張慧敏

摘要：隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，我國區(qū)域公共問題愈發(fā)突出。區(qū)域公共問題的治理，從根本上說就是區(qū)域公共物品供給的問題。而行政區(qū)劃導(dǎo)致治理碎片化、社會(huì)組織功能性不足、區(qū)域合作機(jī)制缺失等困境則是阻礙區(qū)域合作治理良性運(yùn)行的桎梏。區(qū)域合作治理的優(yōu)化需要構(gòu)建良好的政府間關(guān)系、創(chuàng)設(shè)新型健康的社會(huì)組織共治以及完善區(qū)域合作治理的配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共物品供給;區(qū)域合作治理;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2019）10-0172-03

一、問題的提出

區(qū)域的概念可從宏觀、次觀和微觀三個(gè)層面解釋。宏觀的區(qū)域是指跨洲形成的組織聯(lián)合體，如歐盟、亞太經(jīng)合組織等：次觀的區(qū)域指跨國或跨境的多邊經(jīng)濟(jì)合作，如“一帶一路”;微觀的區(qū)域則指一國內(nèi)省際、地區(qū)間的合作，如長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域、粵港澳區(qū)域。本文以微觀區(qū)域概念作為討論范圍。

隨著區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，公共問題與公共治理模式所面對(duì)的外部環(huán)境發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。區(qū)域之間的關(guān)系呈現(xiàn)出新的特征。首先。區(qū)域之間的聯(lián)系日益廣泛密切，區(qū)域合作治理在經(jīng)濟(jì)合作層面發(fā)展迅速并呈現(xiàn)出不斷向其他領(lǐng)域擴(kuò)展的趨勢。其次，公共問題的“外部化”和“無界化”特征更加明顯，由此引發(fā)出大量的區(qū)域公共問題，如區(qū)域間招商引資惡性競爭、生態(tài)惡化、區(qū)域差距擴(kuò)大等成為區(qū)域合作治理發(fā)展的阻礙。一部分學(xué)者從區(qū)域間的交流與溝通機(jī)制建設(shè)方面致力于解決區(qū)域問題，如建立區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度等。還有些學(xué)者則從自主治理的角度，探討政府職能轉(zhuǎn)移和放權(quán)對(duì)區(qū)域治理的影響。但是，區(qū)域公共問題的核心是區(qū)域公共物品的供給問題，要解決好區(qū)域治理問題必須在充分分析區(qū)域公共物品屬性特征的基礎(chǔ)上，以區(qū)域合作作為治理方式解決區(qū)域公共問題。

公共物品是相對(duì)于私人物品而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。公共物品包含兩個(gè)重要特征：受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性。在區(qū)域一體化大背景下，公共物品的供給已經(jīng)超出傳統(tǒng)行政區(qū)劃范圍呈現(xiàn)出“跨域”的特征。傳統(tǒng)的以行政區(qū)行政為特征的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境下的區(qū)域治理實(shí)踐?，F(xiàn)實(shí)呼喚新的治理模式解決日益復(fù)雜的區(qū)域公共問題。區(qū)域治理正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域治理是指區(qū)域范圍內(nèi)的多元治理主體（包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等）及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過一系列的協(xié)調(diào)方式共同處理區(qū)域公共事務(wù)的過程。區(qū)域治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化治理、社會(huì)組織與公民的參與以及協(xié)調(diào)的重要性。區(qū)域合作治理強(qiáng)調(diào)治理方式的合作性，強(qiáng)調(diào)多元治理主體的平等地位和自愿精神，在建立共同治理理念的基礎(chǔ)上參與社會(huì)公共事務(wù)的治理?，F(xiàn)存的區(qū)域合作治理雖然有所發(fā)展，在理論上和實(shí)踐中都發(fā)揮了解決區(qū)域公共問題的作用，但這種作用如何持續(xù)和優(yōu)化是我們需要解決的問題。

二、區(qū)域公共物品特征與區(qū)域合作治理范疇

（一）區(qū)域公共物品特征

區(qū)域公共物品和傳統(tǒng)公共物品有所區(qū)別。區(qū)域公共物品作為一種特殊的公共物品具有自身典型特點(diǎn)，其特征包括以下幾點(diǎn)：首先，區(qū)域公共物品供給主體更加復(fù)雜?！翱缬蛐浴笔菂^(qū)域公共物品最明顯的特征，與傳統(tǒng)公共物品相比較。區(qū)域公共物品不僅涉及政府部門、社會(huì)組織等多元主體，還涉及政府部門內(nèi)部的各職能部門，供給主體呈現(xiàn)出多元且復(fù)雜的特征。其次，區(qū)域公共物品供給存在“搭便車”現(xiàn)象。區(qū)域公共物品的“跨域性”就說明各區(qū)域主體都可以享有此類公共物品，但在區(qū)域公共物品提供的過程中。各地方政府往往偏向于考慮本地方政府的利益需求，較少考慮甚至根本不考慮整體性的區(qū)域利益，更傾向于“搭便車”。最后，區(qū)域公共物品受益有限。區(qū)域公共物品是區(qū)域內(nèi)各地方政府共同提供的，其受益范圍局限在區(qū)域內(nèi)的各主體，區(qū)域范圍外的各主體無法享受，呈現(xiàn)出區(qū)域性的排他性和競爭性。

（二）區(qū)域合作治理的范疇

在公共物品供給視角下，區(qū)域合作治理必須嵌入多元治理主體。而對(duì)于多元主體的界定和選擇，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織。多元供給或者多中心供給強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)組織的力量構(gòu)建多元主體之間相互協(xié)調(diào)合作優(yōu)勢互補(bǔ)的伙伴關(guān)系。在區(qū)域合作治理主體中，政府承擔(dān)著“元治理”的角色，負(fù)責(zé)提供權(quán)威的制度、輸入足夠的資源要素，各地方政府必須要在錯(cuò)綜復(fù)雜的政府間利益關(guān)系中找準(zhǔn)自己的定位，發(fā)揮好“大家長”的作用。市場在資源配置中起決定性作用，區(qū)域公共物品的提供要發(fā)揮市場供給的高效率、多樣化和個(gè)性化的優(yōu)勢，通過各種市場化生產(chǎn)優(yōu)化區(qū)域公共物品的供給。社會(huì)組織是最活躍的主體，社會(huì)組織的“自治”屬性以及強(qiáng)大的政治和社會(huì)功用決定了其能夠在一定程度上有效彌補(bǔ)市場與政府力量之下的盲點(diǎn)。我國社會(huì)組織達(dá)82萬多，社會(huì)組織種類繁多，涵蓋基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、特殊群體幫扶等多個(gè)政府無法有效觸及領(lǐng)域。當(dāng)然各治理主體在發(fā)揮自己優(yōu)勢的同時(shí)更要積極構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系才能真正契合區(qū)域合作治理的本質(zhì)含義。

三、公共物品視角下區(qū)域合作治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政區(qū)劃導(dǎo)致治理碎片化

行政區(qū)行政是指地方政府在國家規(guī)定劃分的行政區(qū)內(nèi)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。目前我國的行政管理體制就是在縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制與橫向職能劃分的基礎(chǔ)上按照行政區(qū)劃形成的行政體制。各行政區(qū)劃內(nèi)的地方政府只對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)承擔(dān)管理職責(zé)。而無權(quán)干涉與其他無行政隸屬關(guān)系行政區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)管理事務(wù)。也不需要承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。各地方政府按照行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹卫矸止睦碚撋现v可以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，避免權(quán)責(zé)不清造成的推諉扯皮，從而提高地方政府的治理效率。但這種政府行政模式適應(yīng)于傳統(tǒng)的地方和區(qū)域間公共事務(wù)相對(duì)簡單的內(nèi)部管轄。當(dāng)前跨區(qū)域公共事務(wù)的復(fù)雜性不言而喻，而且跨域公共事務(wù)的外部性模糊了各地方政府的職責(zé)邊界。仍試圖運(yùn)用單邊政府的力量解決當(dāng)前面臨的跨域治理困境顯得不合時(shí)宜。按照行政區(qū)劃進(jìn)行自我管理極大地降低了地方政府治理公共事務(wù)的靈活性。這種事不關(guān)己高高掛起的行政區(qū)行政就引發(fā)了區(qū)域治理的碎片化，而區(qū)域治理的碎片化是區(qū)域合作治理的最大障礙。

（二）地方本位主義造成“集體行動(dòng)的困境”

利益博弈是政府間永恒的話題。政府間關(guān)系排在首位的就是利益關(guān)系。利益決定了政府間的競爭和合作程度與變化走向。從歷史大背景來看，我國地方政府的關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出不斷從競爭走向合作的趨勢。但涉及區(qū)域各類資源要素的爭奪上，各地方政府仍一擁而上，涉及區(qū)域公共事務(wù)治理責(zé)任的擔(dān)當(dāng)上則開始相互推諉扯皮，競爭意識(shí)呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)趨勢。這源于各地方政府之間資源要素和治理能力差異較大。中央政府放權(quán)讓利后，地方擁有較多自主權(quán)的同時(shí)，社會(huì)責(zé)任也在不斷增加，財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府陷入資源不足、治理不方的困境。地方政府為了爭取上級(jí)政府的財(cái)政支持和完成自己承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，勢必在有限的資源下加劇競爭。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)人都是為了追求最大的經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行活動(dòng)的主體。地方政府也一樣，在追求地方利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，采取各種地方壟斷、區(qū)域保護(hù)、招商引資惡性競爭等措施。當(dāng)面對(duì)區(qū)域性社會(huì)公共事務(wù)需要各地方政府協(xié)同治理時(shí)，往往不重視、不作為。寄希望于搭便車。這加劇了區(qū)域間公共物品供給的無效，進(jìn)一步阻礙了區(qū)域合作治理的發(fā)展。

（三）社會(huì)組織存在功能性失敗

社會(huì)組織功能性失敗是指社會(huì)組織所具有的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)溝通、社會(huì)協(xié)調(diào)與社會(huì)管理等社會(huì)功用發(fā)揮不足，無法與現(xiàn)存社會(huì)公共需求相匹配。區(qū)域合作治理是一個(gè)多元參與、理性協(xié)商的復(fù)雜過程，單靠地方政府的單一力量很難滿足地方居民日益增長的公共物品和公共服務(wù)的需要。此外，政府失靈難以彌補(bǔ)，種種資源浪費(fèi)、效率低下、尋租行為難以糾正。市場機(jī)制則存在市場失靈，在這樣的背景下，區(qū)域合作必須有社會(huì)力量參與其中。社會(huì)組織能夠在一定程度上有效彌補(bǔ)市場與政府力量之下的盲點(diǎn)，在處理跨區(qū)域性社會(huì)矛盾時(shí)會(huì)比地方政府更加游刃有余。不可否認(rèn)，社會(huì)組織本身存在功能性缺失。這體現(xiàn)在兩大方面：第一。社會(huì)組織缺乏良好的自我管理。當(dāng)前社會(huì)組織在人力資源管理上不夠系統(tǒng)，特別是在工作人員培訓(xùn)環(huán)節(jié)缺乏專業(yè)的指導(dǎo)。社會(huì)組織自律機(jī)制的缺失會(huì)導(dǎo)致組織的運(yùn)作能力衰弱，甚至阻礙社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力的發(fā)揮;第二，社會(huì)組織缺乏“造血”必需的公信力。在政府雙重管理體制下，社會(huì)組織具有很強(qiáng)的行政化色彩，公眾經(jīng)常將社會(huì)組織視為政府部門的附屬機(jī)構(gòu)。即使社會(huì)組織將組織信息公之于眾也難以得到公眾的充分信任。此外。我國社會(huì)組織財(cái)務(wù)信息和資金運(yùn)作公開化程度較低，加上網(wǎng)絡(luò)上大量貪污挪用、卷款潛逃等惡性報(bào)道帶來的負(fù)面沖擊，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的信任不斷下降，這也使得社會(huì)組織在資金籌備方面面臨很大的困境。

四、公共物品視角下區(qū)域合作治理的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建良性的政府間關(guān)系

不正確不合理的政績觀是地方政府之間長期充斥著激烈的競爭意識(shí)和不當(dāng)競爭行為的一大原因，在這種不正確不合理的政績觀下。地方政府模糊甚至錯(cuò)誤地理解著彼此之間的關(guān)系，致使地方政府在“理性經(jīng)濟(jì)人”意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下展開區(qū)域間的惡性競爭。導(dǎo)致區(qū)域公共物品供給與需求不匹配，進(jìn)一步制約了區(qū)域公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此。區(qū)域地方政府必須認(rèn)清自己，在區(qū)域治理中轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的競爭意識(shí)，從惡性競爭走向良性竟合。從縱向上看，中央政府應(yīng)在充分尊重地方政府自身利益訴求的基礎(chǔ)上引導(dǎo)地方政府朝正確的利益追求方向邁進(jìn)，轉(zhuǎn)變地方政府錯(cuò)位績效考核意識(shí)、完善績效考核體系;同時(shí)完善地方收入分配，使地方擁有足夠的財(cái)權(quán)承擔(dān)跨域公共物品的供給。針對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力落后的地方應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，破解地方財(cái)政難題。從橫向上看，地方政府官員應(yīng)該摒棄唯cDP的腐朽政績觀，重新審視自己的行政作為。防止區(qū)域間資源要素的惡性競爭，避免區(qū)域間公共物品供給不足或過?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。各地方政府要從區(qū)域公共利益出發(fā)進(jìn)行政治決策與落實(shí)，應(yīng)積極主動(dòng)探索構(gòu)建區(qū)域發(fā)展合作與協(xié)調(diào)治理機(jī)制。面對(duì)跨區(qū)域公共物品的提供，地方政府間要各自結(jié)合自身資源優(yōu)勢。統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，最大限度保證跨區(qū)公共物品的有效供給。

（二）完善合作治理配套機(jī)制

建立跨區(qū)域性質(zhì)的治理機(jī)構(gòu)是消除區(qū)域間惡性競爭的優(yōu)選。這種跨域的治理機(jī)構(gòu)能夠有效解決一些特定的跨域公共事務(wù)。但是，這些跨域的協(xié)調(diào)組織并不在體制范圍內(nèi)，缺乏法律權(quán)威性，在解決各種復(fù)雜跨域公共事務(wù)上顯得心有余而力不足。由于各地方政府享有的社會(huì)資源和擁有的治理能力千差萬別，要突破行政區(qū)劃導(dǎo)致的治理碎片化必須整合地方政府的各項(xiàng)資源要素，建立資源要素共享配套機(jī)制。這些需要共享的資源要素中，最重要的就是信息資源要素。信息資源的共享起到基礎(chǔ)關(guān)鍵性的作用，只有將各地方政府間的信息資源進(jìn)行有機(jī)融合，建立起全方位、寬領(lǐng)域、多層次的跨域治理信息資源共享數(shù)據(jù)庫，使信息資源在各地方政府間無障礙傳遞與反饋，打破地方政府間的信息壁壘，才能在實(shí)現(xiàn)信息資源共享的前提下為跨域治理提供良好的信息平臺(tái)。除了信息資源。人力、物力、財(cái)力資源的整合也至關(guān)重要。各地方政府應(yīng)該加快建立跨域人才流動(dòng)體制機(jī)制，消除人才壟斷，積極促進(jìn)各區(qū)域人才的交流與互動(dòng)。要以人力資源的聚合作為聚合極。推動(dòng)人財(cái)物三項(xiàng)合一的協(xié)同聚合與跨域流動(dòng)。

（三）創(chuàng)設(shè)新型健康的社會(huì)組織共治

一個(gè)健康的社會(huì)組織應(yīng)該是具備良好的造血能力、科學(xué)的運(yùn)作能力和較高的社會(huì)公信力。社會(huì)組織本身能力不足就會(huì)導(dǎo)致政府的不信任，所以準(zhǔn)入門檻就會(huì)提高?，F(xiàn)實(shí)中許多社會(huì)組織自身管理不善，能生存下來的數(shù)量很少，生存下來的也有許多面臨持續(xù)發(fā)展的困境。其中最重要的就是社會(huì)組織的資金來源問題，如果僅靠政府的資金支持而自身一點(diǎn)造血功能都沒有的話就無法生存。近年來，關(guān)于公益創(chuàng)投和電子慈善等是各類社會(huì)組織籌集資金的創(chuàng)新方式。公益創(chuàng)投的投資者關(guān)注組織能力的建設(shè)。愿意投入時(shí)間和精力提高管理能力，能致力于解決實(shí)際問題，從而建立良好信譽(yù)。公益創(chuàng)投模式能有效避免傳統(tǒng)的公益項(xiàng)目必須符合捐贈(zèng)者興趣的情況發(fā)生。此外，電子慈善也是一種可行性選擇，電子慈善20世紀(jì)90年代在西方興起與發(fā)展，一大批業(yè)務(wù)包括在線捐贈(zèng)、網(wǎng)上慈善、網(wǎng)絡(luò)慈善拍賣的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)企業(yè)在經(jīng)歷衰敗之后又重新恢復(fù)生機(jī)。電子慈善所帶來的捐贈(zèng)數(shù)額雖然少于傳統(tǒng)捐贈(zèng)，但其增長率顯現(xiàn)了它的巨大后勢潛力。

公信力是社會(huì)組織的生命線。首先，政府需要引導(dǎo)和督促社會(huì)組織提高公信力，增強(qiáng)使命感，幫助社會(huì)組織做正確的事情;其次，建立嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督系統(tǒng)是明智的選擇。特別要發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)的輿論監(jiān)督作用，堅(jiān)決抵制不誠信的社會(huì)組織出現(xiàn)在公眾視野內(nèi)，對(duì)違法違紀(jì)行為更要進(jìn)行嚴(yán)肅處理;最后，要加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)評(píng)估。從2011年民政部出臺(tái)的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》到2018年民政部出臺(tái)的《社會(huì)組織信用管理辦法》都為推進(jìn)社會(huì)組織信用體系建設(shè)提供規(guī)范指導(dǎo)和制度約束。

五、結(jié)語

區(qū)域合作治理要求各治理主體能夠良性互動(dòng)，發(fā)揮自身專長，優(yōu)勢互補(bǔ)。各地方政府擔(dān)任“元治理”的角色，起著指揮引導(dǎo)的作用，在區(qū)域公共物品的供給中，應(yīng)把握總目標(biāo)，完善規(guī)則制度。確保區(qū)域公共物品的供給滿足區(qū)域需求。地方政府作為大家長需要更加積極主動(dòng)才能激發(fā)其他治理主體功能的發(fā)揮，若是都存在“搭便車”心理，區(qū)域合作治理永遠(yuǎn)不會(huì)有成效。當(dāng)然，社會(huì)組織承接政府職能的同時(shí)，必須完善自身發(fā)展以匹配承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。提供政府與市場無法有效提供的區(qū)域公共物品。區(qū)域合作治理的配套機(jī)制是區(qū)域各主體協(xié)調(diào)溝通的橋梁，也是加強(qiáng)區(qū)域間各項(xiàng)資源要素流動(dòng)的基礎(chǔ)。良性的政府間關(guān)系、健康的社會(huì)組織共治和配套的合作治理機(jī)制之間只有實(shí)現(xiàn)相互配合才能不斷優(yōu)化區(qū)域合作治理。