徐榮強(qiáng)，張 林，段君君，張 宇

（自然資源部信息中心，北京 100812 ）

世界經(jīng)濟(jì)增速減緩，全球礦業(yè)市場也受到明顯影響，中國作為世界經(jīng)濟(jì)增長的引擎，對全球經(jīng)濟(jì)的增長做出了巨大貢獻(xiàn)。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速發(fā)展，對于能源、礦產(chǎn)等商品的需求日益提升。2018年是自然資源系統(tǒng)建機(jī)制、打基礎(chǔ)、促融合、全面確立工作職能的起步之年[1]。礦業(yè)權(quán)管理工作作為自然資源部的重要工作職能，在保障國家礦產(chǎn)資源權(quán)益、維護(hù)正常的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序、優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)利等方面有著重要作用[2]。為落實(shí)黨中央簡政放權(quán)的部署，深入推進(jìn)“放管服”改革，國務(wù)院相關(guān)主管部門相繼制定了一系列礦產(chǎn)資源管理改革制度，不斷規(guī)范礦業(yè)權(quán)的管理與審批，對礦產(chǎn)資源管理本身、自然資源管理部門和礦權(quán)人的權(quán)利都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

1 報自然資源部礦業(yè)權(quán)基本狀況

1.1 礦業(yè)權(quán)申報數(shù)量整體有所增長

隨著礦業(yè)權(quán)辦理事項(xiàng)不斷合并、精簡，非油氣探礦權(quán)申報數(shù)量呈逐年下降趨勢；非油氣采礦權(quán)申報數(shù)量保持低位；油氣探礦權(quán)由于以延續(xù)申請為主，總體保持穩(wěn)定；油氣采礦權(quán)申報數(shù)量穩(wěn)中有升（圖1）。2018年，自然資源部政務(wù)大廳共接收礦業(yè)權(quán)1262件，同比增長20.9%。其中，非油氣探礦權(quán)301件，同比減少13.3%；非油氣采礦權(quán)107件，與2017年持平；油氣探礦權(quán)531件，同比增長16.5%；油氣試采246件，同比增長196%；油氣采礦權(quán)323件，同比增長141%?？傮w上看，全年礦業(yè)權(quán)項(xiàng)目申報數(shù)量整體有所增長，采礦權(quán)申報數(shù)量增幅較大，探礦權(quán)申報數(shù)量小幅減少。

圖1 近5年報自然資源部礦業(yè)權(quán)申請數(shù)量

1.2 非油氣探礦權(quán)延續(xù)項(xiàng)目數(shù)量有所下降

2018年，非油氣探礦權(quán)中，新立項(xiàng)目申報13件，占4%，新立勘查面積761.49km2，同比增長 322%；延續(xù)項(xiàng)目119件，占39%，同比降低32%；變更項(xiàng)目28件，占9%，與上年持平；保留項(xiàng)目77件，占26%，與上年持平；注銷項(xiàng)目64件，占21%，同比增長12%（圖2）。

圖2 非油氣探礦權(quán)接收情況

1.3 非油氣采礦權(quán)劃定礦區(qū)范圍申報數(shù)量有所增加，煤礦新立劃定礦區(qū)范圍數(shù)量明顯增加

2018年，非油氣采礦權(quán)中，新立7件，同比減少53%，包括煤礦5件、銀礦1件、鉬鉛鋅多金屬礦1件，總申請生產(chǎn)規(guī)模7510萬t/a；延續(xù)申請17件，與上年持平；變更申請16件，相比上年增加5件；抵押備案18件，同比增加1件；劃定礦區(qū)范圍申請共計49件，同比增長4.2%，其中，劃定礦區(qū)范圍新立申請26件，同比增長8.3%（圖3）。受《國土資源部關(guān)于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國土資規(guī)〔2016〕3號）文件中“從2016年起，3年內(nèi)停止煤炭劃定礦區(qū)范圍審批”的規(guī)定影響，煤礦劃定礦區(qū)范圍申請數(shù)量大幅增加。

1.4 油氣探礦權(quán)縮小變更有所增加

2018年，油氣探礦權(quán)中，新立9件，占1.7%；延續(xù)288件，同比增長16%；探礦權(quán)變更186件，同比增長16%；探礦權(quán)注銷45件，與上年持平（圖4）。因投入不足、申請人認(rèn)為勘探潛力較差、退出國家級自然保護(hù)區(qū)及其他禁止勘查開采區(qū)等原因，全年累計退出區(qū)塊面積19.99萬km2。

圖3 非油氣采礦權(quán)接收情況

圖4 油氣探礦權(quán)接收情況

1.5 油氣試采申請快速增長

油氣采礦權(quán)中，新立19件，與上年持平；延續(xù)31件，與上年持平；采礦權(quán)變更27件，同比增長2700%，其中，12件為申請人名稱變更，9件為原有采礦權(quán)擴(kuò)大面積變更，6件為退出自然保護(hù)區(qū)縮小面積變更；油氣試采全年申報246件，同比增長296%（圖5），主要集中在新疆、內(nèi)蒙古、河北、甘肅、陜西、吉林、青海、四川、重慶，其中，中國石油天然氣股份有限公司申請227件、占總量的92%，其他公司申請與去年同期基本持平。通過油氣試采求取參數(shù)，既保證了探明儲量的準(zhǔn)確性，也為申請采礦權(quán)新立提供了法律依據(jù)。

圖5 油氣采礦權(quán)接收情況

2 礦業(yè)權(quán)審批中面臨的問題

2.1 礦業(yè)權(quán)退出保護(hù)區(qū)

自中辦、國辦通報祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題以來，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出工作陸續(xù)展開，涉及保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)按照《自然保護(hù)區(qū)條例》及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》等相關(guān)規(guī)定逐步依法退出，以申請人主動退出以及公告注銷的方式為主，全年礦業(yè)權(quán)縮減面積申報數(shù)量明顯上升。但同時，在礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)重疊的范圍內(nèi)，目前實(shí)施的礦權(quán)退出方式，降低了礦業(yè)權(quán)人的投資積極性；關(guān)閉了大量的礦山企業(yè)，減少了政府的稅費(fèi)收入，引發(fā)大量職工就業(yè)安置問題；影響了我國礦產(chǎn)品價格及供應(yīng)平衡，給礦山企業(yè)造成了經(jīng)濟(jì)損失。

2.2 轉(zhuǎn)采前繳納出讓收益

《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》出臺后，礦業(yè)權(quán)人對于征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的政策存在較大爭議，如該辦法中第十三條規(guī)定“探礦權(quán)人在取得勘查許可證前，首次繳納比例不得低于探礦權(quán)出讓收益的20%；剩余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后，在采礦權(quán)有效期內(nèi)按年度繳納?！钡V山企業(yè)在擔(dān)負(fù)勘查支出的同時還要繳納出讓收益，使企業(yè)在未取得收益時就需繳納大量資金，一定程度上降低了礦山企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)勘查工作的積極性，不利于市場的良性發(fā)展。

2.3 對政策理解不夠透徹

隨著“放管服”改革的的深入推進(jìn)，國土資源部于2017年底出臺了多個政策性文件，刪除了已不適應(yīng)目前礦產(chǎn)資源管理實(shí)際的內(nèi)容，同時也吸納了諸多現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理中行之有效的管理方式和手段，簡化了部分原有政策中不便民利民的程序和環(huán)節(jié)[3]。根據(jù)實(shí)踐情況來看，降低制度性交易成本，減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)的目標(biāo)初見成效，但同時礦山企業(yè)乃至省級礦業(yè)權(quán)主管部門對于新政策的理解與把握良莠不齊，造成礦業(yè)權(quán)人在礦權(quán)申報時遇到了很多阻礙。如國土資規(guī)〔2017〕15號文件要求礦權(quán)人提供國土資源主管部門核查意見，由于核查內(nèi)容較多、核查周期過長，導(dǎo)致大量礦業(yè)權(quán)因缺少省級礦業(yè)權(quán)主管部門的意見或意見內(nèi)容不規(guī)范而無法在有效期時限內(nèi)申請礦業(yè)權(quán)延續(xù)的問題時常出現(xiàn)。

3 進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理工作的對策建議

3.1 完善退出保護(hù)區(qū)機(jī)制，保障各方權(quán)益

一是采取科學(xué)方法促進(jìn)涉及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的合理退出，探索研究異地置換、產(chǎn)能置換方法，尊重歷史決策并綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，完善涉及自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償、退出機(jī)制。二是相關(guān)主管部門應(yīng)加快保護(hù)區(qū)具體范圍核實(shí)工作，各部門間應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范自然保護(hù)區(qū)及其他禁采區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)，合理科學(xué)論證保護(hù)區(qū)的功能劃分與邊界劃定，向礦業(yè)權(quán)人公開自然保護(hù)區(qū)范圍。三是妥善解決礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的矛盾，堅定不移地鼓勵合法勘查活動，在落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求的同時，更好地保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，確保退出保護(hù)區(qū)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.2 完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收，保證平穩(wěn)過渡

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的出臺，解決了各省對礦業(yè)權(quán)價款概念存在的不同理解。為進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，保證價款與出讓收益征收制度的平穩(wěn)過渡，一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門間利益，調(diào)整出讓收益征收階段，嘗試在轉(zhuǎn)采后進(jìn)行征收；二是適當(dāng)降低首期收取比例并探索結(jié)合基準(zhǔn)價與出讓收益率混合征收的方式，充分考慮市場波動，保持政策的可調(diào)解性；三是考慮探礦權(quán)人前期投資風(fēng)險，鼓勵礦業(yè)權(quán)人風(fēng)險勘探，增加礦產(chǎn)資源儲備；四是廣泛調(diào)研征求礦業(yè)權(quán)人意見，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快政策的修訂完善。

3.3 加強(qiáng)新政策解讀宣傳，提升服務(wù)質(zhì)量

加強(qiáng)對新出臺政策文件的解讀，增強(qiáng)新政策法規(guī)的宣傳力度，拓寬申請人的咨詢渠道，保障礦業(yè)權(quán)審批高效有序進(jìn)行。2019年，自然資源部部級層面將有大量礦業(yè)權(quán)到期延續(xù)，受當(dāng)前煤炭政策、國家發(fā)改委負(fù)面清單等調(diào)控政策的影響，或?qū)⒂瓉淼V業(yè)權(quán)申報數(shù)量的進(jìn)一步增長，建議：一是做好銜接工作，完善審批制度，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)全流程網(wǎng)上審批，提高審批效率；二是統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)則，細(xì)化要求，提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，最大程度地限制自由裁量權(quán)，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行[4]，更好地踐行“以人民為中心”的服務(wù)宗旨。