曹愛紅 李海麗

摘 要：科技成果的限時轉化也稱為強制轉化、政府介入權等，是保障公共利益、提高科技成果轉移轉化效率的重要手段之一。本文分析了北京市科技成果限時轉化的必要性和可行性，梳理了北京市在科技成果限時轉化方面的探索和存在的問題，研究了國內其他省市地方法規(guī)中對于科技成果限時轉化的探索和對北京市立法的啟示，提出了北京市地方立法中對科技成果限時轉化的建議。

關鍵詞：科技成果;限時轉化;制度

中圖分類號：G322.7 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1671-0037（2019）7-56-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.07.008

科技成果的限時轉化也稱為強制轉化、政府介入權等，是針對一定范圍內的科技成果，在一定條件下通過政府干預推動其在一定時間內轉化應用。其主要包括兩層含義：一是財政資助項目承擔單位應當按照規(guī)定或立項時的約定，在一定時間內對科技項目產生的科技成果進行轉化。對于沒有按規(guī)定或約定轉化的科技成果，政府有權推動其限時轉化實施，主要目的是提高科技成果轉化效率。二是國家在特殊條件下可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施財政資金資助形成的科技成果。這種情形是為保障國家安全和社會公共利益而實施的。因第二種情況涉及國家安全和社會公共利益，不屬于地方事務，這里不做重點討論，本文主要研究第一種情形下科技成果的限時轉化問題。

科技成果的種類很多，不同類型的科技成果的轉化權屬和難易程度存在差異。按照資金來源，科技成果主要包括：財政資金資助科技項目產生的科技成果、社會資金資助項目產生的科技成果和使用單位物質條件產生的科技成果。按照《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科技進步法》），項目承擔單位可以依法取得第一類科技成果的發(fā)明專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權和植物新品種權，對其持有的科技成果有權自主轉化;而后兩種科技成果主要按照合同約定確定成果權益歸屬，單位是否有權轉化存在不確定性，因此，無法要求這兩類科技成果限時轉化。按照科技成果研究所處的階段不同，科技成果可以分為基礎研究成果、應用基礎研究成果以及應用和技術開發(fā)類成果，顯然只有應用和技術開發(fā)類成果最接近市場，最有可能實現轉化。因此，本文主要研究財政資金設立的應用類科技項目產生的科技成果的限時轉化問題（簡稱“限時轉化問題”）。

1 北京市實施科技成果限時轉化的必要性和可行性分析

1.1 科技成果限時轉化的必要性分析

實施科技成果限時轉化制度可以有效提高科技成果轉化效率，很多地方都將其作為促進科技成果轉化的主要措施之一。但有專家認為，《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《成果轉化法》）（2015）將科技成果的自主處置權賦予了高校院所，政府不該干涉，質疑財政資金資助形成的科技成果實行限時轉化制度的合法性;還有部分專家認為，財政資金形成的科技成果限時轉化制度是權利和責任對等的體現，是政府部門代表國家保護公共利益的需要[1-2]。另外，有專家將這一措施質疑為僵尸條款，認為美國著名的《拜杜法案》中也有相似的條款[3-5]，但到目前為止，尚未使用過，沒有列入的必要。但本研究認為，財政資金資助的應用類科技項目設立的目標是將其產生的科技成果（以下簡稱“科技成果”）轉化為現實生產力，對于沒有轉化的科技成果，有必要進行強制轉化，其必要性體現在4個方面。

1.1.1 落實國家上位法的需要?！犊萍歼M步法》[6]《中華人民共和國專利法》（以下簡稱《專利法》）及《專利實施強制許可辦法》（以下簡稱《強制許可辦法》）等法律政策對于科技成果的限時轉化都做了原則性規(guī)定，但沒有明確限時轉化的具體客體、開始時間節(jié)點、轉化實施的合理期限、執(zhí)行主體、實施主體、實施程序、轉化后的利益分配及不轉化的措施等，這在一定程度上影響了法律法規(guī)的進一步落實，亟須通過地方法規(guī)予以明確。

1.1.2 提高北京市科技投入資金使用效率的現實需要。北京市正處于全國科創(chuàng)中心建設和高質量減量發(fā)展的關鍵時期，每年有大量的財政資金用于資助應用研究和試驗發(fā)展。2017年，北京地區(qū)的研發(fā)投入強度為5.7，其中用于科技項目的財政經費約為586億元[7];2018年專利申請量與授權量分別為21.1萬件和12.3萬件，其中，發(fā)明專利申請量與授權量分別為10.9萬件和4.8萬件[8]。這些成果大多是財政資金資助的應用類科技項目產生的，這些項目設立的目的是通過科技創(chuàng)新來推動產業(yè)發(fā)展和社會進步。因此，對于這類未轉化的科技成果實行強制轉化，可推動財政投入資金盡快創(chuàng)造社會價值，提高財政資金的使用效率。

1.1.3 提高科技成果質量和轉化效率的迫切需要。雖然國內外限時轉化制度真正實施的判例較少，美國《拜杜法案》的相應條款也沒有真正執(zhí)行，但有人稱其為“達摩克利斯之劍”，這種制度存在的關鍵在于它的威懾、引導作用[9-10]。《科技進步法》和《成果轉化法》等國家法律規(guī)定了項目承擔單位對其持有的科技成果有轉化的權利，但按照目前的成果轉化管理制度，這類科技成果屬于國有無形資產，單位負責人要承擔成果轉化時帶來的國有資產的使用、監(jiān)管、處置等責任，以及成果轉化后續(xù)產生國有資產的增值保值責任，致使很多單位領導缺乏推動科技成果轉化的動力，不注重對本單位承擔項目產生科技成果轉化情況的監(jiān)督責任，部分研究人員在研發(fā)時也不注重科技成果的質量及與市場的契合度，這些均影響了科技成果的轉化效率。因此，明確規(guī)定財政資助形成成果的限時轉化，是強化單位在成果轉化中的責任、提高成果質量和轉化效率的需要。

1.1.4 保證成果轉化主體權責一致的需要。一是保證不同類型科技成果完成主體的權益一致性的需要。目前，北京市通過地方法規(guī)對專利的強制實施做了專門規(guī)定，但對于其他類型的科技成果尚無明確規(guī)定，這將造成不同科技成果完成主體的權利、責任和義務的不一致，影響法律的公平性。二是與財政資助產生的科技成果相關的主體有政府部門、項目承擔單位和成果完成人等，項目承擔單位對其持有的財政資助產生的科技成果的使用、處置和收益分配權實際上來自于政府的委托，因而政府相關部門作為委托人或出資人，按照約定有權對約定的科技成果進行強制轉[1，]，從而保障政府作為委托方的根本利益，加快推動科技成果轉化為現實生產力，提高財政資金的使用效益。

1.2 科技成果限時轉化的可行性分析

1.2.1 《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）賦予了地方設計科技成果限時轉化的權限?！读⒎ǚā芬?guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規(guī)”。地方性法規(guī)主要有兩個特點：第一，不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;第二，適用于本行政區(qū)域?！冻晒D化法》《科技進步法》和《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）明確規(guī)定了地方政府在促進本行政區(qū)域內科技成果轉化活動的權責。

1.2.2 上位法為科技成果限時轉化奠定了法律基礎?！冻晒D化法》規(guī)定，對于財政資金設立的應用類科技項目，立項時應當明確項目承擔者的成果轉化和要求，但沒有明確其成果形式、知識產權目標、實施轉化期限和項目承擔者的成果轉化責任?！犊萍歼M步法》《專利法》及《專利實施強制許可辦法》等法律政策對財政資金形成科技成果的限時轉化也進行了規(guī)定。顯然，對于北京市財政資金資助項目產生的科技成果，北京市也有權對其實施限時轉化，不存在法律障礙。

1.2.3 約定優(yōu)先為科技成果限時轉化提供了執(zhí)行依據。雖然這類科技成果的權益歸屬是單位，按照目前的改革精神，一些地方將其獎勵或贈送給科技成果完成人，但是這類成果的初衷是轉化為現實生產力，并通過約定的方式進行了明確，按照約定優(yōu)先的法律精神，項目管理部門有權對其進行強制轉化。

2 北京市在科技成果限時轉化方面的探索

北京市早在2011年就開始探索科技成果的限時轉化制度。《北京市人民政府關于進一步促進科技成果轉化和產業(yè)化的指導意見》（京政發(fā)[2011]12號）（以下簡稱《指導意見》）就對財政資金支持的應用性研究項目的限時轉化做出了規(guī)定，研究成果應在完成后一年內實施轉化;一年內未實施轉化的，可由成果完成人和參加人根據與本單位的協(xié)議進行該項科技成果的轉化，并享有協(xié)議約定的權益。2014年修訂的《北京市專利保護和促進條例》也規(guī)定，對于具備實施條件、未能適時實施的單位所擁有的專利，北京市鼓勵職務發(fā)明的發(fā)明人、設計人與其他單位和個人以簽訂合同的方式予以實施。

從時間上來看，限時轉化制度在北京市促進科技成果轉化的相關立法和政策中受到了重視。2011年，北京市開始對財政資金支持的應用類研究項目，探索實行限時轉化制度，但沒有實施案例。原因有兩個：一是《指導意見》屬于北京市政府出臺的政策文件，層級較低，缺少法律的強制性。二是限時轉化的啟動條件不明確，如對于財政資金支持的應用類科技項目沒有明確界定;未實施轉化的標準不清楚;對于單位不與成果完成人和參加人簽訂協(xié)議的情況下如何進行限時轉化沒有規(guī)定等。但是，《指導意見》釋放了一個推動這類科技成果轉化強烈信號，引起了各創(chuàng)新主體對其科技成果轉化的重視。2014年《北京市專利保護和促進條例》第四十一條規(guī)定：對于具備實施條件、未能適時實施的單位擁有的專利，本市鼓勵職務發(fā)明的發(fā)明人、設計人或者其他單位和個人，與擁有專利權的單位以簽訂合同的方式予以實施。顯然，這個限時轉化制度的設計存在規(guī)范性缺失，例如，作為啟動條件之一的“適時”如何界定沒有明確規(guī)定。所以，該條例在實踐中也較難實施。

3 國內各省市在科技成果限時轉化方面的實踐

國內很多省市在地方立法中對于限時轉化都做了細化規(guī)定，但對于限時轉化涉及要素規(guī)定各不相同（見表1）。

限時轉化的實施主體不同。限時轉化的實施主體可以分為兩類：第一類是科技成果完成人、參與人或團隊，如浙江、湖北、山東等省份;第二類是他人或具有實施能力的單位，如黑龍江、貴州等。還有些省市在地方法規(guī)中對兩類實施主體的限時轉化分別做了規(guī)定，如四川、河北和深圳等省份。

強制實施的執(zhí)行主體不同。在各省市地方法規(guī)中，科技成果強制實施的執(zhí)行主體主要包括：省人民政府、國有資產行政管理或者其他行政管理部門、主管部門、項目立項部門、資助資金出資部門、科技部門等。其中，省人民政府作為強制執(zhí)行主體的可操作性不強，而其他部門與高校院所的成果轉化都存在關聯(lián)，一定條件下可成為限時轉化的執(zhí)行主體。

限時轉化的實施客體不同。各地地方法規(guī)中，限時轉化的實施客體包括7種說法：“利用財政性資金形成的具有實用價值的技術成果”（如廣東、深圳、遼寧）、“利用財政性資金全額資助的科技項目形成的科技成果”（如河北）、“省財政資金資助項目產生的科技成果”（如黑龍江、陜西、貴州）、“利用財政資金資助的應用類科技項目的成果”（如山東）、“單位持有的科技成果”（如浙江）、“利用本市財政性資金設立的科學技術項目所形成的發(fā)明專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權和植物新品種權”（如武漢）、“利用本省財政資金設立的研究開發(fā)機構、高等院校所取得的職務科技成果”（如四川）。其中“單位持有的科技成果”和“利用本地財政資金資助項目產生的科技成果”的市場化程度不一，難以要求其在一定時間內強制轉化?！柏斦Y金資助應用類科技項目形成的科技成果”和“利用財政資金資助形成的有應用價值的科技成果”的市場化程度相對較高，可以要求其限時轉化。

限時轉化的時限設置各不相同。一是轉化期限不同，如湖北、浙江、湖南、山東、黑龍江、四川、寧夏、重慶、福建、江蘇等規(guī)定為1年，深圳、陜西規(guī)定為2年，貴州為3年，河北為4年等。其中，黑龍江、廣東提出約定轉化期限，為不同領域的科技成果的限時轉化提供了實施保障。二是限時轉化期限的起始時間不同，分別是專利授權后、成果完成后、項目驗收完成之日起、專利授權后或者其他科技成果登記備案后等。其中項目驗收完成之日起、專利授權后或者其他科技成果登記備案后適用于所有科技成果的時間節(jié)點，其他的時間節(jié)點都很難準確把握或只適用于部分成果。

限時轉化的轉化方式不同。各地地方法規(guī)中對于限時轉化方式的規(guī)定主要包括3類：第一類是允許科技成果完成人、參與人或他人轉化實施。如浙江、廣東、河北等大多數省市。第二類是委托專業(yè)交易機構實施交易。如《深圳經濟特區(qū)技術轉移條例》提出由市技術轉移促進機構委托專業(yè)交易機構實施交易，交易不成的，由市科技部門許可他人運用。第三類是河北、江蘇提出的采取掛牌交易的方式實現科技成果轉化。

綜上所述，各地地方法規(guī)的細化規(guī)定各有側重，北京市可以借鑒其他?。▍^(qū)市）的立法經驗，在地方立法中對職務科技成果的限時轉化做出明確規(guī)定。第一，借鑒山東、廣東等省的立法經驗，將限時轉化的客體界定為利用財政資金應用類科技項目形成的科技成果。第二，由于科技成果的領域、技術成熟度和市場成熟度等的不同，可以借鑒廣東、黑龍江等省的經驗，采取在立項時由立項部門與項目承擔單位約定的方式，確定限時轉化的時限，提高限時轉化的可操作性。第三，借鑒河北、四川、深圳等地的經驗，在地方法規(guī)中對科技成果完成人（或團隊）、他人等的限時轉化分別進行規(guī)定，賦予他們參與科技成果轉化的權利，提高科技成果轉化的效率。第四，借鑒河北、江蘇等地的經驗，對于具有轉化實施條件、單位和個人無正當理由但沒有轉化的科技成果，可以通過掛牌的方式促進這些成果信息在市場上流動，提高成果轉化效率，以保障科技成果限時轉化制度的真正落地。第五，也可借鑒黑龍江、陜西、四川等省的立法經驗，明確規(guī)定政府相關部門介入科技成果轉化的權利。另外，北京市可在地方法規(guī)中明確各創(chuàng)新主體違反限時轉化制度應承擔的法律責任，增加科技成果限時轉化的強制性，改善科技法規(guī)的“軟法”性質。

4 北京市立法中科技成果限時轉化制度的建議

4.1 明確限時轉化的客體范圍和轉化時限

一是在地方法規(guī)中明確限時轉化的客體。不同的科技項目設立的目標不同，對其產生科技成果的要求差異很大。如基礎研究和應用基礎類研究主要是為了增加社會的知識存量，其成果主要通過發(fā)表論文、撰寫論著等形式產生社會效益;應用類研究主要目標是將知識轉化為技術為社會創(chuàng)造經濟價值，其成果主要包括專利、技術秘密等，這類成果在一定的市場條件和技術條件下可以轉化為現實生產力。因此，地方性法規(guī)可以對科技成果進行分類規(guī)定，將限時轉化的客體限制為財政資金資助的應用類項目產生的科技成果，并在立項時與項目承擔者明確約定其轉化義務;對于其他類型的科技成果不強制要求其限時轉化。二是設置靈活的轉化時限。建議在立法中，通過立項時與項目承擔者以約定的方式，確定成果的轉化時限，從而滿足領域不同、技術成熟度不同和市場成熟度不同的科技成果的轉化要求，提高轉化效率。

4.2 設置多種成果限時轉化途徑

財政資金資助應用類科技項目的限時轉化制度的實施，關鍵在于按照時間階段的不同，設立多種轉化途徑，分別規(guī)定不同途徑中項目委托方、承擔單位與成果完成人三方的權責利。第一，立項時，明確承擔者對項目產生成果的轉化義務和轉化期限，建立項目承擔單位對科技成果轉化的考核和責任機制，激發(fā)項目承擔單位加快進行科技成果轉化的動力;第二，在項目結題后超過一定時間但在約定轉化期限內，對于單位無正當理由、仍未轉化的科技成果，支持科技成果完成人轉化實施，對于科技成果完成人與單位在不同簽約情形下的轉化問題，進行分類規(guī)范，保障科技成果完成人在成果轉化中的權益，從而使科研人員的“地下轉化”活動“陽光化”。同時，規(guī)定高校院所作為科技成果權利人的責任和義務。第三，對于超過約定轉化期限，科技成果完成單位和科技成果完成人無正當理由尚未轉化的科技成果，在立法中要求承擔單位將科技成果放至技術交易市場掛牌交易，或者支持項目管理部門根據約定介入，將該科技成果許可他人轉化實施，從而提高科技成果轉化效率。

4.3 明確政府在限時轉化中的責任

對于財政資助科技項目產生的科技成果，建議將政府部門作為限時轉化的執(zhí)行主體，在立法或制定政策時明確他們的責任。發(fā)揮項目管理部門的作用：一是立項時強調項目管理部門的監(jiān)督責任。要求項目管理部門與承擔單位約定成果形式、轉化期限和考核目標，并將成果轉化情況作為項目驗收的重要內容。二是明確項目管理部門在成果限時轉化中的強制實施責任。對于承擔單位在約定時間內無正當理由未實施轉化的，立項部門可以采取強制措施進行成果轉化。三是加大對未在約定期限內實施成果轉化的項目承擔單位的懲罰和責任追究力度。

4.4 建立利于科技成果匯集的限時轉化機制

通過立法進行科技成果限時轉化制度設計時，明確將科技成果在技術市場掛牌交易作為一種限時轉化方式。一方面，這種路徑可將科技成果推向市場，推動成果信息的快速流動和擴散，提高成果轉化效率;另一方面，為北京市技術交易市場提供了持續(xù)的技術成果來源，有利于北京市技術交易市場的科技成果集聚和發(fā)展，也有利于吸引更多的技術需求方到北京市技術交易市場集聚。

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Abstract： The time-limited transformation of scientific and technological achievements is also known as compulsory transformation and government-intervention right. It is one of the important means to protect public interests and promote the transfer and transformation efficiency of scientific and technological achievements. This paper analyzed the necessity and feasibility of time-limited transfer of science and technology achievements in Beijing， and combed the exploration and existing problems in the time-limited transfer of scientific and technological achievements in Beijing. It also studied the exploration of time-limited transformation of scientific and technological achievements in the local laws and regulations of other provinces and cities in China， and proposed some suggestions for the time-limited transformation of scientific and technological achievements in Beijing local legislation.

Key words： scientific and technological achievements; time-limited transformation; systems