劉金紅 李鋒 夏新斌

摘 要：教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，基本公共教育服務(wù)是保障社會公平的重要手段。本文梳理分析了國內(nèi)外有關(guān)基本公共教育服務(wù)均等化的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外有關(guān)區(qū)域基本公共教育服務(wù)均等化研究不夠深入，而且對于基本公共教育服務(wù)均等化定量研究過少。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);基本公共教育服務(wù)均等化;財政資源

公共服務(wù)是衡量社會公平的重要指標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)和諧社會的重要方式，它包含教育、醫(yī)療、社保等多個方面，而其中最重要的就是基本的公共教育。學(xué)者王洪濤（2018）認(rèn)為教育發(fā)展關(guān)乎國運(yùn)興衰，基本公共教育服務(wù)更是以公平正義為價值取向，它是公民受教育權(quán)利的保障，是促進(jìn)社會公平的動力。佘生梅（2018）結(jié)合湘西州義務(wù)教育的實(shí)際，從馬克思主義公平理論視角出發(fā)，認(rèn)為保障公民基本公共教育服務(wù)均等化是堅(jiān)持“以人為本”價值取向的集中體現(xiàn)，也是保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑。

然而，受到我國城鄉(xiāng)二元體制、市場經(jīng)濟(jì)改革、分稅制改革等的影響，我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間教育發(fā)展水平存在較大的差距，城鄉(xiāng)教育不公平的現(xiàn)象時有發(fā)生。為解決這種城鄉(xiāng)教育不公平的現(xiàn)象，黨和政府高度重視。習(xí)近平在十九大報告中指出，“‘兩個一百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)，歸根到底靠人才、靠教育”。國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃也提出均等化的具體“時間表”，即到2020年?duì)幦』緦?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。因此，學(xué)術(shù)界掀起了研究基本公共教育均等化的熱潮。

1 基本公共教育服務(wù)均等化國內(nèi)研究綜述

1.1 基本公共教育服務(wù)均等化的內(nèi)涵和外延

我國政府部門和學(xué)術(shù)界對基本公共教育服務(wù)有較為明確的界定。我國《教育法》規(guī)定，九年義務(wù)教育和中等教育都屬于基本公共教育服務(wù)的范疇?；竟步逃?wù)集中體現(xiàn)在它的公共性、普惠性、基礎(chǔ)性以及發(fā)展性四個基本特征。

而在學(xué)術(shù)界，關(guān)于基本公共教育服務(wù)的論述未能統(tǒng)一。學(xué)者李珺和賈凡（2018）認(rèn)為基本公共教育服務(wù)是一種教育領(lǐng)域的制度安排，它應(yīng)該由政府提供或保障所有公民平等享有，并且它的范圍需要隨著社會的發(fā)展而擴(kuò)大。學(xué)者張周濤（2017）認(rèn)為基本公共教育服務(wù)應(yīng)該是一種平等性和公平性原則，它面對不同出身、不同戶籍乃至不同民族的適齡兒童，都應(yīng)該提供相對均衡的教育資源。

在明確基本公共教育服務(wù)的內(nèi)涵和外延之后，關(guān)于基本公共教育服務(wù)均等化便不難理解。它更多的是一種實(shí)現(xiàn)途徑，對此國內(nèi)學(xué)者也做出過多項(xiàng)研究。學(xué)者楊清熒（2017）認(rèn)為基本公共教育服務(wù)均等化是為了保障全體公民最基本的受教育權(quán)利，以公平正義作為價值取向，滿足公民基本發(fā)展的需要而提供大致相等的公共教育服務(wù)的措施。學(xué)者馮潔（2016）認(rèn)為基本公共教育服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的基本公共教育服務(wù)。

1.2 基本公共教育服務(wù)均等化現(xiàn)狀

翟博（2007）指出，我國中小學(xué)校之間的教育投入差距還相當(dāng)大，造成這現(xiàn)象的主要原因是由于基礎(chǔ)教育資源配置不均衡。曾滿超、丁延慶（2005）研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)之間的生均支出水平差異很大，特別是農(nóng)村與城市之間、沿海省份與其它地區(qū)之間的支出差異非常明顯。薛海平、王蓉（2009）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)和校際間的教育質(zhì)量水平存在很大的差異，義務(wù)教育階段學(xué)校教育資源配置也非常不均衡。

1.3 促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的方式

教育資源的配置一直存在政府配置與市場配置之爭。盡管基礎(chǔ)教育更加趨近于純公共物品，應(yīng)當(dāng)由政府提供，但為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育的競爭化與均等化，顧昕（2010）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依靠“準(zhǔn)教育券”的政策工具，推進(jìn)義務(wù)教育走向有管理的競爭。安體富、任強(qiáng)（2007）認(rèn)為我國基本公共教育服務(wù)中出現(xiàn)了財政制度不完善、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷、政府間事權(quán)財權(quán)劃分不清、服務(wù)型政府缺位等問題，因此必須加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)，加快公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，建立有利于促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的財政模式和轉(zhuǎn)移支付制度。溫嬌秀、蔣洪（2013）和陳書全（2011）以及管永昊、賀伊琦（2012）等人也有相類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化，首先在財政制度方面應(yīng)該加大對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度，在進(jìn)一步提高其比重的同時加大規(guī)范化管理力度;其次應(yīng)該由省級政府構(gòu)建本省內(nèi)基礎(chǔ)教育財政均等化的制度，對省內(nèi)學(xué)校均等化撥款;另外還要提高政府的工作效率，確保政府在教育上的投入產(chǎn)出比達(dá)到最優(yōu);最后，還要優(yōu)化教育的支出結(jié)構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)建出合理的標(biāo)準(zhǔn)，不能差距過大，也不能“一刀切”。

1.4 基本公共教育服務(wù)均等化的模式

孫久文，李堅(jiān)未（2015）指出，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，從理論上來說大體有“人均財力的均等化”、“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”和“基本公共服務(wù)最低公平”三種模式，這些模式在基礎(chǔ)教育資源配置均等化的理論研究和政策實(shí)踐中自然也會有所體現(xiàn)。《2012年上海教育發(fā)展報告》（2015）中提出“制定面向未來、城鄉(xiāng)無差別、全市統(tǒng)一的基本公共教育服務(wù)資源配置基本標(biāo)準(zhǔn)，做到硬件設(shè)施、師資隊(duì)伍和管理能力三方面基本統(tǒng)一?！?/p>

1.5 基本公共教育服務(wù)均等化的政策實(shí)踐

俞賀楠、陳雷（2012）在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在“發(fā)展規(guī)劃、教師質(zhì)量、教育經(jīng)費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、教育質(zhì)量”等多個方面，基礎(chǔ)教育均衡化建設(shè)已經(jīng)取得了初步的進(jìn)展和成效。鄭林昌、劉曉（2016），馬慧強(qiáng)、王清、弓志剛（2016），李磊、張貴祥（2015）等學(xué)者研究過津京冀三個城市的基本公共教育服務(wù)均等化發(fā)展水平發(fā)現(xiàn)差別較大，從整體上來看，三個地區(qū)的教育服務(wù)水平投入產(chǎn)出效率較低，北京和天津的公共教育服務(wù)水平要高于河北地區(qū)，市際差異明顯，因此總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)該當(dāng)制定津京冀地區(qū)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新公共服務(wù)政策，厘清中央和地區(qū)權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮北京作為首都的輻射作用，促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化水平不斷提升。

2 基本公共教育服務(wù)均等化國外研究綜述

基本公共教育服務(wù)非均等化并不是我國獨(dú)有的現(xiàn)象，它在發(fā)展中國家甚至發(fā)達(dá)國家均有不同程度的存在。

2.1 基本公共教育服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀

美國學(xué)者M(jìn)olly S. Stewart（2016）從美國公共治理和公共教育系統(tǒng)的融資問題出發(fā)，她研究了教育券基金的設(shè)計(jì)和資助方式之間的關(guān)系，提出應(yīng)該提高教育券基金的透明度，為納說人提供受教育的便利，同時也為教育相關(guān)政策出臺提供依據(jù)。Christina Convertino（2015）基于美國政府削減基本公共教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象做了城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多城市出現(xiàn)學(xué)校過度擁擠且資金不足，并且這種趨勢持續(xù)上漲。Le Huu Anh 等（2011）實(shí)地調(diào)研了越南紅河三角洲地區(qū)的基本公共教育服務(wù)情況，在政府公共服務(wù)權(quán)利下放到基層的情況下，人們?nèi)绾斡行У慕邮苷峁┑幕竟步逃?wù)。巴西學(xué)者M(jìn)？nica A. Haddad 等 （2016）為了研究公立小學(xué)教育支出對教育質(zhì)量的影響，建立了“固定效應(yīng)面板”模型，結(jié)果表明教育支出對教育質(zhì)量的提升有一定幫助，但不是最大貢獻(xiàn)指標(biāo)。當(dāng)然，此處的教育質(zhì)量是由單純的學(xué)生考試分?jǐn)?shù)作為衡量指標(biāo)，具有較大的局限性。

2.2 基本公共教育服務(wù)均等化影響因素

國外很多學(xué)者都認(rèn)為造成基本公共教育服務(wù)非均等化的原因是教育財政制度的缺陷，很多國家的教育財政制度供給失衡，忽視了地區(qū)差異的情況，財政撥款不健全。Felix·Arnold 等（2016）認(rèn)為基本公共教育不均衡是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平造成的，類似于我國的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，提出了由經(jīng)濟(jì)水平的影響形成了“二元教育體制”的現(xiàn)象，制約著公共教育服務(wù)均等化的發(fā)展。Ergete Ferede， Shahidul Islam（2015）從政府和市場兩個方面著手研究，認(rèn)為阻礙基本公共教育服務(wù)均等化發(fā)展的原因有兩個，一個是中央政府關(guān)于教育資源配置的頂層設(shè)計(jì)缺失，各地政府對教育的定位不夠明確，另一個原因是教育資源配置區(qū)域不合理。

2.3 均等化提升路徑

盡管各國國情不同，但都在積極采取措施促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化。如日本在學(xué)校硬件設(shè)置等方面實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的配置，以統(tǒng)一的規(guī)格保證全國各地的中小學(xué)辦學(xué)條件。保加利亞則依據(jù)學(xué)生的數(shù)量、班級的規(guī)模和教師與學(xué)生的比例提供均等化資金。這些措施有效地改善了教育不公平的程度。Yu Zhang，Suguru Mizunoya，You You，Mun Tsang（2011）對OECD國家基礎(chǔ)教育的財政不均等進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，這些國家的生均教育支出不均等有不斷縮小的趨勢，其中，更高一級政府承擔(dān)更多的教育財政責(zé)任、政府間轉(zhuǎn)移支付、教育財政制度的集權(quán)化對于提高教育支出的均等化起到了重要的作用。

3 評論性小結(jié)

國內(nèi)外的學(xué)者對基本公共教育均等化有了比較深入的研究，這些研究成果為后續(xù)相關(guān)研究及政策實(shí)踐提供了較好的基礎(chǔ)。但在如下幾個方面有待開展進(jìn)一步的深入研究。

3.1 區(qū)域基本公共教育服務(wù)均等化研究不足

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康（2007）認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，從啟始到成熟要經(jīng)歷初級、中級和高級三個階段，對應(yīng)的均等化目標(biāo)分別側(cè)重于區(qū)域、城鄉(xiāng)和全民。研究大多側(cè)重于城鄉(xiāng)、全民基本公共教育服務(wù)均等化，然而由于地方政府在提供基礎(chǔ)教育時面臨著財權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)教育資源的供給在很大程度上受到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，因此城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間基本公共教育服務(wù)差距在短期內(nèi)仍將存在。在我國基本公共教育服務(wù)均等化的初級階段，不能忽視區(qū)域內(nèi)基本公共教育服務(wù)均等化研究。

3.2 均等化定量研究過少

由于對基本公共教育服務(wù)均等化缺乏較為深入的定量研究，在提對策建議時只一味地強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)村的教育投入。然而正如復(fù)旦大學(xué)胡善聯(lián)教授（2011）所指出的，“增量改革易，存量調(diào)整難”。無論是教育基尼系數(shù)的估算（孫百才，2009），還是教育均等化指數(shù)的測度（喻登科等，2011），都只能揭示教育不公平的現(xiàn)狀，無法明確指出在教育財政有限的情況下，區(qū)域內(nèi)教育資源應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)化配置，并不能為相關(guān)決策部門提供具有可操作性的、科學(xué)的參考。

3.3 借助精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化

盡管各地通過增加公共教育投入、全面實(shí)施城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育、推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等措施，基本公共教育服務(wù)均等化水平明顯提高，但發(fā)展不平衡的矛盾仍然十分突出，離“2020年時間表”的要求還有較大差距。2013年10月，習(xí)近平總書記提出了精準(zhǔn)扶貧的六個精準(zhǔn)，即“對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。扶貧先扶智，促進(jìn)基本公共教育資源和服務(wù)的均等化是實(shí)現(xiàn)教育扶貧的一個關(guān)鍵舉措。因此，要借鑒精準(zhǔn)扶貧的“六個精準(zhǔn)”，做到精準(zhǔn)推進(jìn)基本公共教育資源均等化，才能切實(shí)提高基本公共教育服務(wù)均等化水平。

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