楊云彪

國(guó)家制度的形成過(guò)程，并非直接來(lái)自于主權(quán)者的建構(gòu)，而是經(jīng)歷了一系列的演化。即使是創(chuàng)造或者移植，也無(wú)非是對(duì)已有制度的加工、演繹和提煉。奧地利學(xué)派由此主張自發(fā)秩序觀點(diǎn)，植根于對(duì)人類歷史的深刻觀察。無(wú)論是現(xiàn)代議會(huì)制度開(kāi)山鼻祖的英國(guó)，還是通過(guò)制憲會(huì)議建立聯(lián)邦制的美國(guó)，都無(wú)法脫離制度演化的人類文明史規(guī)律。中華民國(guó)國(guó)會(huì)，是對(duì)晚清預(yù)備國(guó)會(huì)制度的進(jìn)一步發(fā)展，而晚清預(yù)備國(guó)會(huì)，則是考察日德等國(guó)議會(huì)制度后的移植。至于人民代表大會(huì)制度，無(wú)疑是脫胎于蘇聯(lián)的蘇維埃制度中國(guó)化，而蘇維埃制度則是對(duì)歐美議會(huì)制度的社會(huì)主義重構(gòu)，歐美議會(huì)又可上溯到古希臘羅馬的民主制度。

主張制度演化，并非否認(rèn)主權(quán)者可以創(chuàng)造制度，而是要說(shuō)明主權(quán)者制定制度，必然有其認(rèn)識(shí)論和實(shí)踐基礎(chǔ)。中華人民共和國(guó)憲法的制定和修改，如果沒(méi)有歐美憲法基礎(chǔ)，沒(méi)有中國(guó)人民在行憲過(guò)程中一系列的外生于憲法的制度創(chuàng)造，憲法的制定和修改也就成了無(wú)源之水。就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在我國(guó)修憲確認(rèn)乃至于政策鼓勵(lì)之前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其實(shí)一直存在于我國(guó)的市民社會(huì)，區(qū)別在于規(guī)模大小和是否得到主流意識(shí)形態(tài)肯定而已。而在人民代表大會(huì)制度形成過(guò)程中，地方創(chuàng)新既有游離于正式制度之外未獲法定地位的，也有通過(guò)地方立法而構(gòu)成了人民代表大會(huì)制度體系的一環(huán)的。

由于人類社會(huì)的多樣性，法律制度的形態(tài)也就各異。一者如大陸法系的制定法體系，一者如普通法系的慣例與衡平法體系。后者更能體現(xiàn)通過(guò)社會(huì)變遷推進(jìn)制度演進(jìn)的歷史規(guī)律。而前者，也同樣不能否認(rèn)這個(gè)規(guī)律，區(qū)別只在于其變化需要通過(guò)對(duì)制定法的修改以完成。如果否認(rèn)社會(huì)變遷和一系列外生于制度的社會(huì)關(guān)系演化最終改變了制度本身，或者認(rèn)為一項(xiàng)成文制度應(yīng)該涵蓋所有的社會(huì)關(guān)系，不僅無(wú)法解釋制度形成的歷史邏輯，也無(wú)法解釋人類歷史進(jìn)化過(guò)程中各個(gè)階段的差異。從認(rèn)識(shí)論上看，這種觀點(diǎn)將人類看成了全能的上帝，無(wú)視理性存在的灰度。

概言之，制度創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)即在于必須承認(rèn)至少四個(gè)基本事實(shí)，其一，制度是對(duì)社會(huì)關(guān)系的提煉，而任何制度都不能涵蓋全部社會(huì)關(guān)系。當(dāng)制度不改變以適應(yīng)社會(huì)關(guān)系調(diào)整訴求時(shí)，要么制度被虛化，要么訴求被矮化。正如選舉制度，選舉本身是理性人的公共選擇行為，制度設(shè)計(jì)是否滿足理性人的利益計(jì)算，決定了選舉人決定投票、搭便車還是用腳投票。其二，任何成文制度都需要輔之以成文或者不成文的慣例、規(guī)則，否則寸步難行。人民代表大會(huì)會(huì)議的籌備并無(wú)法律化，但是如果沒(méi)有籌備安排，人民代表大會(huì)會(huì)議的啟動(dòng)根本無(wú)從談起。其三，任何制度都有其內(nèi)在的邏輯矛盾，這個(gè)矛盾既有文本上難以克服的弊端，也有實(shí)踐上的困境。多黨制的紛爭(zhēng)會(huì)造成低效和民意的撕裂，短期會(huì)議制度也會(huì)帶來(lái)審議中的利益表達(dá)不足。其四，任何制度都會(huì)存在供給不足或者供給過(guò)剩的現(xiàn)象。理想化的制度是制度供給和秩序調(diào)整供需平衡，但是實(shí)踐中并非如此。監(jiān)督法的幾項(xiàng)職能并未得以釋放，不是成文制度沒(méi)有供給，而是配套制度供給不足，以及現(xiàn)有其他制度對(duì)人大監(jiān)督制度產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)之上，是社會(huì)主義民主的國(guó)家組織形式。由上述分析可知，人民代表大會(huì)制度同樣需要?jiǎng)?chuàng)新。從微觀上看，人大制度創(chuàng)新立足于四個(gè)基本前提，同時(shí)也是基本路徑。

第一，工具創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)力的需要。部門法雖然對(duì)人大（含代表大會(huì)、常委會(huì)以及人大代表和常委會(huì)組成人員）賦權(quán)，但是未規(guī)定明確的程序。比如，監(jiān)督法規(guī)定了常委會(huì)七項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，但是監(jiān)督程序并不完備，不監(jiān)督的政治與法律責(zé)任缺失，況且地方人大并無(wú)實(shí)踐先例可循，于是多數(shù)裹足不前，如質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案幾乎無(wú)法啟動(dòng)。全國(guó)人大開(kāi)創(chuàng)的專題詢問(wèn)、浙江麗水和江蘇淮安的質(zhì)詢、浙江云和與江西省開(kāi)展的特定問(wèn)題調(diào)查、重慶奉節(jié)創(chuàng)造出的監(jiān)督問(wèn)責(zé)辦法，都屬于通過(guò)程序或者配套制度創(chuàng)新撬動(dòng)實(shí)體權(quán)力的措施。發(fā)端于深圳南山區(qū)月亮灣的人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，在深圳市兩級(jí)人大十年磨一劍的努力下，已經(jīng)開(kāi)花結(jié)果。無(wú)論是在深圳最具代表性的龍崗人大代表議事會(huì)還是寶安的人大代表大講堂，都深深扎根在了社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，并由坪山人大以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行規(guī)范化管理。寧波人大發(fā)布的聯(lián)絡(luò)站地方標(biāo)準(zhǔn)，彰顯了同樣的努力。

第二，制度化重構(gòu)打破僵局的需要。國(guó)家法對(duì)人大賦權(quán)后，相當(dāng)多的權(quán)能并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)，典型的如計(jì)劃預(yù)算審查。對(duì)于一個(gè)西方議會(huì)需要辯論幾個(gè)月的財(cái)政預(yù)算案，在我國(guó)地方人大短短幾天就要通過(guò)，按照現(xiàn)有會(huì)議模式，很難避免流于形式，并固化為一個(gè)核心賦權(quán)流失的制度實(shí)踐模式。因此，我國(guó)一些地方人大如浙江溫嶺創(chuàng)造的參與式預(yù)算、浙江寧海創(chuàng)造的民生實(shí)事票決制，就是要重構(gòu)現(xiàn)有的制度模式。這種重構(gòu)，從實(shí)現(xiàn)憲法精神上可以說(shuō)是工具創(chuàng)新，而從法律實(shí)證角度看，則存在著一系列微觀賦權(quán)。比如，在大會(huì)上代表可以提出預(yù)算修正案。法律雖然沒(méi)有明確賦權(quán)，但是并不違背憲法對(duì)人大制度設(shè)置的基本精神。深圳福田區(qū)和坪山區(qū)的民生實(shí)事票決制、羅湖區(qū)的參與式陽(yáng)光預(yù)審、民生項(xiàng)目會(huì)前評(píng)估，是對(duì)打破計(jì)劃預(yù)算僵局的整體回應(yīng)。其突出特點(diǎn)不僅實(shí)現(xiàn)了代表主體性，而且另辟蹊徑，擴(kuò)大了公民對(duì)人民代表大會(huì)制度的政治參與。

第三，制度邏輯自洽需要。憲法、地方組織法和監(jiān)督法規(guī)定了人大對(duì)其選舉和任命人員的監(jiān)督權(quán)。但是監(jiān)督的實(shí)體權(quán)力很難通過(guò)工具創(chuàng)新或者在法律框架下以制度化重構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)。比如，不管如何工具創(chuàng)新，人大也幾乎不會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)類似西方議會(huì)彈劾制度的撤職。而如果對(duì)事的監(jiān)督最終不能落實(shí)到對(duì)人的監(jiān)督上，則憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)難以實(shí)現(xiàn)一個(gè)良好的閉環(huán)。地方人大普遍開(kāi)展的述職評(píng)議正是在相當(dāng)大的范圍內(nèi)彌補(bǔ)了這一制度空白，盡管并非直接撬動(dòng)撤職。深圳市寶安區(qū)的任后監(jiān)督，正是將工作評(píng)議和對(duì)人的評(píng)議結(jié)合在了一起。而龍華區(qū)和坪山區(qū)的人大代表建議答復(fù)和落實(shí)雙滿意評(píng)價(jià)、南山區(qū)專題監(jiān)督小組跟蹤督辦民生項(xiàng)目，則從實(shí)踐上彌補(bǔ)了代表建議權(quán)剛性不足的難題。

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度的邏輯自洽困境，還表現(xiàn)在選舉制度和代表工作制度上的銜接。選舉制度的選民壓力機(jī)制欠缺，代表主動(dòng)開(kāi)展工作的動(dòng)力就會(huì)存在不足，這已經(jīng)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。深圳人大創(chuàng)新日播電視欄目“代表來(lái)了”關(guān)注老百姓身邊事，開(kāi)通網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站實(shí)現(xiàn)代表在線與市民互動(dòng)，建立“家”（街道代表之家）“站”（社區(qū)聯(lián)絡(luò)站）“點(diǎn)”（社區(qū)、商圈代表聯(lián)系點(diǎn)）為代表提供接訪選民場(chǎng)所，市人大代表向區(qū)人大代表述職并向社區(qū)群眾報(bào)告工作的“雙報(bào)告”制度，無(wú)疑是一種試圖打通選民和代表之間的聯(lián)系困境、連接選舉制度和工作制度的積極嘗試。

第四，彌補(bǔ)憲法賦權(quán)的局部缺失。我國(guó)憲法規(guī)定了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大到全國(guó)人大的五級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家以憲法為紐帶的治理體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于會(huì)議規(guī)模小，代表數(shù)量相對(duì)較少，民主議事較為便捷，并能在基層形成法定化的決策，為人民群眾所歡迎。而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，這一憲法功能就會(huì)流失。深圳龍崗南灣街道創(chuàng)新的街道選民代表會(huì)議，盡管并不形成法定化的決策，但是在街道人大工委法定形式之下，聽(tīng)取預(yù)決算報(bào)告和開(kāi)展票決制，以協(xié)商方式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位下的一些職能，創(chuàng)造性地彌補(bǔ)了憲法在街道層面的部分缺位。同樣的創(chuàng)新，在浙江溫嶺街道選民代表大會(huì)和上海的街道居民代表會(huì)議中也可以看到。

有人搬出“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，以此反對(duì)人大創(chuàng)新，實(shí)乃對(duì)法律精神的穿鑿附會(huì)。其實(shí)，“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，本意在防止公共權(quán)力對(duì)私權(quán)的侵犯，同時(shí)防止憑空創(chuàng)造一種實(shí)體權(quán)力，以打破權(quán)力均衡。為了啟動(dòng)立法、監(jiān)督等人大權(quán)力而創(chuàng)造一些程序和規(guī)則，正是不違背立法目的的“造法”，這個(gè)“造法”既有地方立法或者配套立法，也有必要的規(guī)則。所謂徒法不足以自行，國(guó)家法對(duì)人民代表大會(huì)制度的建構(gòu)，不僅包括法律規(guī)范，也包含了一系列成文不成文的規(guī)則和慣例，不能狹隘以所謂“明文規(guī)定”加以排斥。為了人大制度能夠運(yùn)行良好，在法律未明文禁止的情況下實(shí)現(xiàn)局部制度創(chuàng)新，符合人類制度演化的基本常識(shí)，不僅不會(huì)侵犯私權(quán)，反而能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)包括私權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

（作者系深圳市人大常委會(huì)選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工委副主任，法學(xué)博士）