文/郭星華 劉朔

新中國成立以來，我國社會生產(chǎn)力有了巨大的提高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但與此同時，城鄉(xiāng)要素互動并不順暢，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量、強(qiáng)度差距較大。改革開放后城鄉(xiāng)居民收入在短暫縮小差距之后，迅速擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡業(yè)已成為我國主要的社會問題之一。毫無疑問，時至今日我國的城鄉(xiāng)關(guān)系尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧狀態(tài)，距構(gòu)建友好的城鄉(xiāng)關(guān)系還有相當(dāng)長的一段距離。中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。和諧友好的城鄉(xiāng)關(guān)系，是解決我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的基礎(chǔ)，是關(guān)系到我國國計民生的根本性問題。

中國的城鄉(xiāng)關(guān)系自誕生之日便走上了獨(dú)特的演化之路，其外在形態(tài)與內(nèi)生秩序都是圍繞著權(quán)力（秦漢之后演化為皇權(quán)，近代以來成為國家權(quán)力）而存在并不斷演化。時至近代，中國城鄉(xiāng)關(guān)系最為顯著的外部性表現(xiàn)呈現(xiàn)為，與現(xiàn)代化和民族形成交織在一起的中國模式的國家權(quán)力的擴(kuò)張。換句話說，中國城鄉(xiāng)演化與變遷有著其自身的特點(diǎn)與邏輯，權(quán)力在其中始終發(fā)揮著無法忽視的作用。城鄉(xiāng)關(guān)系的分析需要以歷史性和整體性的視角，將城鄉(xiāng)關(guān)系的演化放置于時間軸上，通過考察新中國70年來城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程，才能理解國家權(quán)力在城鄉(xiāng)關(guān)系變遷中對社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，進(jìn)而嘗試性地解讀中國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的內(nèi)在機(jī)理。

權(quán)力的下沉（1949—1978年）

1949年新中國的建立，是中國城鄉(xiāng)關(guān)系的重要轉(zhuǎn)折。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政府成功地實(shí)現(xiàn)了對基層社會的全面控制和改造。國家政權(quán)建設(shè)最為核心的內(nèi)容是拓展國家的管轄范圍，將國家的觸角延伸到過去放任自流的地方。新中國成立后的政權(quán)建設(shè)，使得原本游離于權(quán)力之外的鄉(xiāng)村，被國家權(quán)力逐步的滲透，中國第一次將科層制的組織系統(tǒng)延伸到村莊，通過“將支部建到村上”，實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力的下沉。

新中國成立后的城鄉(xiāng)關(guān)系最為重要的變遷表現(xiàn)為社會運(yùn)行模式“單位化”。在新中國成立后的數(shù)年內(nèi)，城市社會通過社會主義改造，所有社會成員都被固化在一定的社會位置上，所有的社會資源都集中在黨政系統(tǒng)，整個社會采用層級控制的方式，每一個下層單位對上層負(fù)責(zé)，構(gòu)建起整合度極高的運(yùn)行模式。與此同時，在廣大的農(nóng)村，通過土地改革，基層政權(quán)建設(shè)，直至1958年人民公社、統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度在全國的完全建立，實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力對整個鄉(xiāng)村社會資源的有效控制與整合，建立起“類單位制”結(jié)構(gòu)。這樣一來，新中國成立后我國社會就在整體上構(gòu)建了“單位制”的運(yùn)行模式，凸顯出國家權(quán)力的下沉趨勢。歷史地看，國家權(quán)力不適當(dāng)?shù)南鲁?，將會?dǎo)致“贏利型經(jīng)紀(jì)”模式和“國家政權(quán)內(nèi)卷化”，換而言之，國家權(quán)力的下沉與完全的市場機(jī)制相比，會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。但就新中國成立之后的權(quán)力下沉的歷史效果來看，“單位制”“類單位制”結(jié)構(gòu)發(fā)揮了正向的功能，在保持城鄉(xiāng)發(fā)展速度的前提條件下維持了城鄉(xiāng)之間的平衡，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)關(guān)系友好的發(fā)展趨勢。具體來說，新中國成立之初，“單位制”運(yùn)行模式在內(nèi)存基礎(chǔ)薄弱、外有封鎖孤立的極端困難條件下，有效地整合了社會資源，推動了社會整體的發(fā)展與進(jìn)步，在較短的時間建成了完整的工業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)了由落后的農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。

我國在保持較高發(fā)展速度的同時，“單位制”運(yùn)行模式將城鄉(xiāng)差距始終維持在可控范圍內(nèi)。單位制模式下，以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，社會成員被賦予“工人”“農(nóng)民”和“干部”三種不同的身份。雖然職業(yè)身份不同，但獲得報酬的方式基本上依照按勞分配的原則，個人收入多少均在國家權(quán)力的掌握與控制之下。具體來說，農(nóng)民以生產(chǎn)隊為單位，實(shí)行集體勞動的方式及工分制，通過記工評分的制度來分配收入，工分成為衡量其收入的標(biāo)準(zhǔn)。在城市生活中，工人適用一級31元至八級131.76元的“八級工資制”，干部采用一級594元至二十四級45元的“二十四級工資制”。最高工資與最低工資差別固定，且高工資人員在社會中占據(jù)比例極小。在實(shí)施過程中，又不斷采取措施減少工資收入之間的差距。雖然在這一過程中滋生了平均主義，對個人生產(chǎn)積極性的提高產(chǎn)生了負(fù)面影響，且使社會人均收入長期處于較低的狀態(tài)。但確保了人與人之間的收入差距始終維持在一個可控的范圍內(nèi)。新中國成立到改革開放初期，城鄉(xiāng)居民收入差距大體保持在2.5:1左右。到1978年，采取“鄉(xiāng)村支持城市”“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的偏向性發(fā)展近三十年，城鄉(xiāng)之間的收入差距，仍維持在2.57：1的范圍內(nèi)。

從以上分析不難看出，1949—1978年間國家權(quán)力突破傳統(tǒng)社會權(quán)力邊界的限制，直抵鄉(xiāng)村，形成“單位制”的運(yùn)行模式。層級制的政府組織與全能式的單位制，有效承載了社會運(yùn)行的各項功能。雖然因缺乏自主性和積極性，以犧牲鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)為代價，造成鄉(xiāng)村發(fā)展落后而被廣受詬病，但在實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展與平衡的協(xié)調(diào)。保證了城鄉(xiāng)之間差距限定在一定的范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)矛盾維持在可控范圍內(nèi)，維系了城鄉(xiāng)之間關(guān)系的平衡，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系處于較為友好的范疇之內(nèi)。

權(quán)力的回縮（1978—2012）

1978年十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了一個新的歷史時期。這場發(fā)軔于農(nóng)村、允許農(nóng)民“建立和健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”，并以極快的速度波及整個社會的改革運(yùn)動，深刻地影響了整個中國城鄉(xiāng)關(guān)系的演化路徑。隨著以建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)的改革在全國不斷推行，建國以來建構(gòu)的“單位制”運(yùn)行模式逐漸解體，標(biāo)志著國家權(quán)力由新中國成立以來的下沉調(diào)整為回縮的態(tài)勢，原來形成的較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)關(guān)系被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系在多個維度發(fā)生劇烈的變遷。

從鄉(xiāng)村秩序維度來看，改革肇始于鄉(xiāng)村，國家權(quán)力的收縮首先對鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生了巨大的影響。最為直觀的影響表現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。首先，宣告“人民公社”組織在農(nóng)村解體。在隨后的數(shù)年時間里人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊等被鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組所取代。表面上看，這只是一種名稱上的改變，但在深層意義上，村民小組、村委會等基層組織在職能范圍等方面與“全能型”的人民公社相比有明顯的縮小，是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會收縮的直觀表現(xiàn)。其次，隨著基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的變遷，其功能也隨之改變。村民小組、村委會等基層組織所承擔(dān)的政治動員、社會控制等功能大大弱化。隨著國家權(quán)力的收縮，市場機(jī)制逐漸取代國家行政命令，鄉(xiāng)村基層組織逐漸喪失對農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品的控制，原本由其承擔(dān)的社會功能也隨之喪失或弱化。再次，國家權(quán)力收縮對鄉(xiāng)村產(chǎn)生最為深刻的影響是鄉(xiāng)村秩序核心要素的變遷。隨著市場導(dǎo)向的改革深入基層社會，國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村秩序的核心位置讓渡出來，市場機(jī)制成為影響鄉(xiāng)村發(fā)展、構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序的核心要素。

不可否認(rèn)，40年來以市場為導(dǎo)向的改革極大地提高了鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)效率，但也使得城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題逐漸顯著，甚至影響到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展與社會穩(wěn)定。由于國家權(quán)力的回縮，原本由國家基層政權(quán)所承擔(dān)的功能在相當(dāng)長的時間內(nèi)出現(xiàn)空白，缺乏相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)予以承擔(dān)，對鄉(xiāng)村的社會秩序產(chǎn)生了極大的影響?；鶎诱?quán)懸浮后留下的治理空間被一些灰色勢力所占領(lǐng)，成為滋生鄉(xiāng)村 “豪強(qiáng)化”與 “宗族化”的溫床。豪強(qiáng)與宗族對于個人私利與團(tuán)體利益的追逐，不惜損害與犧牲集體利益，更遑論他人利益。市場化導(dǎo)向的改革，是將村民從原本集體化的“類單位”組織中解構(gòu)出來，形成市場機(jī)制中獨(dú)立的個體，同時也意味著自身喪失了集體的保護(hù)，農(nóng)民本身承擔(dān)風(fēng)險的能力大為降低。在鄉(xiāng)村“豪強(qiáng)化”與“宗族化”的趨勢下，普通村民個人無法與之抗衡，新中國成立以來以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的國家秩序和傳統(tǒng)內(nèi)生的民間秩序?qū)︵l(xiāng)村的治理效果付之闕如，鄉(xiāng)村社會秩序趨于惡化。在追求美好生活動機(jī)的驅(qū)使下，大量的鄉(xiāng)村精英和青壯年勞動力從鄉(xiāng)村流向城市，這更是雪上加霜，成為農(nóng)村日益凋敝的內(nèi)生性原因。

從城市發(fā)展的維度來看，城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)相比，鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)始終處于較為弱勢的地位。如果任其在市場環(huán)境中，通過市場機(jī)制來完成社會資源的配置，農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村均處于不利位置。在“集聚效應(yīng)”的作用下，農(nóng)村農(nóng)業(yè)各種社會資源勢必向城市流動，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的惡化與凋敝。概而言之，改革開放以來，隨著市場機(jī)制的擴(kuò)張與不斷完善，城市與鄉(xiāng)村的差距一再拉大，城鄉(xiāng)關(guān)系形成了權(quán)力收縮-市場擴(kuò)張-差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。

雖然城鄉(xiāng)居民收入差距整體呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢，但在1978—1984年和1994—1997年兩個階段，出現(xiàn)了明顯的縮小現(xiàn)象。中國改革開放始于農(nóng)村，城市的改革政策滯后于農(nóng)村，在改革的進(jìn)程中出現(xiàn)了“改革墮距”。由于“改革墮距”的存在讓農(nóng)村在前一階段獲得了“搶跑”的權(quán)力；在后一階段，則是由于城市“單位制”的解體，國家權(quán)力逐漸退出企業(yè)。1995年開始，市場機(jī)制成為企業(yè)行為的導(dǎo)向。為增強(qiáng)市場競爭力，追求更高的企業(yè)利潤，企業(yè)開始有計劃的消減“冗員”，直接導(dǎo)致占城市居民大多數(shù)的工人群體的規(guī)模在數(shù)年間快速減少，數(shù)百萬工人離開原單位，形成了新中國成立以來第一次大規(guī)模的下崗潮，下崗的工人群體，失去了工資這唯一的收入來源，短時間內(nèi)無法在市場經(jīng)濟(jì)中找到新的工作，收入大幅度減少，成為這一時期城鄉(xiāng)收入差距縮小的重要因素。

盡管由于“改革墮距”的存在，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距縮小的特殊的階段。但是整體上，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差距擴(kuò)張的趨勢十分明顯，以至于2000年李昌平上書時任總理的朱镕基時發(fā)出了振聾發(fā)聵的“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的吶喊，“三農(nóng)”逐漸成為影響社會發(fā)展的突出問題。

國家權(quán)力的再進(jìn)入（2012年至今）

伴隨著改革開放的進(jìn)程，我國城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)矛盾日益尖銳。為轉(zhuǎn)變這一趨勢，構(gòu)建友好的城鄉(xiāng)關(guān)系，從2003年開始，包括對農(nóng)村史無前例的資金投入、減免農(nóng)業(yè)稅等多項惠農(nóng)“反哺”政策陸續(xù)出臺。據(jù)統(tǒng)計，2003年中央財政對“三農(nóng)”的投入為1754.5億元，到2013年增加為13799億元，10年增長21倍，年均增長21.2%；2005年的12月，全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年1月1日起取消農(nóng)業(yè)稅；根據(jù)“十一五”規(guī)劃，整個“十一五”期間，中央財政不僅免除了農(nóng)業(yè)稅和每年拿出1200多億元用于鄉(xiāng)財政支出，還將從教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等方面加大對農(nóng)村的投入。這些優(yōu)惠政策力度不可謂不大，但是實(shí)際效果卻乏善可陳，城鄉(xiāng)之間居民收入比仍然維持在3:1以上，城鄉(xiāng)差距依然在不斷擴(kuò)大。

前面分析過，伴隨著國家權(quán)力回縮，我國城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了兩個新的問題。一是由于國家權(quán)力的“懸浮”，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“豪強(qiáng)化”與“宗族化”，鄉(xiāng)村秩序惡化，農(nóng)業(yè)稅取消等一些列惠農(nóng)反哺政策，確實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但也在客觀上，造成基層政權(quán)組織對村民的聯(lián)系及控制能力大為削弱。二是鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)天然的弱勢地位，在市場競爭中不可避免的萎縮與衰落。農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域與城市相比，具有明顯的差距。單一的惠農(nóng)政策與投資在農(nóng)村所能發(fā)揮的作用究竟有多大，是值得思考的問題。

2003年以來的實(shí)踐證明，僅僅在經(jīng)濟(jì)層面推動農(nóng)村改革，其結(jié)果只是加劇了基層政權(quán)的“懸浮”，撕裂了鄉(xiāng)村治理的“縫隙”，推動了豪強(qiáng)化與宗族化，鄉(xiāng)村秩序并未得到明顯改善。大量青壯年勞動力離開鄉(xiāng)村，國家對鄉(xiāng)村的投入與支持，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，鄉(xiāng)村在凋敝的深淵中沉淪。綜上所述，我們認(rèn)為友好的城鄉(xiāng)關(guān)系首先要彌合鄉(xiāng)村治理縫隙，重建鄉(xiāng)村秩序；在此基礎(chǔ)上深化農(nóng)村改革，從而實(shí)現(xiàn)友好的城鄉(xiāng)關(guān)系。

2012年開始，我國的城鄉(xiāng)居民收入差距明顯下跌，城鄉(xiāng)收入之比自2002年以來第一次降到了3以下，并且在隨后的數(shù)年中持續(xù)下降，究其原因，我們認(rèn)為是自中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會開始，通過一系列卓有成效的措施，國家權(quán)力再次進(jìn)入基層社會，對城鄉(xiāng)關(guān)系在兩個維度上產(chǎn)生了積極影響。

一方面，國家權(quán)力回歸鄉(xiāng)村秩序的核心。黨的十七大以后，以“大學(xué)生村官”“駐村第一書記”為代表的一系列政策的實(shí)施，鄉(xiāng)村基層政權(quán)干部結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，治理能力明顯提高。以駐村第一書記為例，該項制度要求選派政治素質(zhì)好、專業(yè)能力強(qiáng)、特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗的干部隊伍，充實(shí)鄉(xiāng)村基層隊伍，保證鄉(xiāng)村工作中國家政策的執(zhí)行效率和效力?；鶎痈刹渴菄覚?quán)力的承載者與實(shí)施者，干部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高了基層政權(quán)的治理能力。外來干部入住村莊，鄉(xiāng)村基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)重構(gòu)，意味著國家權(quán)力逐漸承擔(dān)鄉(xiāng)村秩序的核心作用。針對業(yè)已形成在 “治理縫隙”成長的“鄉(xiāng)村豪強(qiáng)”和“宗族組織”，中央發(fā)布了《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》。該通知指出，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大部署和習(xí)近平總書記的重要指示精神，保障人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，要在全國范圍內(nèi)開展掃黑除惡專項斗爭。打擊黑惡勢力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，打通國家權(quán)力“最后一公里”，從而恢復(fù)國家權(quán)力在基層社會的力量與權(quán)威，重建新時代的鄉(xiāng)村秩序。

另一方面，實(shí)施了全方位、系統(tǒng)性的深化農(nóng)村改革措施。近年來，在國家權(quán)力的推動下，深化農(nóng)村改革不再僅限于單一的經(jīng)濟(jì)層面，而是要實(shí)施覆蓋鄉(xiāng)村社會生活各個領(lǐng)域的鄉(xiāng)村振興計劃。包括完善并大力推進(jìn)大學(xué)生村官、駐村第一書記等制度，培養(yǎng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)隊伍；大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，注重鄉(xiāng)村文化的傳承；以國家權(quán)力和各級組織為主導(dǎo)的“精準(zhǔn)扶貧”，切實(shí)加強(qiáng)基層組織。基層政權(quán)結(jié)構(gòu)在社會整合、社會動員等各方面功能逐漸恢復(fù)，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的深層力量?？梢灶A(yù)期的是，隨著國家權(quán)力再次進(jìn)入基層社會發(fā)揮應(yīng)有的作用，城鄉(xiāng)差距縮小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢已經(jīng)逐漸明朗，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)友好關(guān)系的未來，曙光已現(xiàn)。

結(jié)語

兩千多年來城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演化，經(jīng)歷了不同的時代，權(quán)力始終扮演了重要角色。改革開放后，為了追求生產(chǎn)效率，國家權(quán)力逐漸讓渡于市場機(jī)制，借以希望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展。但是在實(shí)踐中，國家權(quán)力一旦缺失，帶來的是城鄉(xiāng)差距的失控與城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張化。在社會主義新時代，建設(shè)友好的城鄉(xiāng)關(guān)系在呼喚國家權(quán)力的回歸。當(dāng)然，這里并不是說要回到計劃經(jīng)濟(jì)時代所有的資源配置均由國家權(quán)力來決定，那就屬于矯枉過正了。不過，就目前情形來看，國家權(quán)力在構(gòu)建友好城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)然，在新時代的歷史背景下，國家權(quán)力對于市場機(jī)制如何進(jìn)行合理的配置，從而實(shí)現(xiàn)效率與公平兼顧，還需要在實(shí)踐中不斷探索與總結(jié)。