效性”是否能夠成為評估程序“優(yōu)劣”的唯一價值標準？就決策程序而言，若某一決策過程不經(jīng)協(xié)商程序也能達到?jīng)Q策目標，可否就此給予這一過程“好”的評價？某一協(xié)商過程并不直接服務于決策目標的實現(xiàn)，是否對該協(xié)商程序可作“壞”的認定？上述問題的答案均是否定的，程序應具有其作為程序本身應當包含的價值。對此，美國的羅爾斯引出了“純粹程序正義”概念下的程序：“這種程序若被人們恰當?shù)刈袷?，無論它們帶來怎樣的結果，都是正確或公平的”。[1]所以，決策協(xié)商程序的價值研究主要體現(xiàn)在兩個方面：一是以結果產(chǎn)生來評判程序，即程序的“結果價值”;二是以程序自身的獨立價值來評價程序，即程序的“過程價值”。二者對同一程序的評判角度存在差異，客觀存在著程序價值的沖突，若過度追求程序構建中兩種價值內(nèi)涵的完全滿足，將導致協(xié)商程序體量過于“臃腫”進而因運作成本高昂最終陷入操作的困境。因此，經(jīng)濟性思維在協(xié)商程序建構中價值選擇的引入實有必要，即協(xié)商程序在滿足結果實現(xiàn)和過程公正的法治要求的同時，應有經(jīng)濟上對價值選擇的優(yōu)化考量。這樣的考慮既保證了決策協(xié)商程序的經(jīng)濟運作，也使程序構建不脫離法治的基本要求框架。

二、行政決策協(xié)商程序的“結果價值”：程序工具屬性的視角

從決策協(xié)商程序是否有利于產(chǎn)生良好決策的角度來評判程序價值，其立足點在于程序只是人們實現(xiàn)某種期待結果的工具，而良好結果的標準則是基于現(xiàn)實狀況由實體規(guī)范加以確定，最大限度地將實體規(guī)范確定的內(nèi)容付諸實施便成為程序運作的唯一目的。如在價格決策中，政府應結合市場經(jīng)濟發(fā)展狀況確定合理指導價的結果要求，主要由《價格法》加以確認，而據(jù)此設計的程序僅服務于為實現(xiàn)價格決策合理定價目的提供相應的路徑。從法理上看，這種對程序基本價值的理解實質上提供了一種“程序應產(chǎn)生最大多數(shù)人的最大福祉”的邊沁功利主義視角。

（一）價值體現(xiàn)：預設決策目標的實現(xiàn)

站在工具主義的視角上，決策協(xié)商程序的基本價值主要體現(xiàn)為以一定協(xié)商的方式和步驟，服務于最大限度地實現(xiàn)實體規(guī)范明確的預期決策結果。協(xié)商程序對于決策結果的實現(xiàn)，其關鍵的價值體現(xiàn)是將“公共性”引入行政決策活動過程，使決策活動在公共空間中運作而非個人思想里的自我構思。通過公眾的利益訴求、專家的專業(yè)知識等各類智識資源的融合與輸入，使決策產(chǎn)生的結果可以無限趨近于預期的結果。但機械地將協(xié)商程序視為預設決策結果的“附屬部分”并對協(xié)商程序的目的作單一化的描述——認為最大限度地實現(xiàn)預期決策結果是其“唯一”目的，將導致程序價值陷入“絕對工具主義”的窘境，即協(xié)商程序的意義只能通過是否實現(xiàn)預設決策目標或其實現(xiàn)程度來體現(xiàn)和證明。不可否認，“程序工具主義”的觀念在任何時期和國家的法律制度理念中都是存在的。事實上，任何法律程序也都內(nèi)含著手段的價值。因此，“決策協(xié)商程序的基本價值體現(xiàn)在對決策結果的實現(xiàn)中”這一論點并不存在誤區(qū)，但僅僅作為實現(xiàn)工具或手段的理解卻難以成立，因為程序和實體并非絕對分離且各自獨立，二者之間存在某種內(nèi)在統(tǒng)一的關系，實體的價值追求也通常影響著程序的價值選擇，而不局限于工具價值，否則便很可能導致“手段與目的的二律背反”，即為獲取服務于人的效益的手段本身對人造成了損害，[2]正是基于“人既是手段也是目的”的二重性，決策目的若在于改觀某種非人道現(xiàn)狀時，在協(xié)商程序中便不得采取非人道的步驟和方式，即便這有利于結果最高效的實現(xiàn)。程序“絕對工具主義”的內(nèi)在缺陷便在于其對程序工具主義的強調(diào)達到極致，忽視程序本身價值的存在，僅通過其對結果的實現(xiàn)來衡量價值?；谠撘暯牵瑓f(xié)商過程中某些并不直接服務于決策目標實現(xiàn)的程序，無疑將被視為“不必要”的構成，如對于前協(xié)商階段的代表遴選程序，若決策主體自主確定協(xié)商代表也能達到相應的決策效果，類似于協(xié)商代表公開募集、自愿參與等遴選過程都將被省略。從最初認為程序只是保證制度運作“經(jīng)濟效益最大化”工具的法律經(jīng)濟學角度出發(fā)，前述主張也許將得到正當化的證成，其代表人物美國的波斯納認為，程序必須有助于減少制度運作過程的成本，包括決策“結果錯誤成本”與“直接投入成本”，并使二者之和最小化，從而使法律運作的經(jīng)濟效益最大化。[3]在社會資源有限的現(xiàn)實環(huán)境下，決策協(xié)商程序適當表現(xiàn)出對“經(jīng)濟效益”的重視具備一定的合理性，但評價協(xié)商程序的價值若完全站在“經(jīng)濟效益”工具主義的立場上卻是片面的。因為人作為目的的存在，其應享有的基本權利是否可以“經(jīng)濟成本”來衡量本身就存在疑問。由此，法律經(jīng)濟學也對“成本”作出了修正，納入了“道德成本”的概念，即程序不能實現(xiàn)對其參加者的公正對待而產(chǎn)生的成本，[4]所以，“道德成本”也影射出決策協(xié)商程序應具有一定的自身價值。

（二）價值修正：實現(xiàn)決策的公正有效性

在對程序“經(jīng)濟效益”工具主義的修正中，決策協(xié)商程序的工具屬性價值更多地體現(xiàn)為對程序工具理性的強調(diào)，而非對結果決定程序的意義進行簡單宣示。事實上，在現(xiàn)代法治的背景下，完全持程序“絕對工具主義”的態(tài)度已脫離主流。程序的工具理性理論主張程序的正當化價值應來源于對實體結果公正有效性的實現(xiàn)，若程序有助于事實發(fā)現(xiàn)、標準明確，進而為結果提供公正性，則可認為該程序具備工具理性化的正當價值。決策協(xié)商程序因內(nèi)含“說理性”“商談性”的要求，而更關注結果實現(xiàn)的公正有效性，通過參與者對自己主張陳述理由、協(xié)商主體之間平等、理性商談和討論的開展，使決策事實更為清晰、實體標準更加明確，在實現(xiàn)決策結果公正有效性的同時，也體現(xiàn)出了協(xié)商決策的正當程序價值。這一價值便是基于協(xié)商決策所具有的“工具理性”，包括客觀和主觀兩個方面：在客觀上，自由論辯程序的引入更有利于查驗決策事實根據(jù)。而在主觀上，協(xié)商主體對于經(jīng)過解釋討論說明的程序產(chǎn)生的觀點也將形成較高程度的認同感。由此，決策協(xié)商程序在實現(xiàn)決策結果公正有效性上，體現(xiàn)出其理性化工具屬性的正當程序價值。

三、行政決策協(xié)商程序的“過程價值”：程序目的屬性的視角

決策協(xié)商程序的價值并不僅僅體現(xiàn)在對預期決策結果的實現(xiàn)上，還蘊含著獨立于結果而存在的內(nèi)在價值。在程序工具屬性的視角上，無論是“絕對工具主義”還是“理性工具主義”都始終將目光聚焦在“程序的價值在于結果實現(xiàn)”的基本立場上，但對程序本身的價值不作討論。所以，從程序自身的角度去理解程序的獨立價值也引申出了程序目的屬性的視角，而作為“目的”的決策協(xié)商程序甚至可在一定程度上反向決定決策結果。

在強調(diào)程序本身價值的獨立性和對結果的決定性的價值觀中，程序應具備完備正當?shù)摹斑^程價值”，否則結果無論是否達到預期標準都不應被接受。相反，滿足程序的“過程價值”將可能對瑕疵結果的正當性和可接受性予以證成。上述主張均旨在說明程序的價值無需通過結果來體現(xiàn)，而在于其本身，但也存在另一極端價值觀的導向——程序的“本位主義”。法哲學中的“程序替代性理論”對此提供了代表性的理論支撐：需要通過程序來實現(xiàn)的實體結果的“標準”，在很多時候可能是模糊的或沒得到廣泛認同的，事實也并非明確清晰的，因此，程序被賦予了取代實質分配正義標準的功能。[5]程序的本位主義排除了程序的工具屬性而指向了其目的屬性，在脫離結果關注的前提下，對程序自身價值的理解分析應注重其是否具備一定的內(nèi)在“品質”或“德性”。就決策協(xié)商程序而言，其作為過程本身的價值主要體現(xiàn)在參與性、個人尊重、公開性、合意主義等諸多方面。對程序“過程價值”的偏執(zhí)分析可使“程序正義”等領域得到更多關注，對其深入思考也能使程序本身更趨正當、公正，但極端意義上的程序本位主義在強調(diào)程序自身價值的同時，完全排斥其工具屬性，在社會語境中將程序與結果相隔離，無法擺脫合理性的質疑。換言之，在決策協(xié)商程序構建的價值權衡中，將不考慮結果的實現(xiàn)有效性而最大化地呈現(xiàn)其自身的“過程價值”。

（一）“過程價值”的界定

程序的“過程價值”即程序的內(nèi)在價值，是指程序作為一個過程所具有的獨立于實體結果而存在的基本價值，這些價值通常也作為評價程序是否正當?shù)臉藴?。如程序參與價值可通過程序的運行加以實現(xiàn)，無需依賴結果而獨立存在，可視為程序的內(nèi)在價值并可根據(jù)決策協(xié)商程序“是否滿足參與性”的要求對其“是否正當”進行判斷。

在確定“過程價值”的方法上，美國的薩默斯教授在《對法律程序的評估和發(fā)展——一個關于‘過程價值的陳辯》一文中指出：“程序是由一定的步驟按一定的順序組合而成的，每個步驟都有各自的結構和功能，這些步驟便構成了程序在過程上的特征，即‘程序過程特征”。[6]根據(jù)這一解釋，程序“過程價值”是以“程序過程特征”為載體的。在一項程序規(guī)則中至少應當確定的“程序過程特征”主要包括：⑴如何啟動程序以及由誰啟動;⑵程序過程由哪些步驟組成;⑶程序如何終結及由誰終結。這使得在程序過程的不同階段，可對程序參與人應當進行哪些活動及為什么進行這些活動形成清晰認識，并據(jù)此對不同程序過程的基本價值進行更為準確的評估，在對象選取上可針對某一具體的“程序過程特征”，也可面向整個程序展開。但開展上述價值評估之前，還需對程序“過程價值”的標準進行明確。在薩默斯教授看來，程序的“過程價值”必須滿足以下條件：⑴它服務于“程序過程特征”并通過其得到體現(xiàn);⑵可在程序參與過程中為人們所認識，而非僅通過結果;⑶可以使整個程序或某一“程序過程特征”脫離結果考察而具備“普遍滿意”的品質。

（二）決策協(xié)商程序“過程價值”的具體表現(xiàn)

決策協(xié)商程序即行政決策程序中引入?yún)f(xié)商民主理念，結合上述“過程價值”的概念和理解，其“過程價值”在整體上具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

⒈公益合意主義。協(xié)商的過程也是尋求合意的過程。在決策協(xié)商程序中，參與人通常被要求作出同意或拒絕的意思表示，既容許利益相關主體之間進行論辯妥協(xié)達成合意，也致力于通過構建行政決策主體與公眾平等關系地位、強化協(xié)商論辯與溝通，使公眾有可能超越自利理解公利以促成合意上的公益性。相應地，決策協(xié)商程序的“過程價值”不局限于對協(xié)商個體自利偏好的簡單聚合，而在以超越自我利益對公共利益進行關注和關心的視野強調(diào)一種共同的、集體的關懷。同時，人們可在自愿的基礎上進行選擇和決定的價值，即決策協(xié)商程序禁止暴力性的強制，承認每個參與人都是獨立意志的自治主體，要求討論和商談都應通過和平的方式進行，一旦暴力沖突充斥其間，程序也將不復存在。

⒉協(xié)商程序參與。參與因體現(xiàn)了個人在一定程度上的自主與自治，可將其視為程序的一項價值。民主的發(fā)展軌跡對此提供了足夠的證據(jù)：人們并非因為管制或壓迫會帶來不好的結果而排斥它們，而在于它們本質上與自然人權的不相容性。美國學者科恩的《論民主》也對“人們渴望在對他們生活進行管理過程中能聽到自己聲音”的觀點進行了有說服力的闡述。協(xié)商的推進在一定程度上即是行政程序參與深化的過程，就行政法治關于實現(xiàn)權力與權利關系平衡的理論要求而言，決策協(xié)商程序在行政法治語境下既要注重權利與權力主體之間的平等對話，也要對民主介入真實性的保障加以強調(diào)。具體而言，決策協(xié)商程序所注重的參與應具備主體之間自由平等性和廣泛性的特點，不僅要保障所有公民具有平等陳述意見與建議的機會和權利，[7]也要將公民置于與行政主體平等的地位，確保行政主體與公民之間權利與權力對話的落實。

⒊協(xié)商程序公正。程序公正本身雖表現(xiàn)為一種抽象而復雜的概念，但堅持程序必須公正且可被感知在現(xiàn)實中仍是必要的。如當特定公民的合法權益將預期受某個行政決策的影響時，該公民應當享有知曉該決策作出的相關信息、針對其中的不利觀點予以反駁及表達自己意見的權利。

協(xié)商決策的推進應是強化程序公正的過程。在一些情況下，“區(qū)別對待”相對于“平等對待”恰恰是公正的要求，在行政關系中公民之于行政主體往往處于相對弱勢的地位，決策協(xié)商程序應賦予公民一定的程序性權利，以確保公民與行政主體之間溝通的可能，進而維護和表達其自身權益。因為自身權利義務受決策影響的當事人若在決策制定過程中沒有發(fā)言權，便實質上顯現(xiàn)了程序的偏私而非公正，更無法實現(xiàn)公正的保障。正因如此，英國普通法中的自然公正原則就將“被聽取的權利”作為最基本的程序公正要求之一。[8]法國行政法也將當事人的“防衛(wèi)權”概括為程序公正最基本的一項要求。[9]在美國，根據(jù)聯(lián)邦最高法院的解釋，憲法上的“程序性正當程序”的核心問題就是當事人在涉及到他們利益的決策擬定過程中必須享有提出本人意見、對對方觀點提出異議的權利。[10]

從程序的工具視角出發(fā)，程序本身的公正在于實現(xiàn)結果的公正效果，但公正本身因有助于公眾參與、增加人們對程序的信心而使程序富有價值。現(xiàn)實中，人們將聽證權視為程序公正的核心內(nèi)容，美國行政法學家戴維斯將其解釋為：“當公民可能受到某個行政決策的影響時，應當被賦予知曉有關信息并為本人利益辯護的機會”。[11]協(xié)商程序在一定程度上內(nèi)含著聽證程序，具備了聽證程序實現(xiàn)私權辯護的基本功能，但聽證程序僅賦予了公民一種被動消極的辯護性、程序性權利來回應程序公正，只體現(xiàn)了決策協(xié)商程序的初級狀態(tài)，而公正價值理念要求下的決策協(xié)商程序除對公民辯護性權利的保障之外，還應當賦予公民主體一種積極主動的博弈性權利。通過一系列的程序設計與安排促使公民“對話權”的形成，改變行政主體與公民之間在資源享有上的差距，走向二者的平等商談、強勢對話，以最大限度地加強權利與權力間的博弈效果，實現(xiàn)程序公正。

⒋協(xié)商程序理性。程序理性與程序正義往往存在緊密的聯(lián)系，程序理性不僅僅是指程序運作實現(xiàn)的結果在實體上具備合理性并契合實體正義，更主要地是指向對程序產(chǎn)生該結果過程的要求，即該過程應體現(xiàn)為程序平等參加者之間理性說服的過程，要求協(xié)商決策中必須考慮相關因素，仔細對各論點、論據(jù)的重要程度進行權衡，對決策的作出給予充分的理由說明。通過恣意、專斷而作出決策的程序，很難說其是符合正義的，即使該過程產(chǎn)生了外觀實體上看似合理的結果，其程序本身也不應被接受，結果合理并不能對程序正義進行修正。

協(xié)商決策的發(fā)展應是彰顯程序理性的過程，決策協(xié)商程序的中心問題應是通過一系列的協(xié)商程序機制促進權利的理性表達與權力的理性行使，進而促成理性的行政治理關系。[12]現(xiàn)實中行政治理關系的惡化，主要可歸結為行政主體與公民主體均輕易放棄了不應放棄的理性認知，固執(zhí)地堅持一己偏好，這種壓制與對抗的狀態(tài)限制了二者之間自由、自主的理性交流，而私權利的理性表達與公權力的理性行使都依賴于權利與權力主體之間的良性互動。因此，決策協(xié)商程序應致力于通過對權力與權利主體之間良性互動的強化，經(jīng)由協(xié)商程序轉變各方偏好，化解行政關系主體之間的偏好差異，理性認知也可在偏好轉變的基礎上形成。正是這種理性的實質體現(xiàn)，可以使人們對決策的選擇過程和結果有合理期待，并進而使他們獲得內(nèi)心的確信。

⒌協(xié)商程序公開。協(xié)商決策的公開應是其“程序過程特征”的主要價值，公開在結果視角上有利于促成結果優(yōu)化，但決策協(xié)商程序也可因其公開本身而被稱道，不僅有利于協(xié)商主體獲取實現(xiàn)參與決策的必要信息，也能使決策過程受到有效監(jiān)督。相反，程序的秘密進行會使其參與者因無法獲知必要的信息而對程序過程的正當合理性產(chǎn)生懷疑。

⒍人格尊嚴保障。決策協(xié)商程序在一定程度上避免了非人道的程序方式，即程序首先不得將人視作實現(xiàn)某種目的的工具或手段。在程序中，應對每個作為個體的人所具有的獨立人格尊嚴的平等主體地位予以承認。人格尊嚴在程序中的價值要求是寬泛的，因此，協(xié)商程序在避免非人道方式的同時，還應對損害人格尊嚴的方式予以禁止，如不得因參與人的種族、膚色、宗教信仰給予不同的程序對待或拒絕利益相關人參與協(xié)商。

⒎個人隱私保護。協(xié)商決策在一些涉及個人隱私的特殊情形時，應采取不公開進行的程序方式。個人對其在私領域內(nèi)的活動享有不受干擾的權利。因此，個人隱私保護應作為決策協(xié)商程序的一項“過程價值”，不論其對結果是否產(chǎn)生影響，其本身都應得到尊重和保護。

（三）決策協(xié)商程序“過程價值”評估及其意義

事實上，對“過程價值”的具體表現(xiàn)作進一步考慮便可發(fā)現(xiàn)，部分“過程價值”也同樣具備著程序的工具理性價值，如“過程價值”中的程序理性意義并不能僅通過過程經(jīng)過而得到體現(xiàn)。由于理性程序既存在客觀的結果實現(xiàn)的效應，也具備主觀心理認同的效應，因而在程序“工具理性”理論的視角下，決策協(xié)商程序的“過程價值”均可得到理性工具層面上的解釋①。對此，在討論決策協(xié)商程序的內(nèi)在價值時，并不意味著其與程序在結果視角上所具有的工具理性價值是完全剝離開的，相反，二者存在事實上緊密的呼應關系，即決策協(xié)商程序“過程價值”的某個具體表現(xiàn)，可能同時對于決策結果也是有益的。②[13]因此，對程序“過程價值”的討論并非強調(diào)“過程即是一切”的“程序本位”，其意義在于將程序本身的內(nèi)在價值從對實體結果實現(xiàn)的價值依附中獨立出來，將協(xié)商程序同樣視為社會成員基本價值觀表達的載體，拓展對程序的研究空間。

在我國社會轉型期中，協(xié)商程序的構建往往被貼上實現(xiàn)功利目的的標簽，對程序“過程價值”缺乏應有的關注。美國的羅爾斯在對“公正理論”的論述中曾指出，結果是否具有可接受性在許多情況下需要通過程序來解釋。在社會共識的現(xiàn)實需求日益被強調(diào)的當下，對決策協(xié)商程序內(nèi)在價值的認同與重視，一方面有助于公眾理解決策的過程與結果的關系，并對法治內(nèi)涵形成一定的認知;另一方面也開闊了社會對于正義問題的普遍認知，對程序正義和實體正義的關系有更深入的理解。

四、行政決策協(xié)商程序構建中的價值選擇

（一）決策協(xié)商程序價值之間的關系

概念上，決策協(xié)商程序的“結果價值”主要指向通過該程序的運作產(chǎn)生的決策結果效益而具有的價值，即程序的價值體現(xiàn)必須依附于結果的實現(xiàn)才能存在，這種對于實體結果而言的程序價值有效性更多體現(xiàn)了從屬性而非獨立性。而決策協(xié)商程序的“過程價值”關注的則是其獨立于結果實現(xiàn)的本身價值。由此，在結果和過程兩個不同視角關注下產(chǎn)生的“結果價值”和“過程價值”，對于決策協(xié)商程序各價值之間的關系梳理，主要引向兩大范疇的展開：一是“結果價值”與“過程價值”之間的關系梳理;二是“過程價值”內(nèi)部具體價值形態(tài)之間的關系梳理。

⒈“結果價值”與“過程價值”之間的關系呈現(xiàn)。在相融關系的視角下，決策協(xié)商程序的某些“程序過程特征”既是某種“過程價值”的載體，也包含了程序的“結果價值”。兩種不同的程序價值面向并非是必然沖突的，對此可通過下表的列舉加以說明：

[程序過程特征 過程價值 結果價值 適當?shù)膮f(xié)商代表遴選機制充分納入公眾參與，不得拒絕利益相關人參與協(xié)商 程序參與、人格尊嚴保障 有助于形成全面、客觀的決策結果 協(xié)商決策過程容許參加人在自愿的基礎上進行選擇和表達，禁止暴力性的強制 合意主義、人格尊嚴保障 提高決策結果的可接受性 協(xié)商決策考慮相關因素，對各論點論據(jù)的重要程度進行權衡，對決策的作出給予充分的理由說明，容許協(xié)商參與人的陳述、論辯 程序理性 保障決策結果的合理可行性 協(xié)商決策的公開進行 程序公開 通過有效監(jiān)督促成決策結果優(yōu)化 ]

然而，若要滿足決策協(xié)商程序中的某些“過程價值”，將在一定程度上對“結果價值”造成損害，即產(chǎn)生二者之間相沖突的局面。如當行政決策的協(xié)商結果可能涉及國家或商業(yè)秘密時，協(xié)商保密就將為程序所期待，因而在這種“保密”需要被滿足的情況下，對“公開”“參與”等內(nèi)在價值就不得不在一定程度上予以犧牲。同時，決策協(xié)商程序中對強制手段的禁止，滿足了合意主義的程序“過程價值”，但可能會給提高行政決策效率的“結果價值”造成負面影響。

⒉“過程價值”內(nèi)部具體形態(tài)之間的沖突。同屬于決策協(xié)商程序“過程價值”的具體形態(tài)之間也并非必然形成彼此相容之勢，不同的形態(tài)之間也可能形成沖突樣態(tài)。如若決策協(xié)商程序旨在實現(xiàn)預期決策結果的同時，還致力于滿足“保護個人隱私”的這一內(nèi)在價值，則“程序公開”價值就必然受到一定程度的限制。

上述關于程序價值關系的梳理，首先是對“結果價值”和“過程價值”之間的呼應關系有了更明晰的展示，對這兩種價值的評估，不應過分強調(diào)二者的沖突與對立性，需將過程和結果兩個方面予以結合，形成“好的決策結果也需經(jīng)由協(xié)商程序的‘過程價值的體現(xiàn)而產(chǎn)生”的基本認識。其次是程序各種價值之間存在的沖突，意味著決策協(xié)商程序的具體構建和實際運作的過程中需要進行價值權衡，對特殊情形下的程序價值位階問題予以考量，價值選擇實質上也是對“程序經(jīng)濟”范疇問題的討論，幾種可能沖突價值之間的取舍與平衡，事實上也是程序構建中各成本的權衡。

（二）程序構建中的價值選擇：面向程序經(jīng)濟的分析

公眾參與協(xié)商是決策協(xié)商程序構建的核心動力來源，但程序參與人不僅是作為道德主體參與協(xié)商，同時也不能忽視其作為追求一定經(jīng)濟效益的“經(jīng)濟人”身份。因此，追求各種程序價值同時滿足的理想狀態(tài)固然重要，但在價值之間的沖突無法得到現(xiàn)實消解的前提下，脫離了程序經(jīng)濟與效益的考慮將是背離實際的，因為程序的真正運作需要依托于人的參與、選擇和利用等行為，即便程序價值滿足視角的構建十分完美，但倘若運行這樣的程序需要付出很高的經(jīng)濟成本，甚至其通過該程序能獲取的預期利益都無法彌補經(jīng)濟成本，“完美”的程序也將被束之高閣。另外，程序在制度層面實質上可被具化為一類“消費品”，一項程序其制度成本越高，能夠“消費”的人就越少，結果是導致程序淪為僅為少數(shù)富人“消費”的“奢侈品”，實質上意味著一部分人利用或選擇程序的權利被不公正的剝奪。對此，美國的羅爾斯引入了“不完全程序正義”的概念，認為“程序正義”應在“準確性的收益和程序花費的成本之間尋得完美的平衡”。[14]

從法律經(jīng)濟學的視角切入，對程序經(jīng)濟的基本分析思路是通過程序成本的最小化實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。而對于程序成本的構成，修正后的法律經(jīng)濟學主要作了三方面區(qū)分：一是直接成本，即在程序的操作和活動中消耗的成本;二是錯誤成本，即程序活動產(chǎn)生了錯誤結果導致的成本;三是道德成本，即程序不能實現(xiàn)對其參加者的公正對待而產(chǎn)生的成本。相應的，程序經(jīng)濟應當實現(xiàn)成本之和的最小化。[15]因此，決策協(xié)商程序構建的過程將始終面臨利益的衡量與價值的取舍，并且對于為保留某些價值利益而付出的代價應能夠得到合理正當?shù)淖C成。

結合程序構建的法律經(jīng)濟學分析，決策協(xié)商程序應遵循“在程序的錯誤成本基本不變的情況下，通過尋求直接成本與道德成本的衡平降低程序總成本”的思路，實現(xiàn)程序經(jīng)濟的要求。其理念大致可歸納為“價值優(yōu)先”和“價值保留”兩個方面：第一，應當承認程序所要實現(xiàn)的基本價值的重要程度是有位階的，在決策協(xié)商程序所涉及權利與權力關系的價值問題“重要程度”較高的情況下，可對其實現(xiàn)予以優(yōu)先考慮。第二，決策協(xié)商程序追求程序經(jīng)濟并不意味著越簡單越好，即便正當?shù)睾喕瘏f(xié)商程序，諸如公正、保障人格尊嚴等最基本的內(nèi)在價值也仍須得到體現(xiàn)。因為倘若協(xié)商程序的過于簡化侵犯了私權利，無法滿足“最低限度公正”的要求，至少將造成其程序利益的削減，相應意味著程序成本的增加。

⒈“結果價值”與“過程價值”的沖突權衡。程序“成本——效益”的權衡，旨在尋求程序直接成本與道德成本的平衡，而實踐的通常做法卻更多地傾向對直接成本的關注忽視道德成本，即僅強調(diào)決策效益最高的實現(xiàn)，通過以不正當?shù)姆绞綘奚斑^程價值”來減少直接成本。應當承認，“過程價值”并非不能犧牲，因為既滿足“過程價值”又能導向良好決策的程序價值表達，會因其高昂成本變的只?！靶蕾p價值”。但犧牲也并非恣意，應當對相關因素予以綜合考慮，這些因素主要包括：⑴最低限度“過程價值”的保留。價值重要程度位階的存在決定了諸如程序公正、保障人格尊嚴等一些“過程價值”的不可犧牲性是不可妥協(xié)的，否則程序自身將無法達到正當?shù)淖畹鸵?，決策結果也將是不可接受的。⑵為追求程序實現(xiàn)某個結果而舍棄某一“過程價值”是否具有必要性。換言之，某種“過程價值”的犧牲是否確實將利于某一結果的實現(xiàn)或較大程度的實現(xiàn)，顯然在不同情形下其必要程度也是不同的。⑶是否存在犧牲某一“過程價值”利于某種結果但卻不利于另一目標的實現(xiàn)。對此還需要比對不同結果的重要程度。

⒉“過程價值”各形態(tài)之間的沖突權衡。“過程價值”各形態(tài)之間的沖突在決策協(xié)商程序構建的過程中也時有發(fā)生，如個人隱私保護與程序公開顯然在程序構建的價值取向上是對立的兩面。對此，價值權衡中除考慮某些特殊事實因素外，一般情況下應遵循“價值優(yōu)先”原則，主要面向兩個方面：⑴除極端情形下，保證決策協(xié)商程序正當?shù)拙€的程序公正、人格尊嚴保障等價值應優(yōu)先于程序公開等一般價值。⑵從“結果價值”角度來看，對決策結果實現(xiàn)有重要影響或對較重要決策結果的有效實現(xiàn)有影響的“過程價值”應當優(yōu)先。換言之，更能與“結果價值”相融的“過程價值”相對優(yōu)先。

【參考文獻】

[1][14]（美）勞倫斯·索倫.法理詞匯[M].王凌纻譯.北京：中國政法大學出版社，2010：130，95.

[2][3][10]王錫鋅.行政程序法理念與制度研究[M].北京：中國民主法制出版社，2007：75，74-75，175.

[4]（美）邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則：一個規(guī)范的分析（中文版）[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：23-32.

[5]KlausRohl and Stefan Machura （ed.）.Procedural Justice[M].Ashgate Publishing Limited，1997：12-15.

[6]RobertS.Summers.Evaluating and Improving Legal Procedure-A Plea For ”Process Values”[J].Cornell Law Review，1974，60.

[7]Young，Iris Marison. Inclusion and Democracy[J].Oxford University Press，2000，p.168.

[8]Frederick Schauer. English Natural Justice and American Due process：An Analytic Comparison[J].William and Mary Law Review，1976，18：56-57.

[9]AubertLefas.A Comparison of the concept of Natural Justice in English Administrative Law with the Corresponding General Principles of Law and Rules of Procedure in French Administrative Law[J].Queens Law Journal，1978，4：202-214.

[11]K.C.Davis.Administrative Law Text，3rd edition[M].West Publishing Company，1972：160.

[12]蔡武進.行政協(xié)商與我國現(xiàn)代行政法治[D].武漢大學博士學位論文，2013.

[13][15]Richard A.Posner.An Economic Approach to Legal Procedural and Judicial Administration[J].Journal of Legal Studies，1973，2：399-400.

（責任編輯： 苗政軍）