樓春豪

[內(nèi)容提要] 印度總理莫迪連選連任，其對(duì)外政策既有一定的延續(xù)性，更有因應(yīng)國內(nèi)政治生態(tài)與外部戰(zhàn)略環(huán)境變化的新特點(diǎn)?？傮w看，莫迪第二任期將把“鄰國優(yōu)先”、中美關(guān)系和多邊外交作為三大重點(diǎn)，著力提升印度的國際地位。在推進(jìn)上述政策的過程中，莫迪政府將面臨實(shí)力支撐、平衡中美關(guān)系以及意識(shí)形態(tài)保守化等挑戰(zhàn)。對(duì)于中國來說，趨利避害、構(gòu)建穩(wěn)定的中印關(guān)系，可以更好地運(yùn)籌大國關(guān)系、推進(jìn)周邊外交、建設(shè)“一帶一路”。

2019年5月30日，印度總理莫迪宣誓就職，正式開啟“莫迪2.0時(shí)代”。與第一任期相比，莫迪第二任期所面臨的內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化。從內(nèi)部看，莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨(簡稱“印人黨”)在國內(nèi)政治架構(gòu)中“一黨獨(dú)大”地位得以鞏固，“印度教特性” (Hindutava)[注]“印度教特性”是印度教民族主義的一種表現(xiàn)形式，最初由印度思想家薩瓦卡(Savarkar)于1923年提出，認(rèn)為印度是共同地理、種族聯(lián)系和共同文化結(jié)合起來的政治共同體，是“印度教、印地語、印度斯坦”(Hindu, Hindi, Hindustan)的結(jié)合。逐漸在意識(shí)形態(tài)中占據(jù)主導(dǎo)地位，使得莫迪政府能夠更加強(qiáng)勢(shì)地推進(jìn)外交議程，但也潛藏宗教矛盾激化對(duì)地區(qū)安全產(chǎn)生消極外溢作用的風(fēng)險(xiǎn)。從外部看，近年印太地緣板塊重要性的上升提高了印度的地緣戰(zhàn)略價(jià)值，為其走出“南亞澡盆”、邁向世界舞臺(tái)提供重要機(jī)遇，但中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇增加其對(duì)外戰(zhàn)略選擇困難。上述內(nèi)外環(huán)境變化將對(duì)莫迪第二任期的外交政策產(chǎn)生重大影響。

一、 政治生態(tài)與戰(zhàn)略環(huán)境的變化

國家對(duì)外政策是國內(nèi)政治與外部環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果。印度國內(nèi)政治生態(tài)系統(tǒng)比較復(fù)雜，黨際關(guān)系、央地關(guān)系、族群關(guān)系都會(huì)對(duì)外交政策產(chǎn)生影響。與此同時(shí)，作為穩(wěn)步崛起的大國，印度與外部環(huán)境的互動(dòng)更加頻繁、深入，是印太地區(qū)的重要戰(zhàn)略力量，其對(duì)外政策勢(shì)必基于對(duì)外部環(huán)境變化的評(píng)估。比如，美國的印太戰(zhàn)略、中國的“一帶一路”倡議都對(duì)印度對(duì)外戰(zhàn)略決策起到了牽引或者刺激作用。

(一)印度政壇進(jìn)入“印人黨時(shí)代”，“強(qiáng)人政治”色彩更加突出。2019年大選，印人黨非但沒有像許多人預(yù)測(cè)的那樣較2014年“縮水”，反而豪取303席(超過2014年大選21席)，得票率從2014年的31.0%上升至37.4%，其執(zhí)政聯(lián)盟共獲得353席。這是印度獨(dú)立后首個(gè)順利完成第一任期后再次勝選的非國大黨政府，是1984年以來單一政黨首次連續(xù)兩屆大選獲得過半議席，標(biāo)志著印度獨(dú)立以來以國大黨為中心的政治版圖徹底瓦解，也標(biāo)志著印度政壇已進(jìn)入“印人黨時(shí)代”。回顧5年前的2014年大選，莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印人黨取得了人民院282席(共543席)的驕人戰(zhàn)績，成為1984年以來首個(gè)獲得人民院過半議席的單一政黨，結(jié)束印度近30年的“聯(lián)盟政治”。此后幾年，印人黨憑借“莫迪旋風(fēng)”在地方選舉中攻城略地，雖然在2018年底的五邦選舉中戰(zhàn)績不佳，但截至2019年大選前，由其單獨(dú)或聯(lián)合執(zhí)政的地方邦共16個(gè)，[注]“After BJP’s Defeat in 3 States, Only 51% Indians Now Live Under Its Rule, ”December 13, 2018, https://www.business-standard.com/article/current-affairs/after-bjp-s-defeat-in-3-states-only-51-indians-now-live-under-its-rule-118121300119_1.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月23日)是執(zhí)政地方邦最多的政黨。有印度學(xué)者表示，“印度已形成以印人黨為主導(dǎo)性力量的政治架構(gòu)”。[注]Suhas Palshkar, “India’s Second Dominant Party System,” Economic and Political Weekly, Vol. 52, No. 11, 2017.此次大選進(jìn)一步鞏固印人黨的執(zhí)政地位，“莫迪強(qiáng)人政治”色彩在外交層面表現(xiàn)尤其突出。

從外交議程看，莫迪個(gè)人執(zhí)政理念將在對(duì)外政策上得到進(jìn)一步彰顯。印戰(zhàn)略學(xué)者拉賈·莫漢(Raja Mohan)將印度獨(dú)立后的外交史大致分為三個(gè)時(shí)期：第一階段是獨(dú)立后至冷戰(zhàn)結(jié)束，總特點(diǎn)是堅(jiān)持“不結(jié)盟”，與蘇聯(lián)結(jié)好，在周邊搞“印版門羅主義”；第二階段是冷戰(zhàn)結(jié)束至莫迪上臺(tái)前，依然堅(jiān)持“不結(jié)盟”，但大幅改善與西方關(guān)系，對(duì)周邊更加“懷柔”；第三階段則是指莫迪上臺(tái)后，以戰(zhàn)略自主取代“不結(jié)盟”，突出“鄰國優(yōu)先”，將“東向政策”由“向東看”升級(jí)為“東向行動(dòng)”，等等。[注]C. Raja Mohan, Modi’s World: Expanding India’s Sphere of Influence, Noida: Harper Collins Publishers India, June 2015.與其前任曼莫漢·辛格相比，莫迪憑借其強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)政風(fēng)格、在執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的主導(dǎo)地位、從基層干起逐步積累的政治人脈和威望，以及成功讓黨內(nèi)元老“靠邊站”，在對(duì)外政策上獲得巨大的話語權(quán)和決策權(quán)。[注]Rajesh Basrur, “Modi’s Foreign Policy Fundamentals of Trajectory Unchanged, ”International Affairs, Vol. 93, No. 1, 2017, p. 8. 當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，莫迪第一任期內(nèi)的外交成就，除了話語之外，主要是推進(jìn)其印人黨前總理瓦杰帕伊啟動(dòng)的進(jìn)展。參見：Abhijnan Rej, Rahul Sagar, “The BJP and Indian Grand Strategy,” in Milan Vaishnav ed., The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p. 73.進(jìn)入第二任期，得益于強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)政地位、第一任期內(nèi)外交政策經(jīng)驗(yàn)積累、突出“國家安全”在施政中的地位，以及其親信、印人黨主席阿米特·沙阿出任內(nèi)政部長、國家安全顧問多瓦爾留任原職并升為內(nèi)閣部長級(jí)別、職業(yè)外交官蘇杰生出任外交部長的安全外交決策團(tuán)隊(duì)設(shè)置，莫迪對(duì)外交議程的設(shè)置能力得到鞏固。

從決策效率看，地方政治力量對(duì)中央政府的外交掣肘力下降。外交與軍事本應(yīng)是“中央事權(quán)”，但在20世紀(jì)80年代進(jìn)入“聯(lián)盟政治”后，由于中央政府需要依靠盟黨維系政權(quán)，故而在對(duì)外政策(特別是涉及周邊國家)上受制于地方政治力量。如西孟加拉邦和泰米爾納杜邦的政治力量，在印度處理與孟加拉、斯里蘭卡的關(guān)系時(shí)有一定發(fā)言權(quán)。與2014年大選相比，印人黨除繼續(xù)維系一黨議席過半外，還在西孟加拉邦、東北部地區(qū)有所斬獲，大幅擴(kuò)展政治版圖，擠壓地方政黨生存空間。也就是說，印人黨不需要依靠地方政黨的支持來維系中央的執(zhí)政地位，地方政黨與印人黨討價(jià)還價(jià)的“議價(jià)”能力下降。此外，雖然黨內(nèi)存在一些批評(píng)莫迪過于強(qiáng)勢(shì)的聲音，但民調(diào)顯示，莫迪超高人氣對(duì)印人黨至關(guān)重要，莫迪也憑借黨主席阿米特·沙阿強(qiáng)化黨內(nèi)控制，莫迪任內(nèi)的總理辦公室被形容為“歷史上最有權(quán)勢(shì)的總理辦公室”。[注]Sanjay Kumar, Pranav Gupta, “Why PM Modi Remains Critical to BJP’s Fortunes,” March 4, 2019, https://www.livemint.com/news/india/why-pm-modi-remains-critical-to-bjp-s-fortunes-1551718226157.html; “The Most Powerful PMO in India’s History, ”O(jiān)ctober 10, 2017, https://www.rediff.com/news/special/the-most-powerful-pmo-in-indias-history/20171010.htm. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月30日)進(jìn)入第二任期，總理辦公室將成為政府政策的核心驅(qū)動(dòng)力，政府權(quán)力將更加集中。[注]Rakesh Mohan Chaturvedi, “PM Modi’s Council of Ministers Mirrors Priorities, Rewards Performance, ”Economic Times, June 1, 2019.在當(dāng)前內(nèi)外環(huán)境趨于復(fù)雜的背景下，中央政府決策權(quán)威的增強(qiáng)，有利于印度擺脫國內(nèi)政治羈絆、推行更加靈活的外交政策。

(二)“印度教特性”逐漸成為印度主導(dǎo)性意識(shí)形態(tài)。在追求民族獨(dú)立的過程中，印度存在世俗民族主義和印度教民族主義兩種形式的民族主義。前者認(rèn)為印度民族宗教多元，不應(yīng)對(duì)任何群體予以歧視；后者強(qiáng)調(diào)印度教是國家身份的重要來源，印度教內(nèi)部不團(tuán)結(jié)是導(dǎo)致印度被西方殖民的重要原因，需要突出印度教主體地位。[注]Milan Vaishnav, “Religious Nationalism and India’s Future, ”in Milan Vaishnav, ed., The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p. 7.印度教民族主義又有很多表現(xiàn)形式，溫和派強(qiáng)調(diào)印度教應(yīng)處于“同儕之首”(first among equals)，極端派則強(qiáng)調(diào)印度是印度教徒的國家，“印度教特性”是比較有代表性的一種，也是印人黨及其母體組織“國民志愿團(tuán)”(RSS)的指導(dǎo)理念。獨(dú)立初期，國大黨內(nèi)尼赫魯代表的世俗主義居主導(dǎo)地位，“國民志愿團(tuán)”因其成員1948年刺殺圣雄甘地而被禁，教派主義或印度教民族主義被認(rèn)為是印度政治的頭號(hào)敵人，世俗主義成為印度主流意識(shí)形態(tài)。[注]Rukmani S., “The BJP’s Electoral Arithmetic,” in Milan Vaishnav, ed., The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p. 52.20世紀(jì)80年代后，“印度教特性”在印度政治意識(shí)形態(tài)中的地位上升，其原因主要有：政壇碎片化日趨嚴(yán)重，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的“思想真空”為其提供發(fā)展空間；當(dāng)時(shí)的國大黨政府操縱宗教議題，在各教派之間采取不同政策，導(dǎo)致世俗主義公信力下降；重建羅摩廟行動(dòng)激起印度教徒宗教情緒，印人黨的民眾支持率上升。20世紀(jì)90年代后，印人黨領(lǐng)導(dǎo)人瓦杰帕伊幾次組建聯(lián)盟政府，但顧及執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部其他盟黨的政治訴求，未強(qiáng)行推進(jìn)印度教民族主義的政治議程，引起母體組織“國民志愿團(tuán)”不滿，雙方分歧是印人黨2004年敗選的重要原因。2004～2014年國大黨兩度執(zhí)政，印度教民族主義思潮受到一定壓制，也倒逼“國民志愿團(tuán)”及其附屬組織加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，為莫迪在2014年勝出提供意識(shí)形態(tài)和組織動(dòng)員方面的強(qiáng)大支持。莫迪第一任期內(nèi)，通過任命印度教民族主義者出任重要崗位，在部分邦修改教科書弱化乃至剔除伊斯蘭教在印度歷史中的作用，將一些代表伊斯蘭文化的城市或街道進(jìn)行更名，出臺(tái)屠牛禁令等，強(qiáng)化了“印度教特性”在印度政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的地位。

2019年大選后，“印度教特性”在印度政治意識(shí)形態(tài)中的地位更加突出。其一，印人黨在競(jìng)選綱領(lǐng)中再次強(qiáng)調(diào)“印度教特性”三大議程，即：廢除憲法370款，取消印控克什米爾地區(qū)的特殊地位；加快阿約提亞的羅摩廟重建；起草統(tǒng)一民法。[注]Bharatiya Janata Party, Sankalpit Bharat, Sashakt Bharat, Sankalp Parta Lok Sabha 2019, April 2019.印人黨勝選很大程度上得益于“國民志愿團(tuán)”以及其他“同盟家族”組織的基層支持，一些地方“國民志愿團(tuán)”基層甚至越過印人黨支部參加選舉，顯見其對(duì)印人黨的政治影響力上升，或推動(dòng)政府在上述三大議程上的突破。其二，一批信奉印度教民族主義思想的政治家進(jìn)入權(quán)力核心。印人黨主席阿米特·沙阿是強(qiáng)烈的“印度教特性”鼓吹者，曾發(fā)表“穆斯林移民是白蟻”、“國大黨資助伊斯蘭學(xué)校就是威脅印度教文化”等反穆斯林言論，選后出任內(nèi)政部長，成為僅次于莫迪的二號(hào)實(shí)權(quán)人物。[注]“India Election Results 2019: Modi Claims Landslide Victory,” The Guardian, May 23, 2019; Karan Dhingra, “India’s New Cabinet is Old, Wealthy and Violent”, June 3, 2019, https://thewire.in/politics/modi-cabinet-2019. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)此外，印人黨方面有的議員涉嫌卷入反穆斯林騷擾、甚至鼓吹刺殺圣雄甘地的刺客是“英雄”，印度國內(nèi)穆斯林對(duì)印度教民族主義上升勢(shì)頭普遍表示擔(dān)憂。[注]Ajaz Ashraf, “Why Hindutva’s Dark Fantasy About India’s Muslims Could Become Real, ”June 3, 2019, https://thewire.in/rights/muslims-india-modi-victory-hindutva. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)其三，反對(duì)黨亦不同程度卷入印人黨塑造的話語體系。有學(xué)者認(rèn)為，“在2019年大選競(jìng)選期間，各政黨和政治人物都很少提及世俗主義，以免被貼上‘少數(shù)群體妥協(xié)分子’的標(biāo)簽，防止印人黨將自己宣傳為唯一代表多數(shù)印度教徒的政黨。因此，國大黨這樣的世俗政黨也炫耀自己的印度教色彩……傳統(tǒng)的世俗政黨本質(zhì)上正試圖以印人黨的游戲規(guī)則擊敗印人黨，但由于后者是真的主張印度教多數(shù)主義，世俗政黨的作法難以奏效”。[注]Milan Vaishnav, “Religious Nationalism and India’s Future, ”in Milan Vaishnav, ed., The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p. 16.綜上所述，在莫迪第二任期內(nèi)，世俗主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域地位或進(jìn)一步下滑，“印度教特性”成為主流意識(shí)形態(tài)，決定其對(duì)外政策將更加具有民族主義色彩，且將直接體現(xiàn)在其對(duì)巴政策上，牽動(dòng)南亞地區(qū)乃至更廣范圍的外交關(guān)系。

(三)國際戰(zhàn)略環(huán)境深刻變化，傳統(tǒng)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)在印太地區(qū)回升。印度對(duì)外戰(zhàn)略深受國際戰(zhàn)略環(huán)境影響。在印度獨(dú)立后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，國際戰(zhàn)略環(huán)境是美蘇冷戰(zhàn)與廣大發(fā)展中國家的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，這導(dǎo)致印度奉行“不結(jié)盟”外交政策，并爭(zhēng)當(dāng)“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”領(lǐng)頭羊。冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體，迫使印度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，并轉(zhuǎn)向西方發(fā)達(dá)國家尋求國內(nèi)發(fā)展亟需的資金和技術(shù)支持。2008年金融危機(jī)以來，國際力量對(duì)比“東升西降”態(tài)勢(shì)明顯，牽引國際秩序深刻調(diào)整，印度作為新興大國在國際事務(wù)中的話語權(quán)和能見度上升。近年來，隨著中國穩(wěn)步推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、美國拋出“自由開放的印太戰(zhàn)略”并將中國定性為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，以及國際政治中心加速轉(zhuǎn)向印太地緣板塊、全球化面臨貿(mào)易保護(hù)主義和民粹政治沖擊、全球治理缺位錯(cuò)位日趨嚴(yán)峻，世界面臨“百年未有之大變局”的“轉(zhuǎn)型過渡期”，[注]“習(xí)近平：努力開創(chuàng)中國特色大國外交新局面”，新華社，2018年6月23日,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-06/23/c_1123025806.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月28日)印度所處的外部環(huán)境趨于復(fù)雜，對(duì)莫迪第二任期的外交政策既有機(jī)遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。

一方面，印太地緣板塊重要性提升，使印度在印太地區(qū)的“地理特點(diǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗鼐墐?yōu)勢(shì)”。印度對(duì)“印太”的認(rèn)知并非新近發(fā)生的。早在2004年，印度發(fā)布的首份海洋戰(zhàn)略文件《印度海洋學(xué)說》就聲稱，“國際海洋事務(wù)的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從大西洋-太平洋轉(zhuǎn)移到太平洋-印度洋”，[注]Government of India, Indian Maritime Doctrine, New Delhi: Integrated Headquarters, Ministry of Defence 2004, pp. 65-67.不過，由于當(dāng)時(shí)美國對(duì)外安全戰(zhàn)略將反恐列為首要任務(wù)，對(duì)印太地區(qū)國際格局嬗變的關(guān)注有限，加上印度自身實(shí)力有限、印太地區(qū)傳統(tǒng)海洋安全挑戰(zhàn)并未趨緊，故而印太作為整體地緣板塊，也沒有引起國際戰(zhàn)略界足夠重視，印度政府也未形成系統(tǒng)的“印太構(gòu)想”。莫迪第一任期逐漸從印太框架謀劃對(duì)外戰(zhàn)略，美國政府2017年底拋出“自由開放的印太戰(zhàn)略”、推動(dòng)美日印澳“印太磋商”，使印度更加深度融入印太。2018年6月，作為首位出席香格里拉對(duì)話會(huì)的印度總理，莫迪在主旨演講中稱“印太地區(qū)的發(fā)展深深地影響了世界的命運(yùn)”，“我深信生活在該地區(qū)的我們的命運(yùn)是相連的，這種信念與日俱增”，并用相當(dāng)大的篇幅闡述了印度的“印太構(gòu)想”。[注]“PM Modi’s Keynote Address at the Shangri-La Dialogue in Singapore, ”June 1, 2018, https://www.narendramodi.in/pm-%20modi-%20to%20-deliver%20-keynote-%20address%20-at%20-shangri-la-%20dialouge-%20in%20-singapore-540324. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年2月12日)莫迪第二任期，隨著中國、美國、日本等戰(zhàn)略力量加速布局印太，印太地區(qū)各種互聯(lián)互通倡議的對(duì)接與合作、碰撞與競(jìng)爭(zhēng)，以及印度綜合國力和國家利益的拓展，印度對(duì)印太的關(guān)注也將增多。更重要的是，印太涵蓋了東南亞、南亞及西亞北非的印度“大周邊”，牽涉中美日大國關(guān)系，涉及海洋安全與互聯(lián)互通重點(diǎn)議題，印太成為印度對(duì)外政策謀篇布局的重點(diǎn)。

另一方面，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，印度與兩國關(guān)系也處在調(diào)整之中，并試圖在中美之間尋求“動(dòng)態(tài)平衡”。在印度崛起為世界大國的進(jìn)程中，中美是最重要的兩個(gè)大國，冷戰(zhàn)后的歷屆印度政府都希望維持與中、美兩國關(guān)系的總體穩(wěn)定。不過，當(dāng)前的中美關(guān)系“從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)、戰(zhàn)略基礎(chǔ)到戰(zhàn)略環(huán)境都發(fā)生了變化”，美國“發(fā)現(xiàn)能令其安身立命的三要素——科技、金融、軍事這三方面全方位對(duì)其構(gòu)成挑戰(zhàn)的國家屈指可數(shù)，而中國位列其一”，[注]“袁鵬：利益深度捆綁是中美關(guān)系的一大成功經(jīng)驗(yàn)”，澎湃新聞，2018年12月26日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2670504.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月28日)在《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略報(bào)告》中將中國稱為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，并且通過挑起經(jīng)貿(mào)沖突、打壓高科技發(fā)展、限制人員交流、插手南海爭(zhēng)端等對(duì)華施壓。美國防部2019年6月發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》將中國稱為“修正主義大國”，指責(zé)中國“試圖通過推進(jìn)軍事現(xiàn)代化、影響力行動(dòng)和掠奪性經(jīng)濟(jì)行為脅迫其他國家，重新塑造(印太)地區(qū)秩序”。[注]Patrick Shanahan, “Message from the Secretary of Defense,” in the Department of Defense, Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1, 2019.莫迪第二任期，只要美國繼續(xù)將中國視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者并多舉措打壓，中美在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、外交、科技乃至人文交流等各領(lǐng)域的碰撞、斗爭(zhēng)將加劇，而這將嚴(yán)重影響到印度的外部環(huán)境。在莫迪新內(nèi)閣班子中，出身資深外交官而非政客、曾任駐華駐美大使的蘇杰生出任外交部長，預(yù)示莫迪第二任期將對(duì)華對(duì)美關(guān)系作為外交重點(diǎn)。

二、 外交政策的延續(xù)與轉(zhuǎn)變

莫迪政府連選連任，使其第二任期的外交政策有一定的延續(xù)性，但無論是“延續(xù)、強(qiáng)化”抑或是“調(diào)整、轉(zhuǎn)進(jìn)”，前述內(nèi)外環(huán)境的變化將在不同程度折射到外交政策領(lǐng)域?？傮w上，莫迪第二任期的外交政策將有三大重點(diǎn)方向：堅(jiān)持“鄰國優(yōu)先”，但從印太而非南亞角度審視周邊，對(duì)巴孤立、打壓態(tài)勢(shì)明顯；注重大國平衡，特別是妥善處理對(duì)華對(duì)美關(guān)系，但更多是基于具體議題的務(wù)實(shí)主義和動(dòng)態(tài)平衡；除發(fā)展自身硬實(shí)力外，還強(qiáng)調(diào)以多邊機(jī)制、公共產(chǎn)品等“軟實(shí)力”提升國際影響，努力實(shí)現(xiàn)從“平衡性力量”(balancing power)向“領(lǐng)導(dǎo)性力量”(leading power)的轉(zhuǎn)變。[注]Dr. S. Jaishankar, “India, the United States and China”, IISS Fullerton Lecture in Singapore, July 20, 2015, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/25493/iiss+fullerton+lecture+by+dr+s+jaishankar+foreign+secretary+in+singapore.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月30日)

(一)從印太而非南亞框架內(nèi)推進(jìn)“鄰國優(yōu)先”政策。莫迪第一任期提出“鄰國優(yōu)先”政策，呼吁地區(qū)國家“在貿(mào)易和投資、文化與人文聯(lián)系更緊密的互聯(lián)互通和整合，共同努力與貧困斗爭(zhēng)，共同促進(jìn)發(fā)展。作為地區(qū)最大以及居于地理中心的國家，印度有責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)此進(jìn)程”。[注]Ministry of External Affairs, Prime Minister Narendra Modi Select Speeches on Foreign Policy 2014-2015, Preface, p. 8. http://mea.gov.in/PM_SpeechBook_2014-25/?page=10. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)莫迪第二任期，從就職儀式邀請(qǐng)的外國領(lǐng)導(dǎo)人以及首次國事訪問對(duì)象可以看出，“鄰國優(yōu)先”將得以延續(xù)，但在地域范圍、合作領(lǐng)域、政策目標(biāo)等方面有所調(diào)整。

其一，以南亞次大陸為中心，拓展“鄰國優(yōu)先”的地理范疇。第一任期內(nèi)，莫迪政府“鄰國優(yōu)先”主要指南亞次大陸，也是傳統(tǒng)意義上的“直接周邊”(immediate neighbourhood)。第二任期，莫迪將從“擴(kuò)展周邊”(extended neighbourhood)的視角來推進(jìn)“鄰國優(yōu)先”，其范圍涵蓋東南亞、中亞、印度洋關(guān)鍵島國乃至西亞北非。這一方面是由于印度利益和力量在各地區(qū)穩(wěn)步拓展，加上各次區(qū)域互聯(lián)互通水平提升，為印度從整體性的角度予以運(yùn)籌提供必要性和可能性；另一方面是由于印度對(duì)自身定位逐步從“南亞國家”拓展為“印太國家”，而這需要通過拓展“鄰國優(yōu)先”的地理范疇來予以佐證。2019年4月，印度外交部新設(shè)“印太司”，處理環(huán)印度洋聯(lián)盟、東盟和美日印澳四邊機(jī)制問題，可以說做了鋪墊。[注]Indrani Bagchi, “In a Show of Intent, External Affairs Ministry Set Up Indo-Pacific Wing, ”Times of India, April 15, 2019.2019年5月莫迪就職典禮，并未如2014年那樣邀請(qǐng)南盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人出席，而是邀請(qǐng)環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議(BIMESTEC，下稱“環(huán)孟倡議”)成員國以及吉爾吉斯斯坦、毛里求斯領(lǐng)導(dǎo)人出席就職典禮，可謂題中應(yīng)有之意。下一步，莫迪政府首先會(huì)多舉措謀求其在巴基斯坦以外的其他南亞國家以及毛里求斯、塞舌爾等關(guān)鍵島國的主導(dǎo)性影響力，同時(shí)借助上海合作組織、“環(huán)孟倡議”、印度-東盟論壇、環(huán)印度洋聯(lián)盟、伊斯蘭合作組織[注]近年來，印度通過孟加拉在伊斯蘭合作組織內(nèi)提出可以邀請(qǐng)非伊斯蘭國家參加會(huì)議。2019年3月，應(yīng)主辦國阿聯(lián)酋的邀請(qǐng)，時(shí)任印度外長斯瓦拉吉以“貴賓”身份參加伊斯蘭合作組織外長理事會(huì)會(huì)議，被視為是印度外交的一大勝利。作為抗議，巴基斯坦外長缺席會(huì)議。Jayesh Khatu, “India at the OIC: Has ‘History Been Made’?” March 5, 2019, https://thediplomat.com/2019/03/india-at-the-oic-has-history-been-made/. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月22日)等，將“東向行動(dòng)”、“薩迦”構(gòu)想(意為“印度洋同安共榮”)、“西向聯(lián)通”等次區(qū)域政策相整合，加大對(duì)各次區(qū)域的經(jīng)略力度。

其二，加強(qiáng)對(duì)巴基斯坦的孤立、打壓。2016年9月印控克什米爾烏里軍事基地遭遇恐襲后，莫迪政府對(duì)巴基斯坦政策趨于強(qiáng)硬，主要特點(diǎn)有：以反恐為對(duì)巴政策的核心訴求，尤其是要求巴基斯坦“停止對(duì)印控克什米爾地區(qū)的滲透”；豐富對(duì)巴政策選項(xiàng)，包括外科手術(shù)式打擊、空襲等；抬升“環(huán)孟倡議”、冷落南盟，并與巴基斯坦?fàn)帄Z在阿富汗的影響力，等等。進(jìn)入第二任期，雖然不能完全排除莫迪政府與巴基斯坦重啟對(duì)話的可能，但在莫迪政府高舉“國家安全”旗幟并努力打造“印度守望者”形象、強(qiáng)化“印度教特性”在意識(shí)形態(tài)中主導(dǎo)地位、繼續(xù)維持印控克什米爾地區(qū)高壓政策(甚至有可能取消該地區(qū)憲法特殊地位)的背景下，印巴關(guān)系很難有實(shí)質(zhì)性改善，印度也將尋求對(duì)巴孤立、以壓促變。除第一任期內(nèi)對(duì)抗性較強(qiáng)的對(duì)巴政策外，莫迪第二任期將尋求對(duì)巴基斯坦的國際孤立，這既包括以“環(huán)孟倡議”取代南盟作為地區(qū)一體化的主要平臺(tái)，將巴基斯坦排擠出地區(qū)一體化進(jìn)程，[注]Shubhajit Roy, “Why Modi Swearing-In Invite to BIMSTEC Leaders Sends Important Signals to India’s Neighbours, ”Indian Express, June 4, 2019. 鑒于“環(huán)盟倡議”成員國有印度、不丹、尼泊爾、斯里蘭卡、孟加拉五個(gè)南亞國家，且印度通過“薩迦”、首屆印度-中亞外長會(huì)(阿富汗亦參加)強(qiáng)化與馬爾代夫、阿富汗的互聯(lián)互通，印度淡化、弱化南盟，其實(shí)也是孤立巴基斯坦。還包括以反恐為旗號(hào)，在國際上對(duì)巴基斯坦進(jìn)行孤立，如“在國際論壇采取具體措施打擊支持恐怖主義的國家和組織，采取必要措施在全球?qū)用婀铝⑦@些國家和組織?；凇蛾P(guān)于國際恐怖主義的全面公約》原則，推動(dòng)建立自愿性多邊論壇，即‘打擊國際恐怖主義的友善國家’”。[注]Bharatiya Janata Party, Sankalpit Bharat, Sashakt Bharat, Sankalp Parta Lok Sabha 2019, April 2019.

其三，以互聯(lián)互通提升對(duì)鄰國的吸引力和內(nèi)聚力。在各大國都競(jìng)相推出地區(qū)互聯(lián)互通倡議的背景下，莫迪第一任期內(nèi)也參與或提出地區(qū)互聯(lián)互通倡議，如針對(duì)不丹和尼泊爾的“孟不印尼”(BBIN)倡議；針對(duì)印度洋島國的“薩迦”構(gòu)想；針對(duì)孟加拉灣地區(qū)的“環(huán)孟倡議”；針對(duì)中亞的“國際北南運(yùn)輸走廊”等。2018年6月，莫迪出席香格里拉對(duì)話會(huì)并發(fā)表主旨演講闡述印度的“印太構(gòu)想”，明確提出“互聯(lián)互通非常關(guān)鍵”，強(qiáng)調(diào)“互聯(lián)互通倡議必須基于尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、磋商、良治、透明、可行性和可持續(xù)性；必須讓國家強(qiáng)大，而非讓國家陷入無法擺脫的債務(wù)負(fù)擔(dān)；必須促進(jìn)貿(mào)易，而非戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”。[注]“PM Modi’s Keynote Address at the Shangri-La Dialogue in Singapore,” June 01, 2018,https://www.narendramodi.in/pm-%20modi-%20to%20-deliver%20-keynote-%20address%20-at%20-shangri-la-%20dialouge-%20in%20-singapore-540324. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年2月12日)進(jìn)入第二任期，莫迪政府將繼續(xù)提升互聯(lián)互通在其印太構(gòu)想和周邊戰(zhàn)略中的作用，以此作為提高鄰國對(duì)自己的依存度、對(duì)沖其他國家在其周邊互聯(lián)互通建設(shè)的重要舉措。在推進(jìn)過程中，莫迪政府將注重國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃與地區(qū)互聯(lián)互通倡議的統(tǒng)籌、本國地區(qū)互聯(lián)互通倡議與美日澳有關(guān)構(gòu)想的對(duì)接、陸上互聯(lián)互通與海上互聯(lián)互通的協(xié)調(diào)。如莫迪連任后首次出訪對(duì)象是馬爾代夫和斯里蘭卡，強(qiáng)調(diào)對(duì)“薩迦”的優(yōu)先重視。[注]“Visit of Prime Minister to Maldives and Sri Lanka (June 08-09, 2019), ”June 03, 2019, https://www.mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/31408/Visit+of+Prime+Minister+to+Maldives+and+Sri+Lanka+June+0809+2019. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)

(二)基于國家利益、具體議題推進(jìn)大國外交，在中美之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。印度兼具“民主國家”“發(fā)展中大國”“南亞次大陸主導(dǎo)性國家”等多重身份，在國際舞臺(tái)上具有左右逢源的資本，是中、美、俄、歐、日等國際主要力量競(jìng)相合作爭(zhēng)取的對(duì)象。莫迪第一任期摒棄國大黨政府一貫奉行的“不結(jié)盟”政策，大幅深化與美國及其印太同盟體系的戰(zhàn)略對(duì)接和防務(wù)安全合作，“是莫迪外交政策靈活性和務(wù)實(shí)主義的最佳闡釋”。[注]Anhijnan Rej, Rahul Sagar, “The BJP and Indian Grand Strategy, ”in Milan Vaishnav ed., The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p.80.當(dāng)然，中印關(guān)系在洞朗對(duì)峙后觸底反彈、武漢會(huì)晤后總體穩(wěn)定。莫迪第二任期，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇牽動(dòng)著大國博弈和印太局勢(shì)，是莫迪政府對(duì)外戰(zhàn)略中亟待處理的重大議題。莫迪政府既希望從中美競(jìng)爭(zhēng)中“漁翁得利”，如趁勢(shì)獲得美國在防務(wù)裝備和高精尖技術(shù)上的支持，同時(shí)也要避免在中美間“選邊站”，莫迪政府任命擁有豐富對(duì)華對(duì)美政策經(jīng)驗(yàn)和人脈資源的蘇杰生大使出任外長，其用意不言自明。

在對(duì)美方面，印度將繼續(xù)利用美國對(duì)其戰(zhàn)略合作訴求，將對(duì)美外交作為重中之重，尤其注重雙方防務(wù)安全合作。美印圍繞印太的地理范疇、重點(diǎn)領(lǐng)域、涉華內(nèi)容等存在不同看法，但印太確實(shí)提供了美印戰(zhàn)略合作的地緣框架，而對(duì)華擔(dān)憂則是推動(dòng)兩國防務(wù)安全合作的重要因素。“美國在印太地區(qū)戰(zhàn)略布局的核心思路，就是構(gòu)筑并強(qiáng)化其主導(dǎo)的海洋安全同盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，維系在印太地區(qū)的主導(dǎo)地位……而印度由于其地緣位置、綜合國力、民主制度，成為美國推行印太戰(zhàn)略的重要伙伴”。[注]樓春豪：“戰(zhàn)略認(rèn)知轉(zhuǎn)變與莫迪政府的海洋安全戰(zhàn)略”，《外交評(píng)論》，2018年第5期，第104頁。2019年6月美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，將印度列為拓展印度洋地區(qū)伙伴關(guān)系之首，重申“美國繼續(xù)推進(jìn)與印度的一系列倡議，促進(jìn)合作、強(qiáng)化互操作性，建立國防貿(mào)易、技術(shù)共享、產(chǎn)業(yè)合作、國防創(chuàng)新領(lǐng)域更廣范圍合作的強(qiáng)勁基礎(chǔ)”。[注]The Department of Defense, Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1, 2019, p. 34.因此，莫迪第二任期仍將尋求與美國的防務(wù)安全(特別是海上安全)合作，獲得美國在防務(wù)裝備和技術(shù)方面的支持，同時(shí)加強(qiáng)與美及其同盟體系有關(guān)印太秩序的磋商，利用美日印澳“印太磋商”、美日印三邊機(jī)制等，推進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通、海上聯(lián)合軍演，牽制中國在南亞以及印度洋地區(qū)戰(zhàn)略影響力的拓展。當(dāng)然，特朗普政府強(qiáng)調(diào)“美國第一”“對(duì)等互惠”，使美印圍繞伊朗、阿富汗、經(jīng)貿(mào)等問題的分歧擴(kuò)大，給美印關(guān)系增加不確定性，特朗普政府“美國第一”和莫迪政府“國家優(yōu)先”之間存在客觀矛盾。如果兩國圍繞具體問題的分歧擴(kuò)大，莫迪政府有可能刻意拉開與美國的距離，以維護(hù)其國家利益和政策獨(dú)立性，避免“過度依賴”或“被牽連”。[注]Rajesh Basrur, “Modi’s Foreign Policy Fundamentals: A Trajectory Unchanged, ”International Affairs, Vol.93, No.1, 2017, p.15.

在對(duì)華方面，印度將繼續(xù)以“競(jìng)爭(zhēng)”與“合作”兩手推進(jìn)對(duì)華關(guān)系。莫迪第一任期的中印關(guān)系有過起伏，特別是洞朗對(duì)峙危機(jī)使兩國關(guān)系跌入低谷，而兩國關(guān)系受美國、巴基斯坦“第三方”因素干擾的嚴(yán)重程度也在增大。[注]LOU Chunhao, “Managing the ‘Third Party Factors’ in China-India Relations, ”China-India Brief, No. 136, 2019, https://lkyspp.nus.edu.sg/research/publications/details/china-india-brief-136. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)莫迪第二任期，其國內(nèi)印度教民族主義意識(shí)形態(tài)上揚(yáng)，國家安全決策班底仍以“鷹派”為主，[注]印度國家安全決策體系主要由內(nèi)閣安全委員會(huì)和國家安全委員會(huì)構(gòu)成，前者是最高決策機(jī)構(gòu)，由總理和內(nèi)政、外交、國防、財(cái)政四大部部長組成，后者是決策咨詢機(jī)構(gòu)，國家安全顧問負(fù)責(zé)日常工作。莫迪第二任期，國家安全顧問多瓦爾留任，料將如第一任期時(shí)繼續(xù)重用軍情部門退役退休官員，對(duì)華態(tài)度較為強(qiáng)硬。加上中國在南亞地區(qū)“一帶一路”建設(shè)持續(xù)加劇印度擔(dān)憂，中印在印度關(guān)切的聯(lián)合國“入?！?、 加入核供應(yīng)國集團(tuán)、涉巴基斯坦問題存在分歧，印度在安全領(lǐng)域的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)與防范難以根本改變。但兩國關(guān)系的積極面的發(fā)展也不容忽視，印度對(duì)第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的態(tài)度趨于正面，[注]P. S. Raghavan, “An Image Makeover of the Belt and Road Initiative, ”The Hindu, May 4, 2019.對(duì)擬于2019年下半年舉行的第二輪領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)晤予以高度期待。[注]Ministry of External Affairs, “Official Spokesperson’s Response to News Reports Appearing in a Section of the Media on the Next Informal Summit between India and China,” May 29, 2019.特別是，特朗普片面追求“美國第一”的政策，使得印度忌諱被卷入美國的對(duì)華戰(zhàn)略之中。此外，雖然莫迪憑借“國家安全牌”贏得此次大選，但實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是其執(zhí)政首要任務(wù)，中印在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作潛力巨大，雙邊貿(mào)易額今年有望突破1000億美元，莫迪第二任期“百日議程”涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、吸引外資、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，印度對(duì)華有合作訴求。[注]Joe C Mathew, “Modi Government’s 100-day Agenda to Be Packed with Policy and Administrative Measures, ”Business Today, May 27, 2019; G Seetharaman, “Has Modi Been Able to Deliver on His Flagship Schemes?” Economic Times, June 2, 2019.因此，中印在夯實(shí)發(fā)展伙伴關(guān)系方面潛力巨大。

(三)積極參與國際多邊舞臺(tái)，努力成為世界“領(lǐng)導(dǎo)性力量”。印度一直有強(qiáng)烈的大國雄心，莫迪第一任期也“積極追求國家實(shí)力和國際威望、恢復(fù)文明榮耀、在國際體系中獲得更顯著地位”。[注]Abhijnan Rej, Rahul Sagar, “The BJP and Indian Grand Strategy,” in Milan Vaishnav ed., The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p. 73.這與印度教思想密切相關(guān)，因?yàn)橛《泉?dú)有的種姓制度催生了“婆羅門至上”的等級(jí)世界觀，而印度認(rèn)為自身位于國際體系的最高等級(jí)，“這既是印度認(rèn)識(shí)世界的起點(diǎn)，也更深刻地影響了印度獨(dú)立后歷屆領(lǐng)導(dǎo)人的安全及外交思想”。[注]胡仕勝：“洞朗對(duì)峙危機(jī)與中印關(guān)系的未來”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2017年第11期，第18頁。2019年的印人黨競(jìng)選綱領(lǐng)提出，“在追求自身國家發(fā)展和安全利益的同時(shí)，印度關(guān)于‘世界大家庭’(Vasudhaiva Kutumbakan)的古老愿景，是印度開展對(duì)外合作，促進(jìn)進(jìn)步、繁榮、和平、安全的基石”。[注]Bharatiya Janata Party, Sankalpit Bharat, Sashakt Bharat, Sankalp Parta Lok Sabha 2019, April 2019, p. 38.因此，在莫迪國內(nèi)政治地位穩(wěn)固、民族主義意識(shí)形態(tài)抬升的背景下，成為全球“領(lǐng)導(dǎo)性力量”將是莫迪第二任期的重要訴求和努力方向。

其一，加入重要國際組織并謀求話語權(quán)。全球大國必須要有“與大國地位匹配的標(biāo)簽”，比如“精英樂部”(elite clubs，指重要的國際性組織)成員、在國際組織中居于領(lǐng)導(dǎo)地位、與其他領(lǐng)導(dǎo)性力量頻繁互動(dòng)。[注]Rajesh Basrur, “Modi’s Foreign Policy Fundamentals of Trajectory Unchanged, ” p. 21.進(jìn)入第二任期，莫迪政府將一方面努力提升在聯(lián)合國及其他重要國際性組織中的地位，如謀求聯(lián)合國“入?！薄⒓尤牒斯?yīng)國集團(tuán)，深化在二十國集團(tuán)、金磚國家、英聯(lián)邦、上海合作組織、東盟乃至北極理事會(huì)等多邊平臺(tái)的作用；另一方面或?qū)⑻岣咂渲鲗?dǎo)的區(qū)域性組織的地位，如環(huán)印度洋聯(lián)盟、“環(huán)孟倡議”，將之打造成印度主導(dǎo)(至少有相當(dāng)話語權(quán))的有影響力的地區(qū)合作平臺(tái)。

其二，通過提供公共產(chǎn)品擴(kuò)大國家影響力。莫迪政府高度重視通過公共產(chǎn)品而非強(qiáng)硬手段提升國家影響力，2015年10月的《確保安全海洋：印度海洋安全戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，“印度海軍在印度海洋利益區(qū)的行動(dòng)足跡穩(wěn)步增加，合作框架增多，發(fā)揮著海上周邊‘凈安全提供者’的作用，包括開展反海盜、海洋安全、非戰(zhàn)斗性撤離、人道主義救援和救災(zāi)等行動(dòng)”。[注]Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, 2015, p.8.印人黨2019年競(jìng)選綱領(lǐng)強(qiáng)調(diào)“在救災(zāi)減災(zāi)、人道主義救援、災(zāi)害恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展伙伴關(guān)系等領(lǐng)域的‘第一響應(yīng)者’”。[注]Bharatiya Janata Party, Sankalpit Bharat, Sashakt Bharat, Sankalp Parta Lok Sabha 2019, April 2019, p. 38.南亞地區(qū)地震、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)，是莫迪政府遂行“凈安全提供者”的首要地區(qū)。

其三，積極參與全球治理。當(dāng)前，全球治理缺位、錯(cuò)位嚴(yán)重，美國不斷“退群”動(dòng)搖現(xiàn)有治理體系，氣候變化、網(wǎng)絡(luò)空間、深海太空等新興治理議題凸顯，國際多邊貿(mào)易體系面臨貿(mào)易“霸凌主義”的侵蝕，國際體系面臨“舊序動(dòng)搖、新序待立”的轉(zhuǎn)型。為此，莫迪政府將積極參與全球治理議題，一則維護(hù)自身以及廣大發(fā)展中國家的利益，塑造“發(fā)展中國家領(lǐng)頭羊”的角色；二則在未來的全球治理格局中謀得一席之地，成為全球治理(至少是部分議題)的塑造者乃至引領(lǐng)者。其在第二任期的主要舉措，將包括推動(dòng)世界貿(mào)易組織改革、舉辦2022年二十國集團(tuán)峰會(huì)等。

三、莫迪新外交政策面臨的挑戰(zhàn)

隨著印度綜合國力的提升、對(duì)外決策機(jī)制的優(yōu)化、地緣優(yōu)勢(shì)的更加凸顯，莫迪政府推進(jìn)外交政策的決策意志和能力不容低估。但從國內(nèi)外環(huán)境看，莫迪政府外交政策也面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)推進(jìn)外交政策的實(shí)力基礎(chǔ)有待提升。無論是“鄰國優(yōu)先”還是“領(lǐng)導(dǎo)性力量”，印度都需要可靠的實(shí)力保障，否則其政策目標(biāo)就會(huì)停留在“口號(hào)”和“愿景”層面。以周邊外交為例，印度無法阻撓中國、美國等域外大國在南亞地區(qū)影響力的上升，也無法阻止南亞小國發(fā)展與域外大國的合作關(guān)系，其“鄰國優(yōu)先”政策能否成功，關(guān)鍵還要看其對(duì)鄰國的政策的吸引力以及關(guān)鍵時(shí)候的影響力。莫迪第一任期對(duì)巴基斯坦以外其他南亞國家關(guān)系都有所發(fā)展，重要原因是互聯(lián)互通水平提升了其對(duì)鄰國的經(jīng)濟(jì)吸引力，以及孟加拉、斯里蘭卡等都出現(xiàn)對(duì)印友好的政府。美戰(zhàn)略學(xué)者阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)指出，“印度無法為地區(qū)同化(assimilation)提供經(jīng)濟(jì)支撐，無法將鄰國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、政治選擇與印度的成功和政策傾向掛鉤，而中國對(duì)外整合政策在東亞和東南亞取得巨大成功”。[注]Ashley J. Tellis, “Troubles Aplenty: Foreign Policy Challenges for the Next Indian Government,” May 20, 2019, https://carnegieendowment.org/2019/05/20/troubles-aplenty-foreign-policy-challenges-for-next-indian-government-pub-79161. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月22日)

莫迪第二任期從印太框架推進(jìn)“鄰國優(yōu)先”，面臨著戰(zhàn)略重心分散和政策資源透支的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者建議印度對(duì)印太框架下事務(wù)的參與，“短期內(nèi)應(yīng)仍然是外交、經(jīng)濟(jì)和話語層面的，印度核心的戰(zhàn)略焦點(diǎn)在馬六甲海峽以西?！盵注]Rahul Roy-Chaudhury, Kate Sullivan de Estrada, “India, the Indo-Pacific and the Quad, ”Survival, Vol. 60, No.3, 2018, p. 181.因此，莫迪第二任期外交政策的首要任務(wù)應(yīng)是發(fā)展與大國外交相匹配的實(shí)力，包括持續(xù)推進(jìn)軍事現(xiàn)代化、提高國防工業(yè)本土化、重新聚集經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，而這些領(lǐng)域目前都面臨巨大挑戰(zhàn)。如，印度政府近年來軍費(fèi)穩(wěn)步增長，但增加軍費(fèi)的大部分是人員開支占比較高的收益性開支，并非購買武器裝備的資本性開支，這嚴(yán)重掣肘了印軍軍事現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。2018～2019財(cái)年，印度國防預(yù)算中收益性開支為20443.6億盧比，較2015～2016財(cái)年增長34.4%，而同期資本性開支增長僅為9.3%。[注]“Budget Dashes Hopes of Modernisation, Says Army Vice-chief, ”Times of India, May 14, 2019.2019年第一季度，印度國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速降至五年最低點(diǎn)5.8%，2018～2019財(cái)年增長率也是五年來最低點(diǎn)6.8%，[注]“FY 19 Growth Slumps to Five-year Low of 6.8%, ”Economic Times, June 1, 2019.這表明莫迪第二任期面臨艱巨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。

(二)管控“印度教特性”在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域主導(dǎo)地位存在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“印度教特性”對(duì)莫迪政府來說是一把雙刃劍，一方面有助于其獲得“國民志愿團(tuán)”為核心的“同盟家族”的政治支持，為其贏得大選提供意識(shí)形態(tài)和組織動(dòng)員方面的強(qiáng)大支持；另一方面則是“同盟家族”的政策影響力上升，對(duì)國內(nèi)族群關(guān)系、對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放、印巴關(guān)系等都將產(chǎn)生負(fù)面影響。

在國內(nèi)族群關(guān)系方面，印度教與穆斯林的關(guān)系或趨于緊張。莫迪在擔(dān)任古吉拉特邦首席部長時(shí)，曾被指責(zé)在2002年古吉拉特邦宗教騷亂中“不作為”。2014年出任總理時(shí)，印度人民院的穆斯林議員人數(shù)是歷史最低點(diǎn)的22人，當(dāng)時(shí)的印人黨也是印度獨(dú)立后首個(gè)沒有穆斯林議員的執(zhí)政黨。莫迪第一任期在社會(huì)、教育領(lǐng)域推行的諸如屠牛禁令、修改教科書否定伊斯蘭教作用的政策，以及在印控克什米爾的高壓政策，都加劇了國內(nèi)穆斯林的不安全感。2019年大選，人民院的穆斯林議員人數(shù)微增至27人，印人黨也有1名穆斯林議員，但從印度獨(dú)立后政治生態(tài)演變歷程來看，穆斯林在政治生活中的弱勢(shì)地位非常明顯。[注]“Muslim Representation Increases to 27 from Its Lowest Margin in Previous Lok Sabha, ”May 26, 2019, https://www.indiatoday.in/elections/lok-sabha-2019/story/muslim-representation-27-lowest-margin-17th-lok-sabha-1534804-2019-05-26. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月6日)從印人黨競(jìng)選綱領(lǐng)以及莫迪政府人事任命判斷，莫迪第二任期將強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)印度教民族主義政策，這恐將引起宗教騷亂乃至催生宗教極端主義，而這將直接牽涉到印度的國際形象、印巴關(guān)系、南亞反恐等問題。

在對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策方面，莫迪政府既要以開放促改革、以改革促增長，也需要顧忌國內(nèi)保守勢(shì)力反對(duì)改革的聲音。事實(shí)上，“國民志愿團(tuán)”為核心的“同盟家族”一直奉行保守的對(duì)外開放政策，瓦杰帕伊政府因?qū)⒈ｋU(xiǎn)、媒體等行業(yè)向外資開放而被批評(píng)為“反人民”“反勞工”“反民族”。[注]“Swadeshi Gives Way to the Reforms Juggernaut, ”May 27, 2001, https://www.thehindu.com/2001/05/27/stories/05271344.htm. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月6日)雖然“國民志愿團(tuán)”對(duì)外資開放的態(tài)度逐漸趨于務(wù)實(shí)，但其下屬的“斯瓦德希覺醒論壇”(SJM)、印度工會(huì)(BMS)、印度農(nóng)業(yè)聯(lián)合會(huì)(BKS)對(duì)莫迪政府的外資政策有所保留，明確反對(duì)外資、強(qiáng)調(diào)維護(hù)勞工權(quán)益，“關(guān)于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，特別是關(guān)于外資的作用，已經(jīng)成為印人黨和同盟家族內(nèi)部其他組織的主要斷層線?！盵注]Gautam Mehta, “Hindu Nationalism and the BJP’s Economic Record, ”in Milan Vaishnav, edit. The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism, Carnegie Endowment for International Peace, p. 63.因此，即使莫迪政府第二任期將繼續(xù)推行對(duì)外開放政策，但在涉及勞工權(quán)益、中小微企業(yè)、小商小販利益保障的問題上，其政策將非常謹(jǐn)慎，否則等于動(dòng)搖了其在政治上的“基本盤”，而這又將涉及到美印經(jīng)貿(mào)關(guān)系(關(guān)稅、電子商務(wù)等)、中印發(fā)展合作，以及印度能否獲得與其外交政策相匹配的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等問題。

(三)平衡好對(duì)美對(duì)華關(guān)系。莫迪第一任期前半段積極與美戰(zhàn)略對(duì)接，強(qiáng)化雙邊防務(wù)安全合作，對(duì)華則以防范、牽制為主。這種政策在后半段則有所回調(diào)，尋求在中美之間“兩面下注”，既迎合美倡導(dǎo)的印太戰(zhàn)略，也彰顯印度對(duì)印太的認(rèn)知與美不同，既在邊界、涉巴涉恐、“一帶一路”等問題上繼續(xù)向中國施壓，也通過武漢會(huì)晤將雙邊關(guān)系重新拉回軌道。這種“兩面下注”或“動(dòng)態(tài)平衡”的策略，使印度既可能“兩頭吃”，亦可能陷入“兩面不討好”的困境。

進(jìn)入第二任期，由于特朗普政府片面強(qiáng)調(diào)“美國第一”，印美圍繞多邊貿(mào)易體系改革、伊朗和阿富汗等地區(qū)問題、關(guān)稅和簽證等雙邊問題的分歧日益顯現(xiàn)，印美關(guān)系有可能出現(xiàn)“政熱經(jīng)冷”趨向，印對(duì)美政策不確定性的擔(dān)憂在上升。與此同時(shí)，洞朗對(duì)峙很大程度上抑制了印政府強(qiáng)硬派可能出現(xiàn)的對(duì)華挑釁沖動(dòng)，使其在涉及中國核心利益和重大關(guān)切議題時(shí)更加謹(jǐn)慎，而中印最高領(lǐng)導(dǎo)人就全局性、長期性和戰(zhàn)略性的問題保持積極溝通，對(duì)雙邊關(guān)系起到了強(qiáng)有力的正面引領(lǐng)作用，中印關(guān)系趨于成熟、很難脫軌。顯然，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇、美印分歧逐漸顯現(xiàn)、中印在南亞地區(qū)利益碰撞加劇的背景下，印度在中美之間周旋、平衡難度增大。美國戰(zhàn)略學(xué)者泰利斯直言，莫迪第二任期面臨兩對(duì)大國關(guān)系挑戰(zhàn)，“一是來自北京的戰(zhàn)略威脅，這在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)會(huì)加強(qiáng)。二是美國的地緣政治浮躁，這將令印度不斷地質(zhì)疑是否可依賴美國平衡中國”。[注]Ashley J. Tellis, “Troubles Aplenty: Foreign Policy Challenges for the Next Indian Government”.印度前國家安全顧問梅農(nóng)亦認(rèn)為，莫迪第二任期“需在堅(jiān)持戰(zhàn)略自主的同時(shí)，制定處理與中國和美國關(guān)系的新框架”。[注]Shivshankar Menon, “A Secure India,” in India 2024: Policy Priorities for the New Government, Brookings India, May 2019.

四、余 論

印度是印太地區(qū)的重要戰(zhàn)略力量，且隨著自身實(shí)力的上升、對(duì)外決策效率的提升、地緣優(yōu)勢(shì)的更加顯現(xiàn)，其對(duì)外政策走向?qū)Φ貐^(qū)乃至全球的影響都在上升。中國需要從大國關(guān)系、周邊外交和“一帶一路”建設(shè)三個(gè)層面予以審視。

從大國關(guān)系層面看，印度既是美國在印度洋戰(zhàn)略布局的重要支點(diǎn)，希望借助美國牽制中國在南亞和印度洋的影響力拓展，但也是美日印澳“印太磋商”中相對(duì)松動(dòng)的一環(huán)，短期看不會(huì)放棄“戰(zhàn)略自主”，與美日印澳合作主要是“策略性”合作，是中國可以尋求突破的一方。從周邊外交層面看，印度從印太角度推動(dòng)“鄰國優(yōu)先”政策，而中亞、南亞、東南亞地區(qū)也是中國的周邊，中國的“周邊是首要”和印度的“鄰國優(yōu)先”可能會(huì)造成一定程度的利益碰撞和影響力競(jìng)爭(zhēng)(特別是在南亞)，但也提供了兩國推進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通、營造穩(wěn)定周邊的合作空間?！耙粠б宦贰睂用婵?，南亞是“一帶一路”海陸交匯之處，印度對(duì)“一帶一路”的建設(shè)“成事不足敗事有余”。雖然印度由于中巴經(jīng)濟(jì)走廊問題對(duì)“一帶一路”難以釋懷，也擔(dān)憂中國借21世紀(jì)海上絲綢之路搞“珍珠鏈”戰(zhàn)略，但中印在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作方面也存在共同利益。

因此，莫迪政府第二任期外交政策的轉(zhuǎn)變，對(duì)中國既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。中國需要保持戰(zhàn)略定力，基于印度國內(nèi)政治生態(tài)變化和政策演變趨勢(shì)，管控好兩國主要戰(zhàn)略分歧，堅(jiān)持開放包容、互惠互利，構(gòu)建更加緊密的發(fā)展伙伴關(guān)系，推動(dòng)印度成為中國運(yùn)籌大國關(guān)系和周邊外交、開展“一帶一路”具體項(xiàng)目務(wù)實(shí)合作的積極因素?！?/p>