王 千

（河北省國(guó)土資源利用規(guī)劃院，河北 050051）

十九大報(bào)告指出,過(guò)去5年我國(guó)6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下,脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了決戰(zhàn)決勝階段。深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)。土地是重要的自然資源，集承載、養(yǎng)育等功能為一體，通過(guò)制定有效的土地政策有助于扶貧地區(qū)脫貧。目前，貧困地區(qū)土地利用相關(guān)研究，從內(nèi)容上主要集中在三個(gè)方面：①土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補(bǔ)平衡分析[1-4]；②土地利用變化及驅(qū)動(dòng)力、生態(tài)環(huán)境影響分析、土地資源承載力、脆弱性方面的研究；③土地扶貧政策制度研究。其中，貧困地區(qū)土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補(bǔ)平衡研究，主要涉及土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)如何與扶貧結(jié)合、貧困地區(qū)整治與流轉(zhuǎn)的模式、實(shí)施前后效果等方面。在貧困區(qū)土地利用變化研究方面，韋鮮芳等[5]借助土地利用類(lèi)型面積變化研究模型分析了廣西左右江革命老區(qū)貧困縣6類(lèi)地類(lèi)的變化特征；謝臻等[6]基于遙感和GIS對(duì)內(nèi)蒙古科爾沁左翼后旗和重慶市酉陽(yáng)土家族苗族自治縣農(nóng)村耕地利用演變進(jìn)行了對(duì)比分析；李怡等[7]利用土地利用變化率和公共邊測(cè)度法分析了龍州縣建設(shè)用地變化特征與驅(qū)動(dòng)因素；孫丕苓等[8]分析了環(huán)京津貧困帶土地利用變化的地形梯度效應(yīng)、土地利用多功能性的縣域尺度時(shí)空分異及影響因素；趙麗等[9]對(duì)河北淶水縣土地利用變化的生態(tài)系統(tǒng)的影響及驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行了分析；魏媛等[10]分析了喀斯特貧困山區(qū)土地利用碳排放效應(yīng)及風(fēng)險(xiǎn)。在土地扶貧政策制度研究方面，鄭子敬[11]對(duì)1978年以來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的土地政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為土地政策在扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程的不同階段發(fā)揮著不同的作用；余文波等[12]介紹了農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧/脫貧有關(guān)政策；鄭娟?duì)柕萚13]介紹了貴州省扶貧攻堅(jiān)與土地政策創(chuàng)新特點(diǎn)與主要做法；阮松濤等[14]對(duì)我國(guó)土地扶貧開(kāi)展了制度分析與政策探討與分析。研究尺度主要包括全國(guó)尺度、區(qū)域尺度，如環(huán)京津貧困帶[8]、鄂西地區(qū)[15]，目前以縣級(jí)尺度進(jìn)行研究的較多。

綜上，目前貧困地區(qū)土地利用變化研究主要以縣域尺度為主，研究主要涉及土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)和土地利用變化及影響；土地扶貧政策研究主要以政策歸納分析為主，對(duì)深度貧困地區(qū)土地利用長(zhǎng)時(shí)間序列的研究較少，鮮有對(duì)土地扶貧政策實(shí)施引起區(qū)域土地利用變化進(jìn)行分析。本文以河北省10個(gè)深度貧困縣為研究對(duì)象，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型分析2009～2017年10個(gè)貧困縣土地利用變化情況，梳理已有土地扶貧政策，分析土地扶貧政策實(shí)施對(duì)區(qū)域土地利用變化的影響，為深度貧困區(qū)扶貧脫貧和鄉(xiāng)村振興提供參考。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

河北省，簡(jiǎn)稱(chēng)“冀”，地處華北平原，東臨渤海，內(nèi)環(huán)京津，西為太行山，北為燕山，燕山以北為張北高原。河北省下轄11個(gè)地級(jí)市，全省常住總?cè)丝跒?519.52萬(wàn)，總面積18.88萬(wàn)km2，是中國(guó)唯一兼有高原、山地、丘陵、盆地、平原、草原和海濱的省份。全省共有62個(gè)貧困縣、7366個(gè)貧困村、485萬(wàn)貧困人口，2017年，河北省確定10個(gè)縣為深度貧困縣（圖1），其GDP為764億元，人口240萬(wàn)。作為全省脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域，深度貧困縣主要集中在燕山-太行山集中連片特困區(qū)域，其中康保、沽源、尚義、張北、豐寧、圍場(chǎng)為壩上高原區(qū)，陽(yáng)原、阜平、淶源、隆化為深山區(qū)。本文分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2009～2017年河北省經(jīng)濟(jì)年鑒、河北省土地利用總體規(guī)劃以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站等。

圖1 河北省深度貧困縣示意

2 數(shù)據(jù)模型

運(yùn)用數(shù)學(xué)模型計(jì)算有關(guān)地類(lèi)面積變化率。主要計(jì)算公式如下：

式中：Xv表示在研究時(shí)點(diǎn)a和時(shí)點(diǎn)b時(shí)間間隔內(nèi)某一種土地利用類(lèi)型面積的變化率；Sa、Sb表示a時(shí)點(diǎn)和b時(shí)點(diǎn)某種土地利用類(lèi)型面積。

結(jié)合研究目的和研究區(qū)域的地類(lèi)特征，將建設(shè)用地分為城鎮(zhèn)村用地、交通運(yùn)輸用地、其他土地進(jìn)行分析。

3 結(jié)果與分析

3.1 耕地面積變化情況

由圖2可知，2009年以來(lái)10個(gè)深度貧困縣耕地面積呈增加趨勢(shì)，2009～2017年增幅為2.3%；增加幅度以2014年為節(jié)點(diǎn) ，2009～2013年增幅呈遞減趨勢(shì)，2013～2017年增幅趨緩呈平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。耕地面積增加與國(guó)家施行土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補(bǔ)平衡等政策密切相關(guān)，整體上可劃分為兩個(gè)階段：2014年以前耕地面積增加主要受耕地占補(bǔ)平衡、土地整治等政策的影響，尤其是10個(gè)縣中的康保、沽源、尚義、張北4個(gè)縣最為明顯，2014年以前進(jìn)行了大量的土地整治工程，2009～2013年4個(gè)縣耕地面積平均年增加400hm2，而2014～2017年平均年增加僅為150hm2；2014年后主要受到土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補(bǔ)平衡等國(guó)家出臺(tái)土地扶貧政策的綜合影響，同時(shí)由于前期進(jìn)行了大量土地整治工作，條件較好的耕地后備資源已大部分開(kāi)發(fā)，壩上有關(guān)縣通過(guò)土地整治補(bǔ)充的耕地面積增加趨緩。阜平縣充分利用扶貧政策，2014年后耕地面積增加明顯。假設(shè)剔除阜平縣2014年后增加的耕地面積，2014年后10個(gè)深度貧困縣耕地面積整體上增幅呈遞減趨勢(shì)。

圖2 2009～2017年耕地同比變化情況

3.2 建設(shè)用地面積變化情況

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀與三大類(lèi)的對(duì)照表，建設(shè)用地包括商業(yè)用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地等8個(gè)地類(lèi)。2009～2017年10個(gè)縣建設(shè)用地面積呈增加趨勢(shì)。通過(guò)數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析可知，建設(shè)用地面積增加的主要為城鎮(zhèn)村用地和交通運(yùn)輸用地（圖3）。

圖3 2009～2017年建設(shè)用地同比變化情況

3.2.1 城鎮(zhèn)村用地面積變化情況

從變化趨勢(shì)來(lái)看，除2012年外，2009～2014年村莊用地增長(zhǎng)率均大于城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)率。從圖4可知，城鎮(zhèn)用地和村莊用地變化均以2013年為節(jié)點(diǎn)，2009～2013年城鎮(zhèn)用地和村莊用地呈波動(dòng)變化；2014年后村莊用地增長(zhǎng)率大于城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)率，且有擴(kuò)大趨勢(shì)。城鎮(zhèn)用地增加主要是滿(mǎn)足了城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，加之扶貧工作越來(lái)越受到國(guó)家重視，貧困縣得到國(guó)家的支持增多，對(duì)建設(shè)用地的需求量也隨之增加；村莊用地增加的主要是農(nóng)村建房、異地搬遷安置、農(nóng)家樂(lè)用地等。

圖4 2009～2017年城鎮(zhèn)用地和村莊用地同比變化情況

3.2.2 交通運(yùn)輸用地面積變化情況

深度貧困區(qū)10個(gè)縣交通運(yùn)輸用地在2009～2017年增加了4900hm2。交通運(yùn)輸用地變化具有顯著的階段性，從趨勢(shì)變化來(lái)看，2011～2014年逐年遞增；2014年后變化較為平穩(wěn)，主要原因是交通運(yùn)輸用地占地面積大、建設(shè)比較集中，使得2015～2017年交通運(yùn)輸用地變化平穩(wěn)。交通運(yùn)輸用地包括鐵路用地、公路用地、農(nóng)村道路、機(jī)場(chǎng)用地、港口碼頭用地、管道運(yùn)輸用地等地類(lèi)。10個(gè)縣主要涉及鐵路用地、公路用地、農(nóng)村道路3類(lèi)用地，其中鐵路用地主要是2011年豐寧縣鐵路用地；公路用地2009～2014年呈增加趨勢(shì)，2014年后變化較穩(wěn)定；農(nóng)村道路用地變化與公路用地類(lèi)似。修建道路，實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)通，是我國(guó)重要的扶貧策略。從2009～2017年10個(gè)深度貧困縣交通運(yùn)輸用地分析可見(jiàn)，公路用地在交通運(yùn)輸用地中占主導(dǎo)，其次是農(nóng)村道路用地。

3.3 其他土地面積變化情況

其他土地主要包括設(shè)施農(nóng)用地、田坎、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等地類(lèi)。2009～2017年10個(gè)貧困縣其他土地面積減少，其他土地面積變化較大，主要以設(shè)施農(nóng)用地、鹽堿地、裸地為主。其中鹽堿地減少趨勢(shì)明顯，主要是由于土地整治、綜合治理等工程的實(shí)施使得鹽堿地減少；設(shè)施用地呈增加趨勢(shì)，2014年前設(shè)施用地增加較快，2014年后有所放緩，主要是由于2009～2017年間《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)用地健康發(fā)展的通知》等文件下發(fā)，使設(shè)施用地管理越來(lái)越科學(xué)、嚴(yán)格，同時(shí)由于深度貧困區(qū)多處于深山、壩上地區(qū)，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)民脫貧的重要手段，所以設(shè)施用地呈現(xiàn)以上趨勢(shì)。

圖5 2009～2017年交通運(yùn)輸用地同比變化情況

4 土地扶貧政策分析

深度貧困地區(qū)脫貧工作是脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》和《國(guó)土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》等文件。在土地扶貧政策方面，主要涉及用地規(guī)劃計(jì)劃、增減掛鉤政策、土地整治、流轉(zhuǎn)、易地扶貧搬遷、土地復(fù)墾以及專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助等政策，以上政策在部分地區(qū)取得了一定成效，促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛撠毠ぷ鳌Ｓ捎谕恋胤鲐氄邔?shí)施對(duì)土地利用變化的影響需要長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)，且與其他政策有交互影響，有關(guān)數(shù)據(jù)剝離難度大，所以目前土地扶貧政研究主要集中于政策梳理與分析。本文對(duì)地扶貧政策是對(duì)土地利用變化影響進(jìn)行探索性分析。土地整治一方面會(huì)增加耕地面積，改善項(xiàng)目區(qū)域生態(tài)環(huán)境；另一方面要選好項(xiàng)目區(qū)。深度貧困地區(qū)一般耕地質(zhì)量低，大部分是“靠天田”，地形地貌復(fù)雜影響機(jī)械化作業(yè)，整理出來(lái)的耕地要注重后期管護(hù)工作，防止出現(xiàn)耕地質(zhì)量“占高補(bǔ)低”；增減掛鉤政策、易地扶貧搬遷政策既要考慮節(jié)余指標(biāo)科學(xué)實(shí)用，也要考慮拆舊區(qū)域的復(fù)墾工作，避免出現(xiàn)建新不拆舊，進(jìn)而影響建設(shè)用地規(guī)劃計(jì)劃，可以與空心村治理相結(jié)合；用好耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，部分地區(qū)允許在一定范圍內(nèi)占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)行交易調(diào)劑，有助于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但要注意整個(gè)區(qū)域耕地質(zhì)量保護(hù)工作與糧食安全。綜上，目前土地扶貧政策，通過(guò)整治、復(fù)墾等工作可以新增區(qū)域耕地面積，通過(guò)指標(biāo)交易增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)而在一定程度上增加了建設(shè)用地的需求，貧困農(nóng)民通過(guò)養(yǎng)殖、種植、開(kāi)辦農(nóng)家樂(lè)甚至小型工廠等增加了對(duì)設(shè)施農(nóng)用地、村莊用地的需求。

5 結(jié)論與建議

2009～2017年河北省10個(gè)深度貧困縣土地利用變化呈現(xiàn)階段性，以2014年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)：①耕地面積整體上呈增加趨勢(shì)，2009～2013年增加幅度呈遞減趨勢(shì)，2014～2017年增加幅度趨緩成平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，耕地面積增加與國(guó)家施行土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補(bǔ)平衡等政策密切相關(guān)；②2009～2017年10個(gè)縣建設(shè)用地面積呈增加趨勢(shì)，建設(shè)面積增加的主要為城鎮(zhèn)村用地和交通運(yùn)輸用地；③2009～2017年其他土地面積減少，設(shè)施用地增加，鹽堿地、裸地減少，其中鹽堿地減少趨勢(shì)明顯，主要是由于土地整治、綜合治理等工程的實(shí)施使得鹽堿地減少；設(shè)施用地呈增加趨勢(shì)，2014年前設(shè)施用地增加較快，2014年后有所放緩，深度貧困地區(qū)多處于深山、壩上地區(qū)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)民脫貧的重要手段，所以設(shè)施用地呈現(xiàn)以上趨勢(shì)；④在土地扶貧政策方面，主要涉及用地規(guī)劃計(jì)劃、增減掛鉤政策、土地整治、流轉(zhuǎn)、易地扶貧搬遷、土地復(fù)墾以及專(zhuān)項(xiàng)資金扶持等政策。

主要建議：在土地整治、復(fù)墾方面，加強(qiáng)土地整治、復(fù)墾區(qū)后期管護(hù)，確保新增耕地位置準(zhǔn)確、面積正確、質(zhì)量達(dá)標(biāo)，將土地整治與村莊改造和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；在用地結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，貧困地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要建設(shè)用地支撐，需要不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提升綜合效益，重點(diǎn)加強(qiáng)編制村土地利用規(guī)劃[16]，按照“多規(guī)合一”要求，統(tǒng)籌各類(lèi)用地布局，細(xì)化落實(shí)村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地安排；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載力研究，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分發(fā)揮生態(tài)效益，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。