劉鴻鵠　秦瑞芳

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)民流入城鎮(zhèn)，使農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)空殼化困境，文章從中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景出發(fā)提出了七點(diǎn)建議解決這一現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：空殼村;基礎(chǔ)建設(shè);發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了一場(chǎng)激烈的變化，尤其是西部地區(qū)，鄉(xiāng)村衰落是一個(gè)不爭(zhēng)的客觀事實(shí)。改革開放創(chuàng)造了人間奇跡，也改變了中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和自然風(fēng)貌。2.6億農(nóng)民工進(jìn)城，使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)帶來(lái)了許多變化，青壯年勞動(dòng)力向城市建設(shè)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移，改變著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)，由是空巢村、老人村、留守兒童村和貧困村已成為當(dāng)下中國(guó)（尤其是西部）廣大農(nóng)村不爭(zhēng)的客觀事實(shí)。據(jù)住建部《全國(guó)村莊調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：1978—2012年，中國(guó)行政村總數(shù)從69萬(wàn)個(gè)減少到58.8萬(wàn)個(gè)，自然村總數(shù)從1984年的420萬(wàn)個(gè)減少到2012年的267個(gè)，年均減少5.5萬(wàn)個(gè)。

黨的十九大報(bào)告把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略并列為黨和國(guó)家未來(lái)發(fā)展的“七大戰(zhàn)略”，足見(jiàn)對(duì)其的高度重視。作為國(guó)家戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興正是關(guān)系到我國(guó)是否能從根本上解決城鄉(xiāng)差別、鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，也關(guān)系到中國(guó)整體發(fā)展是否均衡，是否能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)一體的可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興是遏制農(nóng)村空殼化趨勢(shì)的必由之路。

一、形成空殼村的原因分析

1.自然條件差

一是空殼村大多數(shù)地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不能規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化推進(jìn)。二是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水，農(nóng)業(yè)發(fā)展受限。三是生態(tài)環(huán)境惡劣。一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，耕地資源破壞嚴(yán)重，制約了耕地資源的綜合高效利用。

2.基礎(chǔ)設(shè)施差

“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、設(shè)施設(shè)備落后等問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)力承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。

3.自身發(fā)展動(dòng)力不足

一是發(fā)展模式單一。一些村集體收入來(lái)源除了轉(zhuǎn)移支付僅剩下土地租賃和承包收入。二是人才過(guò)度流失。離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外出務(wù)工和異地陪讀等現(xiàn)象嚴(yán)重，加上退耕還林等影響，農(nóng)村人口大量遷移向城鎮(zhèn)聚集，人口“空心”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“空殼”。

二、消除空殼村對(duì)于鄉(xiāng)村振興的時(shí)代意義

發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。如何發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)消除“空殼村”，是農(nóng)村打贏脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗的關(guān)鍵。許多村集體沒(méi)有任何收入，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢是一塊突出的短板。要想增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，只有通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，盤活村集體資產(chǎn)。怎樣讓農(nóng)村閑置資源“活”起來(lái)（比如“空殼村”），充分發(fā)揮土地制度紅利在鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)得到實(shí)惠，這是當(dāng)下我們正在積極推進(jìn)的新課題，也是我們最終的奮斗目標(biāo)。

完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是筑牢鄉(xiāng)村振興之基的重點(diǎn)。在脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)推進(jìn)下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，但部分貧困山區(qū)受地理?xiàng)l件限制，歷史欠賬多、優(yōu)質(zhì)資源供給不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素制約，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施都相對(duì)落后，水、電、路、污染處理等方面仍存在突出短板，這都成為了鄉(xiāng)村振興的掣肘。在實(shí)現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的過(guò)程中，必須以完善基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)工作，立足群眾需求繼續(xù)大力實(shí)施民生工程，加快補(bǔ)齊水、氣、污染處理設(shè)施等突出短板，解決制約當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的突出問(wèn)題，不斷改善人居環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感。許多地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)的帶動(dòng)下，基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了進(jìn)一步改善。但是部分偏遠(yuǎn)山區(qū)，在水、電、路、生態(tài)治理等方面依然非常落后，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需政府給予大力支持。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要途徑，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，就是要徹底解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，確保當(dāng)?shù)厝罕婇L(zhǎng)期穩(wěn)定增收、安居樂(lè)業(yè)。而無(wú)論是解決農(nóng)民就業(yè)還是確保群眾增收，都需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，振興農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)“穩(wěn)糧、優(yōu)供、增效”，以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，走質(zhì)量興農(nóng)之路，加快推進(jìn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)必須強(qiáng);產(chǎn)業(yè)旺，鄉(xiāng)村振興才有底氣。

三、消除空殼村的意見(jiàn)建議

1.開展全面清查

以行政村為單位，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)清查行動(dòng)，對(duì)農(nóng)村集體“三資”進(jìn)行全面清理清查，登記造冊(cè)。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、紀(jì)檢部門和村“兩委”、村民代表為主要力量，成立清理清查小組，以會(huì)計(jì)賬目為依據(jù)，采取先賬內(nèi)、后賬外、逐項(xiàng)核實(shí)登記。要明確集體資產(chǎn)、資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范“三資”管理，解決賬目混亂、處置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。要對(duì)集體資源，如機(jī)動(dòng)地、賬外地、閑置荒灘、荒坡、林地、草場(chǎng)等進(jìn)行全面清理，消除無(wú)主地。要對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行定期盤點(diǎn)，及時(shí)了解集體資產(chǎn)現(xiàn)狀及存量。要對(duì)長(zhǎng)期無(wú)償占用、使用集體資產(chǎn)、資源的要堅(jiān)決予以清理。

2.制定脫殼規(guī)劃

把發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)擺上重要議事日程，把發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和“空殼村”、“脫殼”納入規(guī)劃。因地制宜、實(shí)事求是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和具體計(jì)劃，倒排“脫殼”工期，以增強(qiáng)自我發(fā)展能力為目標(biāo)，理清發(fā)展思路，搭建發(fā)展平臺(tái)，拓展發(fā)展空間，落實(shí)發(fā)展舉措，逐步實(shí)現(xiàn)“脫殼”致富。

3.夯實(shí)基層基礎(chǔ)

要切實(shí)加強(qiáng)以黨支部為核心的村組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)“領(lǐng)頭雁”。注重從有責(zé)任心、文化程度高、創(chuàng)業(yè)帶富能力強(qiáng)的村民中培養(yǎng)選拔村干部，進(jìn)一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務(wù)工人員、復(fù)退軍人、致富能手、大學(xué)生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級(jí)班子帶富能力。加強(qiáng)對(duì)村“兩委”班子的組織建設(shè)和制度建設(shè)，牢固樹立集體主義思想，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)意識(shí)，提高立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政能力。建設(shè)一支懂經(jīng)營(yíng)、善管理、信息靈、交際廣，對(duì)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)有謀有招能力強(qiáng)的“兩委”班子，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”盡快走上快速發(fā)展的路子。

4.構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

農(nóng)村要想發(fā)展，必須消除村級(jí)經(jīng)濟(jì)的空殼化，要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，合理利用農(nóng)村現(xiàn)有資源是一條必行之路?？赏ㄟ^(guò)必要的政策干預(yù)達(dá)到這一目的;一是發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò);二是扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)行，著力加強(qiáng)能力建設(shè);三是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全經(jīng)費(fèi)保障、績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制，采取財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競(jìng)爭(zhēng)充分的社會(huì)化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)范圍。

5.推進(jìn)因地制宜發(fā)展

加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的梳理和整合，統(tǒng)籌使用各類專項(xiàng)支農(nóng)資金，加快推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、高產(chǎn)農(nóng)田創(chuàng)建、耕地復(fù)墾等，切實(shí)加快“空殼村”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。支持村集體經(jīng)濟(jì)組織利用“四荒”地、水資源、林業(yè)資源等，以“一縣一業(yè)”、“一村一品”為抓手，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、資源開發(fā)、服務(wù)創(chuàng)收、聯(lián)合發(fā)展等，不斷拓寬增收渠道。貫徹落實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)政策和措施，通過(guò)縮減臨時(shí)人員、減少工資性支出、加大村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管等手段，降低村級(jí)非生產(chǎn)性開支，嚴(yán)格控制新增債務(wù)產(chǎn)生。加大對(duì)村干部違規(guī)舉債的查處力度，杜絕不良債務(wù)持續(xù)累積。

6.加強(qiáng)農(nóng)村三資管理

樹立管理出效益的理念，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金與村集體資金的關(guān)系，村級(jí)各項(xiàng)收支包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助收入，按職能由農(nóng)經(jīng)部門扎口管理，防止侵占、挪用村級(jí)資金，糾正部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)村級(jí)資金管理混亂的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原則，堅(jiān)決遏制和防范村級(jí)新增債務(wù)的發(fā)生，通過(guò)落實(shí)“一事一議”、“四議兩公開”等，強(qiáng)化債務(wù)管理。尊重農(nóng)民的意愿，不得向村級(jí)集體下達(dá)硬指標(biāo)，凡屬于經(jīng)營(yíng)性、服務(wù)型延伸到村的項(xiàng)目，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、企業(yè)購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)運(yùn)作方式，增加村集體服務(wù)性收入。要認(rèn)真完善財(cái)經(jīng)制度，建立財(cái)務(wù)收支預(yù)決算、合同管理和招投標(biāo)等制度，以制度管事管人，著力完善發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的保障機(jī)制。

7.加大幫扶支持力度

根據(jù)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際情況，加強(qiáng)在政策上的扶持，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在原有扶持政策落到實(shí)處的基礎(chǔ)上，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金籌集、稅收減免等方面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)空殼村要更加傾斜。