（河南省高級人民法院，河南鄭州 450008）

依法行政是推進國家法治建設(shè)的基本內(nèi)容。當下，與政府行政機關(guān)有關(guān)的各類法律案件呈現(xiàn)遞增趨向，問題多集中于行政機關(guān)因人員變動、政策變化、規(guī)劃調(diào)整等理由而違約、毀約現(xiàn)象，這些法律問題，直接造成對民營企業(yè)及社會個體合法權(quán)益的侵害。從維護國家正常經(jīng)濟秩序上，要為民營企業(yè)及社會個體營造良好的、廣闊的經(jīng)濟發(fā)展平臺，從政策、法律、機制層面，要增強民營企業(yè)及社會個體的發(fā)展信心。這些涉及行政協(xié)議審判的各類案件，反映出當前法規(guī)體系建設(shè)不完善，對行政機關(guān)在換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員調(diào)整等變化中，對企業(yè)及個體合理訴求的無視。習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上明確強調(diào)，要從各項政策舉措上，為民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件。最高人民法院也從自身審判職能方面，要為民營企業(yè)及社會個體營造法治環(huán)境。針對行政機關(guān)不誠信行為，人民法院要切實依照法律規(guī)范，依法支持企業(yè)的合理、合法訴求。各級行政機關(guān)，更應(yīng)該承擔(dān)其自身的法律責(zé)任，對涉及民營企業(yè)的行政協(xié)議要繼續(xù)履行，并作為履責(zé)典范。現(xiàn)著重就信賴保護原則在行政協(xié)議案件中的適用性展開探討。

1 信賴保護原則內(nèi)涵及價值

信賴保護最早源自德國法律，其內(nèi)涵解釋為“非因法定事由，并經(jīng)過法定程序，行政機關(guān)不能撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或其他合法的法定事由需要撤回或變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序，對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損傷予以補償?！苯陙?，各界學(xué)者對信賴保護原則的內(nèi)涵及適用條件、理論淵源研究頗廣，但最終都將落實到適用問題中。構(gòu)建良好的法治環(huán)境，保護公民的基本權(quán)利，對于信賴利益的保護，成為信賴保護原則的核心點。囿于學(xué)界觀點的差異性，對信賴保護原則的內(nèi)涵，“法安定說”認為，對于行政機關(guān)，從維護其管理活動的穩(wěn)定性、延續(xù)性上，應(yīng)當對行政管理相對人的合法權(quán)益予以保護，以滿足公民、法人及其他組織對行政機關(guān)的真誠信賴需要?！胺ㄖ螄艺f”認為，對于公民、法人及其他社會組織，在與行政機關(guān)之間的各類經(jīng)濟活動中，有值得保護的信賴基礎(chǔ)，當公民、法人及其他社會組織的合法權(quán)益受到損害時，行政機關(guān)應(yīng)予有所補償。盡管上述兩種觀點各有所偏重，但是都體現(xiàn)了信賴保護的精髓，即對于行政管理相對人的權(quán)益，要給予保護或補償。

在《行政訴訟法》教材（何海波著）中，對信賴保護原則的解釋，公民、法人及其他社會主體，出于對行政機關(guān)公權(quán)力的信任，而與之達成經(jīng)濟協(xié)議。當公民、法人及其他社會主體自身的正當利益受到損害時，行政機關(guān)應(yīng)當予以保護。同樣，在《行政許可法》中，第8條、第69條，都有關(guān)于信賴保護原則的闡述，都體現(xiàn)了對公民、法人及其他社會主體合法的權(quán)益應(yīng)該予以保護，不得因領(lǐng)導(dǎo)人員變更、規(guī)劃調(diào)整等事由，而擅自違約、毀約。同樣，對于可以撤銷行政許可的情形，也進行了規(guī)定，當客觀情況發(fā)生重大變化，或者基于對公共利益的維護需要，對已經(jīng)生效的行政許可需要變更或撤回的，需要對公民、法人及其他社會主體予以補償。也就是說，對于信賴保護原則，其實施的價值是對誠信原則的運用，而誠信原則，是出于行使權(quán)力（利）與履行義務(wù)，都應(yīng)該堅守誠實與信用。誠信原則是民法的最高原則之一，也是貫穿整個私法體系的基線，其目標在于對各方利益關(guān)系的合理權(quán)衡，更在于維護社會秩序的和諧與穩(wěn)定。

當然，從字面意義來看，“信賴”與“誠信”兩者各有所側(cè)重。雖然在意義及內(nèi)涵上具有相似性，但對于“誠信”，其適用于雙方當事人，而“信賴”則側(cè)重于某一方。事實上，誠信原則是信賴原則的法理基礎(chǔ)，也是民法、行政法建設(shè)的重要理論依據(jù)。從信賴保護原則的適用范圍來看，主要體現(xiàn)在對超出特別法具體范疇外的實質(zhì)公正，更成為調(diào)節(jié)國家公權(quán)力與公民私權(quán)利的緩沖帶，來更好的化解公私經(jīng)濟糾紛或矛盾。因此，從推進依法行政，提高行政管理效率上，關(guān)注信賴保護原則內(nèi)涵與價值的探究，對于完善行政法規(guī)，打造誠信政府，構(gòu)建法治國家具有重要的現(xiàn)實意義。

2 信賴保護原則的構(gòu)成要件

在法學(xué)理論界，對信賴保護原則的構(gòu)成要件，有三要件體系、四要件體系。即“信賴基礎(chǔ)、信賴行為、正當信賴”，及“利益衡量”。何海波在《通過判決發(fā)展法律》中提出“三要件”，戚建剛、沈林榮等人雖有對何海波“三要件”部分內(nèi)容的認同，但也存在適用性方面的不同見解。但綜觀法學(xué)界，“三要件”仍占主流。顯然，“信賴基礎(chǔ)”、“信賴表現(xiàn)”、“信賴的正當性”是基準構(gòu)件。所謂“信賴基礎(chǔ)”，即對于人民，應(yīng)當信賴什么。該要件基本是對原點要件的沿用，但顯然是具有模糊性，無法對其合法性進行明晰界定。有學(xué)者認為，應(yīng)該對該要件的表述進行更換“社會成員對授益性行政行為存在產(chǎn)生信賴的可能性”。但從該表述來看，可以理解為“信賴的可能性”，但其意義需要行政機關(guān)與行政相對人的共同參與，而非“信賴基礎(chǔ)”所指的單方行政行為。也有學(xué)者認為，“行政許可已經(jīng)生效，且此生效事實被相對人獲知”，該表述雖然很明確，但在言語形式上具有限縮性?？梢?，對于“信賴基礎(chǔ)”要件本身的爭議還是很大的。

“信賴表現(xiàn)”，在內(nèi)涵及意義上，學(xué)界的觀點較為統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為因行政機關(guān)的違約、毀約而造成的，對公民、法人及其他社會主體利益的損害行為。不過，也有學(xué)者認為，對信賴保護原則中的“信賴表現(xiàn)”，提出具體和抽象兩種情況，對抽象的信賴保護，無需處分行為。對“信賴的正當性”，主要體現(xiàn)在對信賴的合法性的保護。當然，在法律規(guī)定及適用條件中，對于排除適用情形的說明，則概括為“無可歸責(zé)性”。但對于公民、法人及其他社會主體自身利益的正當性，要給予經(jīng)濟補償。在與行政機關(guān)簽訂協(xié)議時，公民、法人及其他社會主體，本身是出于對國家、對法律的深信不疑，這種信賴是善意的。若信賴成立，歸責(zé)于人民之事由，則信賴為非正常，就不值得保護。企業(yè)與行政機關(guān)簽訂協(xié)議的行為，本身是在法律允許范圍內(nèi)，且對雙方都有法律約束力。所以，這些協(xié)議應(yīng)該遵守誠實信用原則。如果行政機關(guān)一方不履行協(xié)議，則對于企業(yè)一方的合理利益，就應(yīng)當給予保護。

3 信賴保護原則的適用性

信賴保護原則是行政法體系中的重要原則，行政機關(guān)應(yīng)該遵守行政法相關(guān)規(guī)定，秉承信賴保護原則，來協(xié)調(diào)好公共與私人之間的利益關(guān)系。安定性是對法律秩序的維護，也是對各社會成員合法權(quán)益的維護。在行政法體系中，依法行政與信賴保護原則具有關(guān)聯(lián)性，也是構(gòu)建良好行政法律秩序的基礎(chǔ)。通常，信賴保護原則是建立在“信賴”基礎(chǔ)上，社會公民、法人等是信賴的客體，出于對國家法律的信賴。行政機構(gòu)是主體，在相關(guān)協(xié)議簽訂生效后，“信賴”更加穩(wěn)定。同樣，在“信賴表現(xiàn)”上，社會公民、法人等主體，以協(xié)議為約束，與行政機關(guān)構(gòu)成“權(quán)利”與“義務(wù)”關(guān)系。對“信賴”的保護，是建立在正當信賴基礎(chǔ)上，社會公民、法人等主體，對國家法律、法規(guī)深信不疑，且基于信賴來約束自我行為。這種信賴是法律所應(yīng)給予保護的，出于行政機關(guān)單方面的變更，而違約、毀約行為，造成對社會公民、法人等主體合法權(quán)益的損害，都應(yīng)該遵守信賴保護原則。

同樣，在行政權(quán)落實過程中，信賴保護原則也是貫穿始終的。當行政權(quán)發(fā)生變動，必然對社會公民、法人等主體利益帶來損害。行政行為以行政方的事由引起，未能落實行政權(quán)。行政機關(guān)作為責(zé)任主體，不能因為人員變動、政策變革、規(guī)劃調(diào)整等原因，對已經(jīng)生效的協(xié)議進行單方面終止，導(dǎo)致“信賴”不連續(xù)，必將帶來不穩(wěn)定因素，人民對行政機關(guān)的信賴就會喪失。當然，即便是對于特定情況下的變更事由，但對于國家法治環(huán)境及法律制度，信賴保護原則依然適用。行政機關(guān)要根據(jù)其職權(quán)，參照法定程序，對公民、法人及其他社會主體的合法利益進行補償。確保行政行為合法，贏得公民、法人及其他社會主體對行政行為的信賴。應(yīng)該看到，在一些行政協(xié)議案件中，因地方政府違約、毀約而造成另一方不利境地。

4 結(jié)語

構(gòu)建誠信政府是維護市場經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展的基本條件。從近年來各類政府不守信、不誠信的案件來看，2015年河南全省法院受理行政協(xié)議案件102件，2016年躍升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多與行政機關(guān)失信行為有關(guān)。因此，加強對《行政許可法》的落實，關(guān)注信賴保護原則在行政法中的基礎(chǔ)地位，來構(gòu)建良好法治環(huán)境，促進社會安定、秩序井然。