[摘要] 我國(guó)公共財(cái)政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，迫切需要提高財(cái)政支出績(jī)效。針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念尚未建立、績(jī)效目標(biāo)考核不完整、專業(yè)人才匱乏、制度體系不健全以及信息化水平低等問(wèn)題，全面實(shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的考核、樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理理念、全面深化預(yù)算制度改革。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理 ? 績(jī)效 ? 政策建議

[中圖分類號(hào)] F812.3 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2019）05-0096-04

[基金項(xiàng)目] 上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院2018年產(chǎn)學(xué)研踐習(xí)計(jì)劃（AW-12-2204-00104）。

[作者簡(jiǎn)介] 李永剛（1978 — ），上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)主任，副教授，博士，研究方向：財(cái)稅理論與實(shí)踐。

一、引 言

隨著我國(guó)公共財(cái)政支出不斷增加，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理勢(shì)在必行。2016年以來(lái)，財(cái)政部和地方財(cái)政部門(mén)已初步建立了重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制，每年都會(huì)選擇支出規(guī)模大，受益群體廣，與教育、醫(yī)療、社保、交通等民生支出相關(guān)的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，將財(cái)政績(jī)效預(yù)算提升到了新的戰(zhàn)略高度。

財(cái)政績(jī)效預(yù)算涉及三個(gè)維度：績(jī)效預(yù)算管理、預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效預(yù)算管理是通過(guò)制定相關(guān)的事業(yè)、工程計(jì)劃，依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用而編制預(yù)算的一種方法;預(yù)算績(jī)效管理是以支出結(jié)果為導(dǎo)向、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為保障，覆蓋所有納入政府預(yù)算管理的財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，運(yùn)用一系列管理方法實(shí)施的相關(guān)活動(dòng);預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性開(kāi)展的量化評(píng)估活動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和科學(xué)評(píng)判。應(yīng)當(dāng)厘清并解決當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題，全面提升財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理。

二、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理面臨的問(wèn)題

當(dāng)前，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理主要面臨預(yù)算績(jī)效管理理念尚未完全建立、目標(biāo)考核不完整、專業(yè)人才缺乏、制度體系不夠健全以及信息化水平較低等問(wèn)題，直接或間接地影響了公共財(cái)政支出績(jī)效。

1. 預(yù)算績(jī)效管理理念尚未完全建立

長(zhǎng)期以來(lái)，由于財(cái)政預(yù)算體制導(dǎo)致的“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的舊觀念根深蒂固，預(yù)算績(jī)效管理理念尚未完全深入人心。政府官員缺乏積極性和主動(dòng)性來(lái)追求財(cái)政資金支出績(jī)效，在財(cái)政支出過(guò)程中，既不追求節(jié)約也不追求效率。公眾對(duì)財(cái)政支出績(jī)效不了解，更缺乏對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的關(guān)注，財(cái)政績(jī)效管理理念更無(wú)從談起。

2. 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)考核欠科學(xué)

項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算部門(mén)（單位）使用財(cái)政資金，計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算部門(mén)在申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)應(yīng)設(shè)置具體而明確的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，且在申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)應(yīng)按照規(guī)定同時(shí)申報(bào)績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)包括預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)、預(yù)期效果目標(biāo)和保障目標(biāo)。在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中，預(yù)算部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)和預(yù)期效果目標(biāo)，而忽視了包括制度、措施、計(jì)劃以及相應(yīng)要求在內(nèi)的保障目標(biāo)。在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，重點(diǎn)考核的是產(chǎn)出目標(biāo)，給予產(chǎn)出目標(biāo)的分值權(quán)重過(guò)高，而對(duì)于保障目標(biāo)權(quán)重很低，甚至?xí)鲆?，最終導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論不夠科學(xué)，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)不具備可復(fù)制性和可推廣性。

3. 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才匱乏

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才匱乏是全面實(shí)施績(jī)效管理面臨的重要難題。全面實(shí)施績(jī)效管理需要有專業(yè)的人才作支撐。只有專業(yè)人才能夠充分理解、掌握、熟練運(yùn)用績(jī)效相關(guān)的知識(shí)完成財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作，并對(duì)財(cái)政預(yù)算支出做出科學(xué)、準(zhǔn)確、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)，才能將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用于未來(lái)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理。但是，目前在財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位工作的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才嚴(yán)重不足，從事此項(xiàng)工作的人員同時(shí)還從事其他工作，且不少還是從其他科室抽調(diào)的人員，不具備財(cái)稅專業(yè)背景，缺少預(yù)算績(jī)效專業(yè)知識(shí)，理論積淀不夠，實(shí)踐能力不強(qiáng)。此外，現(xiàn)有人員也不注重對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度及其改革動(dòng)向的學(xué)習(xí)，對(duì)新的財(cái)政管理制度和新的財(cái)經(jīng)法規(guī)掌握不全，在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐中，其業(yè)務(wù)能力不高、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化的缺點(diǎn)凸顯。

4. 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系不夠健全

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)一般公共預(yù)算收支管理進(jìn)行了明確的規(guī)定，但新修訂的《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主體（誰(shuí)評(píng)價(jià)）、評(píng)價(jià)對(duì)象（評(píng)價(jià)誰(shuí)）、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)程序（怎么評(píng)）等沒(méi)有明確規(guī)定，預(yù)算績(jī)效管理沒(méi)有上升到法律的高度。地方財(cái)政部門(mén)在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中難以找到權(quán)威的指引和依據(jù)。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的一系列問(wèn)題，以及地方公共財(cái)政資金支出效果不好，其根本原因是現(xiàn)有的預(yù)算制度不夠完善。一方面，現(xiàn)行預(yù)算制度不科學(xué)。在現(xiàn)行的部門(mén)預(yù)算編制制度下，各部門(mén)申報(bào)預(yù)算時(shí)不受制于資金限額的約束，也不關(guān)心政府財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域和支出細(xì)節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)自行申報(bào)數(shù)額遠(yuǎn)超實(shí)際支出需求的現(xiàn)象，大量財(cái)政資金被浪費(fèi)。另一方面，現(xiàn)行預(yù)算制度下，財(cái)政資金用途不透明、不精細(xì)。預(yù)算單位提交的預(yù)算申請(qǐng)只提及資金使用領(lǐng)域，而不提及資金具體用途，只涉及支出大類，而不涉及具體的支出項(xiàng)目和支出明細(xì)，從而無(wú)法對(duì)資金使用進(jìn)行績(jī)效考核，導(dǎo)致財(cái)政支出效益低下。

5. 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理信息化水平比較低

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理不僅需要長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，也需要現(xiàn)代化的先進(jìn)信息技術(shù)的支撐和輔助。由于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革起步較晚，傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念在財(cái)政部門(mén)、預(yù)算執(zhí)行部門(mén)、資金使用單位工作人員頭腦中居于主導(dǎo)地位，統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理軟件系統(tǒng)、相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)以及相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系均未建立，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理信息化水平較低。因此，迫切需要建立一套科學(xué)而完整的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，提升財(cái)政預(yù)算管理效率，提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量。

三、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)考核

在公共財(cái)政模式框架下，公共財(cái)政要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，財(cái)政支出的使命和任務(wù)必須轉(zhuǎn)化為具體的公共支出目標(biāo)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)通過(guò)目標(biāo)對(duì)財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)行后續(xù)管理，必要時(shí)要對(duì)財(cái)政支出目標(biāo)進(jìn)行有效分解，轉(zhuǎn)變成預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的分目標(biāo)，再對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的分目標(biāo)進(jìn)行分解形成項(xiàng)目目標(biāo)，最后對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。這就需要建立完善、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系，并對(duì)所有目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的賦值和考核。此外，在對(duì)目標(biāo)進(jìn)行考核和賦值時(shí)，應(yīng)盡量采用可量化的指標(biāo)。在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)考核中，績(jī)效評(píng)價(jià)要徹底改變“重績(jī)輕效”現(xiàn)狀，以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向，從較側(cè)重技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，向側(cè)重效益指標(biāo)靠攏。

（二）樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理理念

財(cái)政部門(mén)、預(yù)算執(zhí)行部門(mén)、資金使用單位必須認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理改革的重要性及其對(duì)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大意義。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位要落實(shí)好主體責(zé)任，要有責(zé)任意識(shí)，應(yīng)將“每一分錢(qián)花到刀刃上”，并大力宣傳績(jī)效評(píng)價(jià)理念，培養(yǎng)本部門(mén)人員的財(cái)政績(jī)效管理意識(shí)，引導(dǎo)資金使用單位也樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理理念。此外，堅(jiān)持財(cái)政收支信息公開(kāi)和財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)估報(bào)告公開(kāi)，主動(dòng)接受納稅人監(jiān)督，培養(yǎng)納稅人主人翁意識(shí)，共同營(yíng)造一種全員參與的預(yù)算績(jī)效管理氛圍。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位要摒棄“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的舊觀念，做到稅收“取之于民，用之于民，造福于民”，逐步形成地方政府主導(dǎo)、財(cái)政部門(mén)牽頭、預(yù)算執(zhí)行部門(mén)具體實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理工作新格局，使預(yù)算績(jī)效管理理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，真正做到“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

（三）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

不斷加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，加大相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，順利推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理。一是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門(mén)和相關(guān)預(yù)算單位人員的培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)能力和水平，培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識(shí)背景、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，懂財(cái)政預(yù)算、懂預(yù)算績(jī)效管理的人員，提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效的管理質(zhì)量。二是財(cái)政部門(mén)要組織具有公益性的專業(yè)人士培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)（包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估所、決策咨詢機(jī)構(gòu)、高校）的工作人員，使其在承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目時(shí)，能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的評(píng)價(jià)，進(jìn)而得出正確的結(jié)論，提出合理的建議，為后續(xù)財(cái)政項(xiàng)目支出提供決策參考，提高預(yù)算績(jī)效管理效果。

（四）健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系

地方政府及政府財(cái)政部門(mén)要出臺(tái)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的具體實(shí)施意見(jiàn)或文件，建立涵蓋績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作進(jìn)行權(quán)威的規(guī)范，健全績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程，并將績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程。同時(shí)，對(duì)財(cái)政部門(mén)、預(yù)算執(zhí)行部門(mén)、資金使用單位的預(yù)算績(jī)效管理工作職責(zé)予以明確規(guī)定，形成預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理制度體系，從而提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量和效果，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。

（五）加快構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)

現(xiàn)階段，應(yīng)盡快完善預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，建立財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理信息化平臺(tái)，積極構(gòu)建績(jī)效考評(píng)指標(biāo)庫(kù)、基礎(chǔ)項(xiàng)目庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)和專家?guī)臁八奈灰惑w”的績(jī)效管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)與國(guó)有資產(chǎn)、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)的整合和共享，為財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理提供信息支撐。

（六）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金使用效益審計(jì)

審計(jì)部門(mén)要以真實(shí)性、合法性、效益性為基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的使用進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。不斷強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)，對(duì)形象工程、政績(jī)工程開(kāi)展重點(diǎn)審計(jì)。對(duì)于用于民生工程和民生項(xiàng)目的財(cái)政資金，要重點(diǎn)對(duì)其帶來(lái)的社會(huì)效益和社會(huì)福利效應(yīng)進(jìn)行審計(jì)。對(duì)在民生工程中浪費(fèi)財(cái)政資金，造成財(cái)政資金使用效益低下的問(wèn)題實(shí)行責(zé)任追究。此外，加大支出規(guī)模不斷擴(kuò)張的社會(huì)保障支出、科技支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、社會(huì)保障房支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，對(duì)全部的項(xiàng)目資金都要按照投入與產(chǎn)出的比率來(lái)衡量其經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益，保證財(cái)政資金支出真實(shí)、合規(guī)、合法，獲得既定的經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益，以“取之于民、用之于民、造福于民”。

（七）全面深化預(yù)算制度改革

建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。一是改變預(yù)算編制程序。各預(yù)算部門(mén)在財(cái)政部門(mén)規(guī)定的支出限額內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容以及人員、編制等情況初步測(cè)算出資金額度，據(jù)此向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)款項(xiàng)。財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算年度政策重點(diǎn)，平衡各部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目的輕重緩急，并對(duì)一些重復(fù)性項(xiàng)目進(jìn)行有效整合后，公布當(dāng)年各領(lǐng)域財(cái)政資金限額，然后由各部門(mén)進(jìn)行預(yù)算申報(bào)。二是提高預(yù)算精確性。不僅要拓展預(yù)算公開(kāi)范圍和程度，還要詳細(xì)編制資金用途的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)預(yù)算。要將財(cái)政資金預(yù)算安排時(shí)間表細(xì)化到每個(gè)月、每個(gè)季度。宏觀上可以使用年度預(yù)算，微觀上要盡可能將年度預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，細(xì)化到每個(gè)月和每個(gè)季度。①

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Abstract：This paper studies the problems faced by the performance management of financial budget and its solutions. Firstly， paper points out that Chinese economy has changed from a high-speed growth stage to a high-quality development stage. At the same time， the scale of public financial expenditure continues to expand， and there is an urgent need to improve the performance of financial expenditure. Secondly， the paper summarizes the current problems faced by the performance management of the budget. The main problems include that the concept of budget performance management has not been established， the performance target assessment is incomplete， the lack of professionals， the imperfect system and the low level of information technology. These problems directly affect the performance of public financial expenditure. Finally， according to the problems faced by the budget performance management， the paper puts forward targeted policy recommendations from seven aspects， such as strengthening the evaluation of budget performance objectives and establishing the concept of budget performance management.

Key words： Budget performance management; Performance; Policy Recommendations

（收稿日期：2019-08-13 ?責(zé)任編輯：沈 芳）